|
| |
| |
| |
[Nummer 1]
E.P. Wellenstein
Quo vadis, Europa?
Burgerrechten
Waarvandaan komt ge, en waar gaat ge heen? Deze bij een ontmoeting tussen Romeinse burgers gebruikelijke vraag kan men met recht en reden twee duizend jaar later aan de regeringsleiders van de twaalf lidstaten van de Europese Gemeenschap stellen. Zij hebben op de topconferentie in Edinburgh onlangs opnieuw afgesproken dat zij samen op weg zijn, maar hun verschillen van mening over de vraag hoe ver en hoe snel zij samen zullen optrekken, en hoe onherroepelijk hun afspraken daarover moeten zijn, kon het communiqué van Edinburgh slechts toedekken, op zijn best uitstellen, doch niet oplossen. Sinds de ondertekening van het verdrag van Maastricht voor een Europese Unie is op ettelijke plaatsen een kloof tussen de publieke opinie in de lidstaten en het Europese gebeuren zeer zichtbaar geworden, in het bijzonder in de landen waar referenda zijn gehouden. Dit ondanks het initiatief van de Franse president uit 1984 voor het zogenaamde ‘Europa van de burger’ (een reeks van maatregelen die die burger meer bij het Europese eenwordingsproces beoogde te betrekken, zoals vereenvoudiging van grenscontroles, uitwisseling van studenten en docenten, samenwerking bij humanitaire projecten, etcetera). Dit bleef op de agenda staan.
Men vindt hiervan de weerslag ook in het verdrag van Maastricht, met name in de vorm van het instellen van een gezamenlijk burgerschap. Onder de doelstellingen van de Europese Unie leest men: ‘versterking van de bescherming van de rechten en de belangen van de onderdanen van de lidstaten door de instelling van een burgerschap van de Unie.’
Een dergelijke formele uitdrukking van gemeenschappelijkheid tussen de volkeren van ons deel van de wereld als burgers van een groter geheel had zich sinds de nadagen van het Romeinse Rijk niet meer voorgedaan. Het is 1780 jaar geleden dat keizer Caracalla het Romeinse burgerschap verleende aan alle vrije ingezetenen van het imperium. Naar verluidt was dit niet zozeer een egalitair en liberaal gebaar van een verlichte geest alswel een snelwerkend middel om de belastinginkomsten te verhogen. Immers, sinds keizer Augustus gold voor Romeinse burgers een successierecht van 5% (behalve ten opzichte van naaste familieleden en voor kleine erfenissen) waar peregrini, provincialen, aan ontsnapten.
Caracalla verhoogde het tarief tot 10% en breidde de doelgroep in één klap tot een veelvoud van de oorspronkelijke Romeinse burgers uit. Dit was overigens een van de mildere regeringsdaden van deze gewelddadige keizer, zoon van de in Afrika geboren Septimius Severus, die als beweerdelijk adoptiefzoon van Marcus Aurelius de troon had bemachtigd. Caracalla zelf was geboortig uit Lugdunum, niet ons Lugdunum Batavorum, doch het tegenwoordige Lyon; met de herkomst van de Romeinse keizers uit het patricische Rome was het toen al gedaan. Mede daardoor kon een burgerschap ontstaan dat zich geografisch uitstrekte van het tegenwoordige West-Iran tot de Atlantische Oceaan en noordwaarts tot onze eigen grote rivieren en de Muur van Hadrianus aan de grens van Schotland.
| |
| |
Met het verval van het Romeinse Rijk is dit gemeenschappelijk burgerschap weer verloren gegaan. Het verdrag van Maastricht beoogt nu - voortbordurend op een gedachte die de Europarlementariër Altiero Spinelli al jaren eerder in zijn eigen plan voor een Europese Unie had opgenomen - om een vergelijkbaar begrip, zij het met een geheel andere inhoud, opnieuw te introduceren voor alle burgers van de lidstaten van de Unie. Hun territoir is natuurlijk in oostelijke richting veel kleiner dan het Romeinse Rijk, anderzijds in noordwestelijke richting groter, want het omvat ook Duitsland voorbij het Rijnland en Denemarken.
Zou dat een reden kunnen zijn waarom de Denen met dit Europese burgerschap zo'n moeite hebben? Maar waarom dan niet ook de Ieren, die evenmin ooit tot het Romeinse Rijk behoord hebben? Trouwens, er bestaat behalve in naam helemaal geen overeenkomst tussen het burgerschap dat Caracalla aan alle vrije ingezetenen van het imperium verleende en de rechten die het verdrag van Maastricht aan alle burgers van de lidstaten toekent. Van een op één noemer brengen van het burgerlijk recht is geen sprake, evenmin van fiscale gelijkschakeling; het gaat om zeer beperkte vernieuwingen, deels bevestigingen van bestaande regelingen, zoals het recht om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, met inachtneming van bestaande beperkingen.
Echt nieuw is het recht om deel te nemen aan en kandidaat te zijn bij gemeenteraadsverkiezingen en Europese verkiezingen in een ander Gemeenschapsland, maar ook dat onder voorbehoud van nadere regelingen ‘wanneer zulks gerechtvaardigd wordt door bijzondere problemen in een lidstaat’. Hierbij moet men waarschijnlijk denken aan situaties waarin eg-vreemdelingen in bepaalde streken een overwegend aandeel in de plaatselijke bevolking hebben, zoals bijvoorbeeld in sommige gemeenten in Luxemburg; zulke afwijkingen van de algemene regel moeten wel unaniem worden goedgekeurd door de Raad van ministers. Twee andere onderdelen van de rechten van de eg-burgers zijn bijna vanzelfsprekend: zij mogen petities richten tot het Europese Parlement en zij mogen zich wenden tot de Europese ombudsman, die bij het verdrag van Maastricht wordt ingesteld; anders zou die ombudsman ook niet veel zin hebben.
Belangrijker is dat eg-burgers, of liever Unie-burgers, in het buitenland de bescherming van ambassades en consulaten van een andere lidstaat dan hun eigen land mogen inroepen wanneer dat land ter plaatse geen vertegenwoordiging heeft.
Meer staat er niet in het verdrag van Maastricht op het punt van het burgerschap van de Unie. Voor een buitenstaander is het moeilijk na te voelen, waarom juist dit onschuldige burgerschap een van de onderwerpen is waarop de Deense regering in Edinburgh, conform de wens van de oppositie in het Deense parlement, per se een ‘opt-out’-regeling met de elf andere lidstaten wilde treffen, en ook getroffen heeft. Bij het zich onthouden van deelname aan een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid en van het aangeboden lidmaatschap in de West-Europese Unie kan men zich reële politieke argumenten voorstellen; evenals ten aanzien van de weigering om deel te nemen aan een monetaire unie, waarbij overigens in het verdrag van Maastricht zelf al was gestipuleerd dat Denemarken niet zonder referendum kon toetreden.
Maar het antagonisme tegenover het burgerschap lijkt volkomen irrationeel, onberedeneerbaar en voor een buitenstaander des te onbegrijpelijker waar juist Denemarken, net als onder andere Nederland en in tegenstelling tot landen als Frankrijk (dat er de grondwet voor heeft moeten wijzigen), al deelname van buitenlanders aan gemeenteraadsverkiezingen kende voordat er van Maastricht nog sprake was! De ironie van de geschiedenis is dat onderwerpen als het Unie-burgerschap, de eg-ombudsman en het specifiek vastleggen van het recht van petitie juist in het verdrag van Maastricht zijn opgenomen om tegemoet te komen aan de klacht dat Europa zo ver van
| |
| |
de burger af staat. Zeker in het geval van Denemarken heeft dit dus averechts uitgepakt. Het zal wel te maken hebben met de vrees om in het grote Unie-gedoe de eigen identiteit te verliezen, een vrees waarover des te moeilijker te argumenteren is naarmate die in meer algemene termen wordt verwoord. In Nederland heeft de discussie hierover zich geconcentreerd op de relatie van het Gemeenschapsbeleid tot de cultuur; in Denemarken is dat echter weer niet het geval, althans van de cultuurparagrafen van het verdrag van Maastricht neemt de Deense doleantie geen afstand.
Gezien de hierover bestaande verwarring is het wel eens goed om uiteen te zetten wat het verdrag van Maastricht inzake cultuur nu precies inhoudt; het oude verdrag van Rome zweeg daar zoals bekend geheel over, behoudens een bepaling die beperking van de handel in nationaal artistiek, historisch en archeologisch bezit toestond. Men verweet het verdrag van Rome dus dat het cultuur, in de vorm van goederen of diensten, uitsluitend als een economisch element behandelde. Maastricht heeft dat als volgt veranderd, allereerst met een nieuwe alinea in artikel 3 van het eeg (volgens Maastricht nu eg gedoopt)-verdrag, waarin het ‘optreden’ van de Gemeenschap wordt omschreven: tot dat optreden (het Franse ‘action’ en het Engelse ‘activities’ zijn helderder termen) behoort na Maastricht ook ‘een bijdrage tot onderwijs en opleiding van hoog gehalte, en tot de ontplooiing van de culturen van de lidstaten’. Bij dit nieuwe artikel 3,p horen dan in het verdrag ook nieuwe titels, waarin vooral sprake is van het aanmoedigen en ondersteunen van samenwerking tussen de lidstaten, waarvan de activiteiten zonodig kunnen worden aangevuld door de Gemeenschap, doch met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid van de lidstaten op deze terreinen en met uitsluiting van harmonisatie van hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen. Inzake cultuur wordt ook nog gespecificeerd dat stimuleringsmaatregelen (lees: subsidies) alleen met unanimiteit, in de zogenaamde ‘co-decisie’-procedure met het Europees Parlement, besloten kunnen worden.
Voorts, de derde innovatie wat cultuur betreft, zijn nu uitdrukkelijk met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaard: ‘steunmaatregelen om de cultuur en de instandhouding van het culturele erfgoed te bevorderen, wanneer door deze maatregelen de voorwaarden inzake het handelsverkeer en de mededingingsvoorwaarden in de Gemeenschap niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad’. De speelruimte voor nationaal cultuurbeleid via de geldkraan is hierdoor dus expliciet erkend, terwijl omgekeerd het gevaar van een culturele overrompeling door de Brusselse bureaucraten in het licht van het voorgaande uiterst beperkt lijkt.
Ook enkele andere toevoegingen aan de lijst van terreinen waarop de eg volgens het nieuwe artikel 3 kan ‘optreden’, en waarmee nieuwe titels in het eg-gedeelte van het Unieverdrag corresponderen, laten niet veel ruimte voor beleid dat individuele lidstaten onwelgevallig zou zijn. Dit geldt bijvoorbeeld voor onderwijs, beroepsopleiding en jeugd, voor volksgezondheid en voor consumentenbescherming. Deze nieuwe onderwerpen zijn op zich ook gekozen om te laten zien dat de Unie, waarvan de vroegere Gemeenschappen nu deel gaan uitmaken, een bredere ambitie heeft dan uitsluitend economische integratie oude stijl.
| |
Adviesorganen en parlementaire bevoegdheden - ‘subsidiariteit’
Wat het procedurele aspect betreft van de vernieuwingen die het verdrag van Maastricht op eg-terrein heeft gebracht, is er een nieuw adviesorgaan te melden dat duidelijk beoogt de besluitvorming dichter bij de basis te brengen: het Comité van de Regio's, dat naast het Economisch en Sociaal Comité (met een taak ongeveer zoals onze ser) verplicht geraadpleegd moet worden over velerlei wetgeving op Gemeenschapsniveau. Voorts zijn méér terreinen dan voorheen onder de regel van gekwalifi- | |
| |
ceerde meerderheidsbesluiten in de Ministerraad gebracht, terwijl bij veel meerderheidsbesluiten (doch merkwaardigerwijze niet alle) het Europese Parlement een medebeslissingsrecht (‘co-décision) krijgt, en bij sommige een zwakkere vorm, waarbij het laatste woord toch weer bij de Raad van ministers blijft. In weer andere gevallen wordt van het Parlement ‘instemming’, dat wil zeggen doodgewone goedkeuring vereist, de normale parlementaire figuur dus. Doch er zijn ook nog restanten van de tot 1987 enige gangbare vorm van Europese parlementaire inspraak bij wetgevingsactiviteiten, te weten simpele en vrijblijvende ‘raadpleging’. Een vreemdsoortige hybride in deze wilde tuin van procedures is de co-decisie van het Parlement (juist bedacht om het demokratische gat bij meerderheidsbesluiten van de Raad van ministers te dichten), gecombineerd met eenstemmigheid in de Raad. De systematiek ontbreekt in deze wildgroei, die niettemin op een aantal terreinen aan het Europese parlement echte mede-wetgeving toekent.
Of deze verbetering het Europese wetgevende gebeuren echt dichter bij de burger zal brengen, valt helaas te betwijfelen: de procedures zijn zó gecompliceerd en ondoorzichtig dat de buitenwereld het aandeel van ministers enerzijds en parlement respectievelijk Europese Commissie anderzijds in het eindresultaat niet kan herkennen. Het is verleidelijk om de tekst van het artikel over mede-beslissing van het Europese Parlement hier in al zijn gecompliceerdheid te citeren. Dat neemt echter anderhalve dichtbedrukte bladzijde in beslag, terwijl het kleinere broertje, de zogenaamde samenwerkingsprocedure, aan één volbedrukte pagina toekomt. Daar komt bij dat veel Gemeenschapswetgeving zeer technisch van aard en vaak alleen voor insiders interessant is; ondanks pogingen daartoe van de Europese Commissie kent de Gemeenschap geen hiërarchie van wetgevende maatregelen, waarvan de belangrijkste een formele gang door het parlement moeten maken, doch de secundaire aan een vereenvoudigde procedure worden overgelaten. Zo ontstaat een stuwmeer van verordeningen en richtlijnen die het Parlement allemaal moet behandelen, en die niet altijd even interessante debatten kunnen opleveren.
Toch is dit alles geen voldoende verklaring voor de vraag waarom het verdrag van Maastricht in verschillende landen opeens zoveel ongenoegen en twijfel blijkt te hebben losgemaakt. Klachten over bureaucratische bemoeizucht, regelmanie en harmonisatiedrang kunnen moeilijk op het conto van Maastricht worden geschreven, want in dit opzicht brengt Maastricht eerder verlichting, al is dat geen panacee, door te bepalen dat besluiten op zo laag mogelijk niveau, dus zo dicht mogelijk bij de burger, genomen moeten worden (subsidiariteitsbeginsel). Als de rol van het Europese Parlement onder Maastricht niet bevredigend is, zonder Maastricht is hij dat nog veel minder. Het verwijt van de Britse minister van buitenlandse zaken dat Brussel in alle hoeken en gaten (‘nooks and crannies’) van het dagelijks leven probeert in te dringen, slaat veelal terug op nationale ambtenaren die Brussel verzoeken bepaalde regelingen voor te bereiden, bijvoorbeeld ter bescherming van de belangen van Britse vakantiegangers tegenover gewetenloze onroerend goed exploitanten op het continent.
| |
Ongenoegen en twijfel
Europese wetgeving, waarvan de Europese Commissie het monopolie tot initiatief heeft, gaat door de molen van twaalf bureaucratieën van de lidstaten, via de verplichte adviesorganen naar het Europese Parlement, dan naar de twaalf ministers, geadviseerd door dezelfde ambtenaren uit de eerste ronde, en leidt uiteindelijk tot besluitvorming waarin de sporen van deze gang door de instituties zijn achtergebleven. Formeel kan de Commissie weigeren haar niet welgevallige wijzigingen voor haar rekening te nemen, doch dat is niet altijd gemakkelijk wanneer het hele resultaat op het spel komt te staan. Zo worden bepaalde regelingen soms veel gedetailleerder dan aanvankelijk bedoeld was, met name bij de zoge- | |
| |
naamde ‘richtlijnen’ die verbinden tot het doel dat erin wordt omschreven, doch de lidstaten vrij laten met betrekking tot de daartoe aan te wenden middelen. Wederzijds wantrouwen kan ertoe leiden dat deze beleidsmarge veel te nauw wordt omschreven.
En dan is er natuurlijk de keuze van onderwerpen, het terrein bij uitstek waar de ‘subsidiariteit’ tot gelding moet komen. Wat de binnenmarktproblematiek betreft vormt hier artikel 100-eeg het kader: middels richtlijnen (zie boven) moeten de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen der lidstaten, ‘welke rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking van de gemeenschappelijke markt’, nader tot elkaar worden gebracht. Aanvankelijk vereiste dit artikel eenstemmigheid in de Raad van ministers, hetgeen tot totale stagnatie leidde; in de Europese Acte van 1987 (ter uitvoering van het program ‘Europa 1992’) werd (behalve voor fiscale zaken) eenstemmigheid afgeschaft en door gekwalificeerde meerderheid vervangen, en sindsdien is het grootste deel van dat program ook uitgevoerd (dat wil zeggen de richtlijnen zijn aangenomen, maar nog lang niet overal in nationale wetgeving omgezet; Nederland loopt hierbij niet voorop).
Maar wat betekent ‘rechtstreeks van invloed op de werking van de gemeenschappelijke markt’? Vallen onderling sterk verschillende regelingen voor tabaksreclame daaronder, die zonder twijfel de concurrentieverhoudingen tussen sigarettenfabrikanten in verschillende lidstaten beïnvloeden? En moet dan een soort gemiddelde tussen die verschillende regimes gekozen worden, of een totaal verbod, of totale reclamevrijheid? Deze casus heeft zich in de Gemeenschap voorgedaan, nog vóór Maastricht, en terecht velen aan het denken gezet. Soms is het beter als de Europese Commissie doof blijft voor verzoeken tot regulering, ook als die wel degelijk gegrond zijn vanuit het perspectief van de in het geding zijnde belangen, maar in een wijder perspectief geen echte noodzaak tot ingrijpen op Gemeenschapsniveau meebrengen. Zulke dilemma's doen zich telkens voor, bijvoorbeeld ten aanzien van de omschrijving van bepaalde soorten wijn van bepaalde herkomst, of van traditionele regionale produkten, of van het gebruik van streeknamen dan wel van speciale procédés bij de kaasbereiding.
In Edinburgh heeft de Europese top gepoogd omschrijvingen te geven van de grenzen die hier in acht genomen moeten worden; theoretische criteria zullen echter weinig uitkomst bieden, het gaat om de nodige zelfbeperking bij alle betrokken instituties, zowel het Europese Parlement en de ministers met hun staven als de Commissie. Deze laatste had in Edinburgh een lijst gedeponeerd met kwesties die zij niet verder aan Europese regelgeving wil onderwerpen en waarvoor zij eerdere voorstellen intrekt. Daarop staat naast indirecte belastingen op effectentransacties bijvoorbeeld ook de behandeling van dieren in dierentuinen. Dit laatste mag verbazing wekken, maar bij het verdrag van Maastricht zelf is een verklaring gevoegd waarin de regeringsleiders oproepen ten volle rekening te houden met de vereisten inzake de bescherming van dieren. De afweging die zich bij dit soort zaken voordoet, betreft niet het belang van de zaak zelf, maar de vraag of het nodig en effectief is om die op Gemeenschapsniveau te tillen, of dat een en ander aan de lidstaten moet worden overgelaten, zelfs als zij het slecht doen: daarvoor kunnen zij dan thuis ter verantwoording worden geroepen.
Overigens gaf de top van Edinburgh nog een merkwaardig voorbeeld te zien van nonsubsidiariteit: de regeringsleiders deden er een oproep tot loonmatiging voor nationale ambtenaren, een zaak die toch typisch tot het niveau van de lidstaten behoort.
Toepassing van subsidiariteit zal ook nog de nodige zelfbeperking van het Europese Parlement vergen; bij gebrek aan een directe greep op het dagelijks gebeuren wil dit wel eens naar voren vluchten door naar nieuwe initiatieven te zoeken. Overigens heeft Edinburgh de Europese demokratie geen dienst bewezen door het ledental van het Parlement nog verder uit te breiden. Voor Duitsland was dit nodig, ge- | |
| |
zien de bevolkingstoename ten gevolge van de hereniging. Maar voor de andere lidstaten, bijvoorbeeld 31 in plaats van 25 leden voor Nederland, was er geen zakelijk argument. Denkt men ook nog aan verdere uitbreidingen van de lidstaten, dan wordt het aantal leden van het Europese Parlement zó groot dat het een onhanteerbare instelling zal zijn.
| |
Schoenmaker, blijf bij je leest
Subsidiariteit kan men eigenlijk terugbrengen tot dit oud-vaderlandse gezegde. Maar met het verdrag van Maastricht is de Europese leest wel aanmerkelijk verruimd. De Europese Akte van 1987 had al nieuwe beleidsterreinen binnen het eg-verdrag gebracht: technologie en milieu, waarmee de Gemeenschap overigens voordien al ad hoc begonnen was. Deze zaken zijn nu verder uitgewerkt en de besluitvorming is gestroomlijnd.
Geheel nieuw is de instelling van een ‘cohesiefonds’, dat moet bijdragen tot de verkleining van de kloof tussen rijkere en armere lidstaten. Nieuw is ook een bepaling over het bevorderen van ‘transeuropese netwerken’ op het gebied van vervoers-, telecommuniatie- en energie-infrastructuur. In Edinburgh is het begrotingskader, waaruit tot het eind van deze eeuw de aldus vergrote Gemeenschapsuitgaven zullen worden gefinancierd, vastgesteld. Het komt erop neer dat de Gemeenschap een percentage van het Bruto Binnenlands Produkt nodig zal hebben dat oploopt van een maximum van 1,20% thans tot 1,27% bij de eeuwwisseling. Ook de Nederlandse Betuwelijn schijnt daarbij voor ondersteuning in aanmerking te komen.
De meest fundamentele toevoegingen aan het eg-verdrag betreffen echter de bepalingen over de oprichting van een economische en monetaire unie die in detail zijn uitgewerkt, in nieuwe instellingen voorzien (het Europees Monetair Instituut, later te volgen door de Europese Centrale Bank) en een bindend tijdschema omvatten, net als destijds het verdrag van Rome voor het totstandbrengen van de gemeenschappelijke markt. Dat het perspectief van het op termijn opgeven van de nationale munten in diverse lidstaten grote emoties heeft losgemaakt, behoefte geen nadere toelichting; evenmin dat het Verenigd Koninkrijk zich hier een ‘opt-out’-clausule heeft bedongen en dat ook voor Denemarken sinds Edinburgh de verplichtingen op dit terrein zijn vervallen.
| |
Twee nieuwe pijlers
Dit laatste geldt ook voor het veiligheidsbeleid, en in zekere mate voor de samenwerking op het gebied van politie en justitie. Deze laatste twee terreinen vormen de ‘pijlers’, die naast de eigenlijke ‘Gemeenschap’ (waarvan hierboven de voornaamste vernieuwingen zijn geschetst) volgens het verdrag van Maastricht de Europese Unie schragen. Het zijn afzonderlijke pijlers, die weliswaar een beroep doen op de instellingen van de Gemeenschap (behalve het Gerechtshof), maar niet volgens communautaire besluitvormingsregels werken. Zij functioneren in feite als intergouvernementele organisaties, dus - op een marginale uitzondering na - met besluitvorming bij unanimiteit van de regeringsvertegenwoordigers. Zo is het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid in de Maastrichtse tekst eigenlijk niet meer dan een intentieverklaring om bepaalde - nader te specificeren - taken gezamenlijk uit te voeren (‘gemeenschappelijke acties’). Interessanter is dat deel van deze tekst waarin de West-Europese Unie wordt aangewezen als het orgaan dat eventuele taken op militair gebied uit te voeren krijgt. Ook interessant is de relatie Unie-weu-navo, die in dit verband nader wordt uitgewerkt. Alle lidstaten die (nog) niet lid van de weu zijn, worden daartoe uitgenodigd; een uitnodiging die Denemarken intussen dus heeft afgewezen.
Ook heeft Denemarken afstand genomen van de derde pijler, de intergouvernementele samenwerking op het gebied van politie en justitie, zonder dat mechanisme echter te willen blokkeren. De Deense schoenmaker werkt dus
| |
| |
op een heel andere, veel kleinere leest dan oorspronkelijk was afgesproken. De Britse schoenmaker heeft zoals bekend nog een aparte positie ten aanzien van sociale vraagstukken: hij werkt wel mee op de leest zoals die in het oorspronkelijke verdrag van Rome was vastgelegd, maar niét op de verruimde leest die de elf andere lidstaten in Maastricht hebben afgesproken en die dus in een apart protocol ‘à onze’ wordt omschreven. Opmerkelijk is dat de maatregelen krachtens dat sociale protocol worden genomen door de communautaire instellingen waaraan alle twaalf lidstaten deelhebben, dus ook de Britten, maar waar zij in voorkomend geval, in de Raad van ministers, dan geen stemrecht bezitten; maar waar de Denen weer wél vol aan deelnemen.
Een juridisch hoogstandje is nodig geweest om vol te houden dat in Edinburgh het verdrag van Maastricht helemaal niet gewijzigd is. Formeel juridisch moge dat met ‘besluiten van de Europese Raad’, verklaringen en contra-verklaringen te construeren zijn, terwijl Denemarken dan tegelijk kan volhouden dat de bedongen uitzonderingen juridisch bindend zijn, in feite is hier een ‘Europe à la carte’ aan het ontstaan waaruit ieder naar believen zijn keuze doet. Ook indien in april of mei 1993 een tweede Deens referendum een duidelijk positief resultaat zou hebben (zoals twee maal eerder, bij de Deense toetreding in 1972 en bij de Europese Akte in 1987 het geval was) en als kort daarna het Britse parlement ‘Maastricht’ zou goedkeuren, is niet duidelijk waar de Gemeenschap en de Unie eigenlijk heengaan.
| |
Waterscheiding
De Europese Unie was gedacht als een consolidatie van de geleidelijke ontwikkeling van de Europese integratie in de richting van een handelingsbekwaam, stabiliteit bevorderend en bewarend politiek rustpunt, waaraan in de turbulente jaren negentig zulk een behoefte is. De economische integratie zou voltooid worden met een monetaire unie, en het buitenlands- en veiligheidsbeleid zou gemeenschappelijk aangepakt worden om de uit de hand lopende ontwikkelingen in Oost-Europa en elders het hoofd te bieden. In plaats daarvan besteden de regeringsleiders nu al ettelijke bijeenkomsten bijna uitsluitend aan interne problemen, en blijven tegenover de externe turbulentie vrijwel passief. ‘Today's European leaders, playing “politicians' politics”, have abandoned the larger vision that moved their predecessors,’ schreef William Pfaff onlangs in de International Herald Tribune: ‘cowardly parochialism’...
Wat is de volgende stap? Volgens het besluit van Edinburgh het zo snel mogelijk openen van onderhandelingen met Oostenrijk, Zweden, Finland en aansluitend met Noorwegen om de nog niet eens geratificeerde Unie uit te breiden. Wat aldus dreigt te gebeuren is een niet doordachte vlucht naar voren, die de structuur van de Gemeenschap en de Unie nog verder zal verzwakken. Het is geenszins zeker dat alle kandidaten alle wezenlijke onderdelen van het verdrag van Maastricht ten volle (kunnen) onderschrijven. Zij zullen onderhandelen met een Gemeenschap, waarvan twee leden zélf het Unie-verdrag niet willen nakomen of dat althans niet willen vastleggen. Al die landen zullen bij het toetreden tot de Unie aanmerkelijke landbouwproblemen hebben. Hun bevolking koestert wellicht dezelfde emotionele twijfels als de Denen in hun referendum toonden en de Zwitsers onlangs zelfs ten aanzien van zoiets puur economisch als de eer (vrijhandelsverdrag beogende een Europese Economische Ruimte) demonstreerden. Er zullen weer referenda zijn; daar is ook niets tegen te zeggen. Hoe kan men die landen weigeren eventueel te vragen wat Denemarken zo goedkoop kreeg? Alle energie zal weer op interne Westeuropese meningsverschillen geconcentreerd worden en beschamend weinig worden besteed aan de tragische problemen om ons heen.
Is zo'n snelle uitbreiding van de Unie, mocht die inderdaad deze zomer eindelijk geratificeerd zijn, echt nodig? Nee, niet om eco- | |
| |
nomische redenen, het eer-verdrag geeft de betrokken landen volledige aansluiting bij de eg-markt. Ook politieke redenen voor haast zijn er niet: nóch het behoud van stabiliteit en democratie, nóch algemene geopolitieke overwegingen maken een toetreding van die landen echt dringend. Zulks vast te stellen getuigt niet van gebrek aan belangstelling of respect voor de betrokken landen; het getuigt slechts van de wens om de eerstkomende tijd te gebruiken voor wat wèl het dringendst is.
Dan is er alles voor te zeggen om eerst binnen de twaalf tegenwoordige lidstaten te overdenken hoe men een Gemeenschap zou willen structureren die zestien of zeventien leden omvat en die later ook een passende aansluitingsformule aan de Centraal-Europese staten moet kunnen bieden. In het verdrag van Maastricht is voor 1996 een conferentie voorzien om de noodzakelijke wijzigingen en verbeteringen te onderzoeken. Zo'n conferentie is nog mogelijk en zinnig voordat verder wordt uitgebreid; daarna wordt men het met zoveel deelnemers over niets substantieels meer eens. En het gaat om een zeer substantiële zaak: hoe een kader te scheppen waarin velen welkom zijn, doch niet allen aan alle kerntaken deelnemen, terwijl degenen die dat wél doen zich daartoe ook verbinden en niet door de overigen daarin worden belemmerd. Dat moet gestructureerd worden en niet aan de hand van de ingevingen van het moment à la carte beslist. Voortgaan op de weg van Edinburgh leidt onvermijdelijk tot verdere uitholling en toenemende onbestuurbaarheid. De Europese integratie is beland bij een waterscheiding, al geven weinigen er blijk van dat te beseffen.
|
|
Auteursrechtelijk beschermd