Hollands Maandblad. Jaargang 6

[p. 3]

Hervorming van de staat
een kanttekening bij nieuwe voorstellen
H. Daalder

Constructief denken over hervormingen in het Nederlandse staatsbestel wordt bemoeilijkt door het opdringerig geroep van een drietal typisch vaderlandse groepen: de a priori kankeraars, de hogelijk verontruste cultuurpessimisten, en de angstige bezweerders.

De kankeraars behoeft men wellicht het minst ernstig te nemen. Kankeren is nu eenmaal een erfelijke Nederlandse hebbelijkheid, wellicht vrucht van een situatie, waarin al eeuwen lang eigengereide individualisten elkaar op een klein stukje aarde voor de voeten lopen. De kankerstemming wordt bovendien synthetisch aangewakkerd door bepaalde scribenten en commerciële periodieken. Zij verdienen een aardige boterham met het exploiteren en opstoken van virulente bittertafelpraat, die zich in wijde kring uitbreidt en het prestige van tal van politici en van ‘de’ politiek ondermijnt. Toch is de totale invloed van dit soort organen, behoudens enkele speciale campagnes, nog niet bijzonder groot. Ook de kankerende Nederlander is in zijn hart dikwijls nog tamelijk tevreden en zich ondanks alles zeer wel bewust, dat er vele landen in de wereld zijn waar slechter geregeerd wordt en minder vrijheid heerst dan in Nederland. Zelfs een cynisch anarchist in mijn omgeving sprak het narrig uit: ‘Het is hier, verdorie, niet eens werkelijk rottig. Zelfs al zou je van de honger dood willen gaan, dan nog rijden ze je met een ambulance, steriel verpakt, naar het ziekenhuis en lappen je nog op ook!’

De cultuurpessimisten toveren ons rechtlijnige ontwikkelingen voor naar de afgrond, die van vele namen is voorzien: erosie van het gezag, verval van onze parlementaire instellingen, uitholling van onze vrijheden, onverbiddelijke bureaucratisering, het feodalisme van de belangengroepen, de tyrannie van de middelmaat, etc. In hun verontruste stemmen klinkt soms een verlekkerde ondertoon door: ze zien het allemaal al gebeuren, en niets helpt. Men kan de ontwikkelingen slechts passief over zich laten komen, in de vertrouwenwekkende zekerheid, dat de werkelijke zieners het immers allemaal al voorzegd en voorzien hebben.

De angstige bezweerders, tenslotte, zijn de zelfbenoemde beheerders van het heilige huisje in Nederland, dat ‘de geest van ons staatsbestel’ herbergt. Zij alleen kennen de juiste normen, en slingeren hun wat bibberende banbliksems uit naar ieder, die hun keurig maar fantasieloos voortuintje dreigt te verstoren. Met wat verschraalde teksten van Thorbecke in de hand, vertolken zij een oppervlakkig institutionalisme, gewichtig dualisme geheten, dat de maatschappelijke ontwikkelingen niet kent en de politieke verschuivingen maar griezelig vindt. Even oppervlakkig als hun diagnostisch vermogen is hun receptuur: oude vertrouwde drankjes uit de kast van onze bekendste historische staatsrechtsgeleerden, en liefst zo weinig mogelijk verandering in ons kostelijk bestel.

Huns ondanks neemt toch het aantal stemmen van hen toe, die voor fundamentele hervormingen in onze staatsstructuur pleiten. Wijst dit op een verontrustende politieke malaise? Op grond van bepaalde gegevens zou men daaraan kunnen twijfelen. Ondanks alle gepraat over de ‘vervreemding van de kiezers van het partijstelsel’, is het aantal geldige stemmen sinds 1918 vrijwel constant toegenomen. Het beslag, dat de vijf voornaamste politieke partijen tezamen op het kiezerscorps leggen, toont geen afbrokkeling, n'en déplaise het gemak waarmee kleine politieke partijen een zetel in het parlement kunnen verwerven. De gezamen-

[p. 4]

lijke kracht van de vijf groten was gemiddeld na 1945 sterker dan in de tussenoorlogse periode. Het gebrek aan interesse in en kennis van de politiek bij de gewone kiezer is, zo lijkt het, geen nieuw verschijnsel: dank zij moderne onderzoekingen zijn wij er alleen beter mee op de hoogte dan vroeger. Daarom kunnen wij met minder vertrouwen de frases van gelijkheid en volkssouvereiniteit herhalen dan onze ouders en grootouders dat deden. Het aantal expliciet antidemocratische stromingen is nog altijd uiterst klein in Nederland. Het intellectuele klimaat onder de politiek-leidende groepen is beduidend democratischer dan dat in de dertiger jaren het geval was. Hervormingen worden bovendien meestal bepleit, niet als correctie op, maar als versterking van de democratie, eerder met het gezicht op de toekomst, dan in afwijzing van het heden.

Hervormingsvoorstellen kan men niet in abstracto beoordelen. Zij hebben slechts zin in het kader van het gehele bestel, en tegen de achtergrond van politieke en maatschappelijke veranderingen. Grofweg rubricerende kan men deze laatste in de volgende zes punten samenvatten.

(1) Met het oplossen van de schoolstrijd, het verkrijgen van algemeen stemrecht, en het routinematig doorvoeren van sociale hervormingen, is een belangrijk stuk politieke dynamiek uit ons politieke leven verdwenen. De erkenning over en weer van beginselaanspraken heeft beginselen minder belangrijk gemaakt voor de partijstrijd. Nieuwe strijdpunten stellen de bestaande partijverbanden aan nieuwe spanningen bloot. Tegelijk verstoren de toenemende sociale mobiliteit en het binnendringen van nieuwe massacommunicatiemiddelen een belangrijk deel van de vroegere ideologische geslotenheid. Er zijn aanwijzingen, dat hierdoor de mobiliteit onder de kiezers toeneemt, terwijl hun stemmotivering langzaam verandert.

(2) Moderne samenlevingsvormen leiden tot een sterke vergroting van de collectieve sector. De tendentie de staatssfeer uit te breiden zet zich in alle oude democratische landen door, ondanks verhullende ideologische frasen, en onder regeringen van zeer verschillende politieke kleur. Overheid en onderdaan raken daardoor steeds meer met elkaar verstrengeld. Elke burger geniet zijn vrijheden en mogelijkheden niet meer alleen tegen de staat in, maar ook door middel van die staat. Een en ander leidt tot een zo sterke uitbreiding van het ambtenarenapparaat, dat Bertrand de Jouvenel terecht heeft voorgesteld maar niet langer van de executieve te spreken, doch van de ‘pouvoir actif’.

(3) Het steeds verder ingrijpen van de staat in het maatschappelijk leven gaat gepaard met het ontstaan van allerlei gespecialiseerde groepen, die zich niet alleen via de partijen, maar ook rechtstreeks tot de regering en de departementen wenden. Staat en politiek leggen daarom niet alleen een ruimer beslag op het dagelijks leven van de gewone burger, doch raken tegelijk zelf steeds verder verbrokkeld. Overal ontstaan stukjes deelbeleid, in een samenspel van belangengroepen, secties van departementen en specialisten onder de parlementaire vertegenwoordigers. Het beeld wordt daardoor ondoorzichtig, voor burgers èn centrale instanties beide. Coördinatie wordt noodzakelijker, doch tegelijk onvermijdelijk moeilijker en gebrekkiger.

(4) Terwijl de complexe dagelijkse beleidsbepaling steeds minder tot de burger spreekt en hij geconfronteerd wordt met een verwarrend aantal specialistische groepen en instanties, halen de moderne communicatiemiddelen tegelijk de hoogste regeringsleiders dichter naar de burger toe. Er vindt een afbraak plaats van het verre, abstracte Gezag. De televisie brengt de voornaamste politieke leiders tot in onze huiskamers, en introduceert daarmee nieuwe factoren in het kiezersoordeel. Tegelijk met de bureaucratisering van de bestuurlijke en maatschappelijke organisaties, en ten dele in reactie daar op, neemt de personalisering van een stuk politiek toe.

(5) Tegelijk veranderen technische en andere ontwikkelingen de samenleving in een scherp tempo. Dit schept enerzijds nieuwe mogelijkheden voor materiële en culturele verheffing van velen, maar brengt anderzijds tal van aanpassingsproblemen met zich, die om een actieve inzet van overheid en burger beiden vragen.

Verschillende sociale groepen raken bij de maatschappelijke veranderingen achter en uiten hun onvrede in rancuneuze politieke activiteit. De sociale vooruitgang provoceert haar eigen reactionaire bestrijders in de activistische, maar anachronistische Goldwaters, Poujades en Koekoeks, ongewilde getuigen van een ontwikkeling, die hen ver achter zich laat.

(6) Tenslotte is er de feitelijke internationalisering van de besluitvorming, die steeds meer terreinen van betekenis aan de zeggenschap van nationale regeringen onttrekt. Voor alle spelers op het politieke toneel vernauwt zich daarmee de bewegingsvrijheid en stijgt de noodzaak zich op een wijder krachtenveld te oriënteren. Dit leidt voor hen tot nieuwe complicaties, verscherpt het

[p. 5]

.... werd een keer wakker, met een sprinkhaan op zijn netvlies....

werktempo en verhoogt een gevoel van onzekerheid over een situatie, waarin men al of niet gelaten moet aanvaarden, wat men niet langer in eigen handen heeft.

Voorstellen tot politieke hervorming, die dergelijke ontwikkelingen niet in rekening brengen, vermogen weinig. Zij zijn weinig meer dan institutionele ‘gadgets’, aardige bedenkseltjes, veelal antiquarisch van aard. Bovendien dienen reële voorstellen te voldoen aan de eis, dat zij politiek te verwerkelijken zijn. Komen zij in strijd met fundamentele politieke belangen, dan dreigen zij in werkelijkheid niet anders dan theoretische exercities te zijn, utopisch eerder dan realistisch.

Een voorbeeld? Niet ten onrechte wijst men veelal korzelig naar ons kiesstelsel, dat verstarringen in de hand werkt, en de kiezer de mogelijkheid helpt onthouden een directe invloed te doen gelden op de politieke samenstelling van zijn eigen regering. Het bestaande kiesstelsel is echter minder de oorzaak dan het gevolg en de bevestiging van ons bestaande partijstelsel. Zonder medewerking van althans het merendeel der bestaande partijen is dan ook slechts marginale verandering denkbaar. Men kan de mogelijkheid van nationale lijstbindingen iets verzwakken, door het meer zelfstandig maken van bepaalde kiesdistricten. Men kan de theoretische mogelijkheid vergroten voor de kiezer om zijn voorkeur voor personen duidelijker te uiten. Door verhoging van de drempel voor parlementaire vertegenwoordiging kan men sommige of alle kleinere politieke partijtjes de pas afsnijden. Een fundamentele omgooi van het partijstelsel kan met dit soort veranderingen echter niet afgedwongen worden, aangezien omgekeerd alleen een fundamentele verandering in de oriëntatie van de bestaande partijen hen ertoe zou kunnen brengen ook het kiesstelsel te wijzigen. Indien de drie confessionele partijen werkelijk een C.D.U. wilden, ja dan...

Ietwat ireëel schijnt ook de herleving van het voorstel de belangengroepen hun ‘juiste’ plaats in ons staatsbestel te verschaffen, door hen kunstmatig te isoleren in een ‘organische kamer’. Dit voorstel heeft, in verschillende variaties, de steun verkregen van Romme, Oud, Cals en Donner. Heeft ooit iemand echter een sluitend objectief systeem ontworpen voor de numerieke toedeling der zetels over de verschillende maatschappelijke groepen? Bovendien van tweeën een. Ofwel de organische kamer verwerft een dergelijke invloed, dat zij het belangrijkste deel van het parlement gaat vormen. In dat geval wordt de positie van de fameuze ‘algemene’ politici nog zwakker dan die nu al is. Ofwel de organieke kamer blijft ondergeschikt. Maar dan is het een illusie te menen, dat men belangenvertegenwoordigers zou kunnen weghouden uit de ‘politieke’ kamer, waar de werkelijke beslissingen zouden vallen. Het gehele probleem ontstond

[p. 6]

immers, omdat de staat en de belangengroepen door de maatschappelijke ontwikkelingen zo hecht vervlochten raken? Is de gedachte, dat men ‘algemene’ en ‘belangen’-politiek van elkaar zou kunnen scheiden, het product van een ouderwets denken, waarbij men de overheid in ‘reinkultuur’ kuis meende te kunnen houden door stelselmatige onthouding van alles wat rust en orde te boven ging? Bestaat ‘algemene’ politiek voor het grootste deel niet in het afwegen, verzoenen, behartigen of tegengaan van pressies van specifieke belangen?

Dan is er het nu al tien jaar oude voorstel van A.L. de Block, de oppervlakkige logica van het Nederlandse coalitiestelsel door te trekken, en voortaan de regering naar evenredigheid te doen samenstellen uit vertegenwoordigers van alle grote partijen. Een dergelijk wethouderisme schijnt te passen bij de stijgend-provincialistische sfeer van de Nederlandse politiek, waarbij tal van belangrijke zaken buiten onze grenzen worden geregeld, en de programma's der partijen elkaar meer dan vroeger naderen. Doch in wezen maakt men de politiek door een dergelijke constructie nog ondoorzichtiger. Fundamentele beslissingen verschuiven naar de binnenkamer. Gedeelde verantwoordelijkheid ontaardt spoedig in verantwoordelijkheid voor niemand en onverantwoordelijkheid voor velen. Een dergelijk voorstel lijkt daarom het inzicht en toezicht van de kiezers nog meer uit te hollen, dan bij de huidige coalitiekabinetten reeds het geval is.

Daarom kan men meer instemmen met een recent voorstel van J.F. Glastra van Loon, die door een stelsel van rechtstreekse verkiezing van de regeringsleider de kiezers de mogelijkheid zou willen bieden zelf de samenstelling van de regering te beïnvloeden. Hij, die is aangewezen door een partij of een groep partijen, welke bij relatieve meerderheid het grootste aantal stemmen behalen, zou volgens dit voorstel automatisch tot kabinetsformateur en premier worden benoemd. Het voorstel is nog weinig uitgewerkt. Het is met name niet duidelijk of de kiezer slechts een partijstem uit zou kunnen brengen, dan wel naar Amerikaans voorbeeld ‘ticket-splitting’ zou kunnen toepassen, waarbij hij een voorkeur zou kunnen uitbrengen én voor een persoon (die niet tot de partij van zijn keuze behoeft te behoren) én voor een partijvertegenwoordiging in het parlement. De eenmaal gekozene zou zelfstandig zijn medeministers kunnen benoemen en voor een vaste regeringsperiode optreden, tenzij het parlement zich tussentijds zelf zou ontbinden. Dat hierdoor de ministeriële verantwoordelijkheid wordt uitgehold, acht Van Loon geen bezwaar: ook nu is de zadelvastheid van zwakke of onwelgevallige ministers in de praktijk groot, omdat men zelden om één minister een kabinetscrisis wil riskeren. Toch lijkt ook dit voorstel de kracht van de bestaande partijen te onderschatten. Bij de bestaande situatie is de kabinetsformatie het moment, waarin de partijen hun invloed het sterkst kunnen doen gelden. Zouden zij deze mogelijkheid zonder meer uit handen willen geven? Zouden zij een direct-verkozen premier in de praktijk het leven niet zo moeilijk maken, dat deze in de keuze van zijn ministers toch gedwongen zou worden het oude kaartspel te hervatten? Dit geldt te sterker, naarmate in het voorstel ook minderheidscandidaten kunnen worden verkozen. Toegegeven, de mogelijkheid van ‘ticket-splitting’ zou de directe invloed van de kiezers kunnen versterken, en mogelijk de partijen ook dwingen zich in slagorde te scharen achter niet meer dan twee candidaten. Maar juist deze omstandigheid maakt het waarschijnlijk, dat het voorstel onverteerbaar is bovenal voor de confessionele partijen, die toch al aan sterke centrifugale krachten bloot staan. En zonder de mogelijkheid van ‘ticket-splitting’ kan de kiezer slechts goedkeuren wat anderen beschikten, maar niet zelfstandig kiezen.

Wat dan wel?

Het functioneren van het parlement^*) zou zeker versterkt kunnen worden door betrekkelijk eenvoudige hervormingen, die alle politieke partijen ten voordeel zouden zijn. Het parlement zou kunnen worden uitgerust met een veel uitgebreider staf, die de parlementsleden kunnen bijstaan en het informatiemonopolie van ministers en ambtenaren meer dan tot nu toe kunnen doorbreken. Publieke ‘hearings’ naar het voorbeeld van de Amerikaanse congrescommissies zouden kunnen leiden tot een grondiger doorlichting van bestuurlijke toestanden en van het krachtenspel achter bepaalde wetsvoorstellen. Meer televisieuitzendingen van plenaire en commissiezittingen zouden de levendigheid van het politieke spel kunnen bevorderen, en de kiezer meer inzicht geven in personen en zaken, die hem speciaal mochten aangaan. Dergelijke publiciteit zou, op haar beurt, ook de pers nopen meer aandacht aan intern-politieke verhoudingen te besteden.

*) Men leze voor een voortreffelijke analyse zowel van de ratio als van de middelen van hervormingsvoorstellen voor het Britse Parlement Bernard Crick: The Reform of Parliament - the crisis of British Government in the 1960s, London, 1964.

[p. 7]

.... nat niet zo erg was, want het was alleen verbeelding....

Meer dan tot nu toe zou men rekening kunnen houden met factoren, die de recrutering van parlementsleden bepalen. Het ware te wensen, dat men in Nederland meer zou gaan in de richting van de Amerikaanse ‘primaries’, waarin potentiële candidaten elkaar openlijk bestrijden, voordat de partijen hun lijsten opstellen. Een aanzienlijke verhoging van de vergoeding van het Tweede Kamerlidmaatschap zou het ambt van volksvertegenwoordiger een meer begeerde prijs kunnen maken, en tegelijk individuele kamerleden kunnen vrijmaken van tal van nevenbaantjes, die velen hunner nu noodgedwongen vervullen. Een betere technische outillage zou een aanzienlijke verbetering kunnen brengen in het werkklimaat van de parlementariër, die nu met minder mogelijkheden moddert dan de eerste de beste referendaris. Het ware ook te wensen, dat men zou breken met de Nederlandse gewoonte ministers in grote getale buiten het parlement te zoeken. Thans wijden vele ministers-in-spe (of wat soms hetzelfde is: vele ex-ministers) zich rustig aan niet-parlementaire werkzaamheden, tot het lot keert en zij rechtstreeks naar de ministerszetel worden geroepen. Beperking van de ministeriële selectie tot parlementsleden zou de partijen nopen hun ministeriabelen in het parlement op te nemen, en ministeriabelen dwingen hun kwaliteiten in het parlementaire spel te bewijzen.

Als tegenwicht tegen de verbrokkelde beleidsbepaling zou men een versterking wensen van centrale instanties, zowel in de regering, als in het parlement en het ambtelijk apparaat.

Bij onze partijverhoudingen moet men daarbij meer verwachten van de persoon dan van het ambt van de Minister-President, al of niet terzijde gestaan door een kernkabinet, dat echter bepaalde moeilijkheden voor de interministeriële verhoudingen met zich brengt. De gedachte een centrale begrotingscommissie in het parlement in te stellen kan ertoe bijdragen, dat de door Drees al vaak gehekelde dubbelhartigheid verdwijnt, waarbij aanhangers van een zelfde partij bij de begroting van Financiën op verlaging, en bij de begroting van andere departementen op verhoging van de uitgaven aandringen.

Het wordt voorts zaak meer aandacht te besteden aan de benoemings- en promotieprocedures van de belangrijkste beleidsambtenaren. Bij de huidige situatie hangen deze veelal van toevalligheden aan elkaar. Ieder departement, en veelal ieder onderdeel van een departement, recruteert voor een belangrijk deel zijn eigen staf, veelal naar eigen

[p. 8]

snit. Dit versterkt het particularisme, bemoeilijkt de coördinatie, en schept geen enkele garantie, dat de besten de top bereiken (wat jammer voor hen is), of dat de top uit de besten bestaat (wat treurig voor ons is).

Gezien de snelle technische en maatschappelijke ontwikkelingen zou men daarnaast meer aandacht wensen voor de beleidsvorming op langer termijn. Dit is een doornige zaak, omdat nu eenmaal krachtens de ervaring de urgente zaken van het heden het zicht op de toekomst verdringen, en de veranderingen zo snel gaan, dat de projecties al spoedig van onwaarde blijken. Men heeft bovendien weinig aan een centrale planorganisatie, waarin een theoretisch-technisch schematisme domineert en te geringe aandacht wordt geschonken aan politieke en bestuurlijke complicaties, die eventuele voorstellen nauwelijks reëel maken. Maar toch. Het is gevaarlijk de problemen van de toekomst niet anders tegemoet te treden dan met de procedures van eergisteren!

Bovenal echter moet men zijn vertrouwen stellen in maximale openheid. Deze openheid dient het grootst te zijn, waar de belangrijkste beslissingen worden getroffen. Dit stelt geheel nieuwe eisen aan het Gezag, dat zo hoog placht te tronen en aan de bureaucratie, die naar eigen aard anonimiteit nastreeft. Als het waar is, dat het machtscentrum verschoven is naar ministers en hoge ambtenaren, dient vooral op hen het volle licht van de publiciteit te schijnen. Mocht dit minder prettig uitvallen voor de betrokkenen, tant pis. Is het niet de essentie van de democratie, dat verantwoordingsplichtbestaat voor hen, die de macht hebben? En kan men macht anders controleren, dan wanneer de uiterste openheid betracht wordt?