De Gids. Jaargang 129

[p. 33]

E. van Raalte
Proeve van een nieuwe grondwet⁺

Een al vrij oud verhaal wil dat een jongeman bij zijn doctoraal examen op de vraag of de Nederlandse grondwet dunner of dikker dan de Engelse grondwet was, met zijn mond vol tanden zat. Hij was er blijkbaar niet op bedacht te antwoorden dat er wel een ‘British Constitution’ bestaat, maar dat deze helemaal niet een geschreven grondwet in Nederlandse zin is. Doch wel, dat er enerzijds enige gewone wetten zijn die op bepaalde staatsinstellingen betrekking hebben, en er anderzijds heel veel ongeschreven staatsrecht bestaat. Bij voorbeeld in de vorm van wat wel heet ‘the conventions of the constitution’. De belangrijkste wetten op het gebied van de Engelse staatsinrichting zijn: de Magna Charta, de Habeas Corpus Act, de Bill of Rights, de Act of Settlement, de Representation of the People Act, de Ministers of the Crown Act, de Parliament Act. Al deze laatstgenoemde wetten zijn niet, wat wel met de Nederlandse grondwet het geval is, wetten van hogere orde dan overige wetten: zij kunnen op precies dezelfde manier gewijzigd of afgeschaft worden als de rest.

Een heel enkele maal is er in de Nederlandse staatsrechtelijke litteratuur wel eens voor gepleit hier te lande het voorbeeld van Engeland te volgen. Op die manier toch zou men de grootst denkbare soepelheid van de Nederlandse constitutie kunnen bereiken. Er zou dan ook een eind komen aan het nog steeds bestaande uitermate stroeve stelsel waarvan de toepassing voor herziening of wijziging van de grondwet is vereist.

Toen in het zittingsjaar 1962/'63, nadat zulks tevoren reeds in de Tweede Kamer het geval was geweest, in de Eerste Kamer de vraag aan de orde kwam of, wanneer en hoe het aanbeveling zou verdienen tot een algehele herziening van de grondwet over te gaan, ging ook prof. dr. Samkalden toch niet zo ver dat hij volledige afschaffing van de grondwet bepleitte. Maar wel kwam het hem een gelukkige oplossing voor ‘indien men erin zou slagen, geleidelijk aan de inhoud van de grondwet in aanzienlijke mate te beperken, zodoende in de grondwet dusdanige grondlijnen van een staatsbestel gevende, dat elke herziening ervan zou wettigen een bijzondere procedure voor de totstandkoming van die grondwetsherziening toe te passen’. Met andere woorden deze afgevaardigde beval in feite aan op ruime schaal over te gaan tot ‘deconstitutionalisering’. Dat wil zeggen tot verwijdering uit de grondwet van allerlei bepalingen, die men rustig aan de gewone wetgever kan overlaten. Daardoor immers zou dan op den duur de grondwet zich beperken tot het aangeven van de hoofdlijnen van de staatsregeling.

Een van de belangrijkste factoren die aan deze discussie ten grondslag had gelegen, was

+ E. VAN RAALTE. Geb. 1892. Was privaat-docent aan de Universiteit van Amsterdam, eerst in volkenbondsrecht, daarna in internationale rechtsorganisatie. Publiceerde onder meer: De minister-president (dissertatie, 1917), De Volkenbond en de Vereenigde Staten van Europa (1931), Het recht van vereeniging en vergadering (1939), Het ontwerp-charter van de Internationale Veiligheidsorganisatie (1945), De opening der Staten-Generaal (1952), De ontwikkeling van het minister-presidentschap (1954), Het Nederlandse parlement (1958), Onderhandelen met Indonesië (1961), Dr. D. Bos, Leven en werken van een Nederlands staatsman (1962), Nederlandse vorstelijke huwelijken en hun problematiek (1964), Bekende figuren uit politiek en literatuur (met Ida van Raalte, 1964).

[p. 34]

het allesbehalve aantrekkelijke verschijnsel van wat wel eens is genoemd het tot stand brengen van grondwetsherzieningen ‘aan de lopende band’. Voldoende is in verband hiermee in herinnering te brengen wat er in dit opzicht in 1946, 1948, 1952 en 1956 is gebeurd en ten slotte tot op zekere hoogte ook in 1963. Al te veelvuldig is er sinds jaar en dag op het gebied in kwestie niet veel meer dan ‘stukwerk of lapwerk’ verricht.

Welbeschouwd heeft de laatste ernstige poging om tot een algemene grondwetsherziening te komen zich in het tijdperk 1918-1922 voorgedaan.

Aanvankelijk bestond er een ernstig voornemen om een dergelijk doel te bereiken. Opgeschrikt door de in november 1918 even dreigende revolutie, die Troelstra en een aantal zijner geestverwanten voor de geest had gestaan, bleken de burgerlijke partijen in de Tweede Kamer met elkaar te wedijveren in betoon van hervormingsdrang. Dit kwam wel heel sterk tot uiting in de week van 12 november. Zo pleitte de woordvoerder van de vrije liberalen mr. Dresselhuys voor een politiek van ingrijpende hervorming en erkende hij ‘dat de oorlogstijd, de ellende, hetgeen we om ons heenzien, ons democratisch misschien 25 of 30 jaar heeft vooruitgebracht’. Zijn partijgenoot mr. Visser van IJzendoorn sprak zich voor afschaffing van de Eerste Kamer uit. Daarbij gaf hij als zijn mening te kennen, dat alleen de boden dier Kamer daarom zouden treuren!

Van haar kant legde Harer Majesteits regering niet minder animo aan den dag om door daden er blijk van te geven de tekenen des tijds te verstaan. Het is voldoende in dit verband slechts te herinneren aan de passage uit de op 20 november 1918 door koningin Wilhelmina, onder verantwoordelijkheid van het kabinet-Ruys de Beerenbrouck, uitgevaardigde proclamatie. Dat staatsstuk gewaagde van het verlangen de voorgenomen hervormingen door te zetten en aan te vullen ‘met de snelheid die past bij den polsslag van dezen tijd’.

Twee jaar later kwam een door het kabinet-Ruys in het leven geroepen staatscommissie met een aantal voorstellen tot grondwetsherziening voor den dag. Deze bevatten onder meer nog een ontwerp-bepaling, waardoor ingeval van vakant worden van de troon bij ontstentenis van een troonopvolger, niet tot een koningskeuze zou worden overgegaan dan nadat eerst bij volksstemming over de toekomstige staatsvorm (monarchie of republiek) zou zijn beslist; verder kwam in die voorstellen onder meer ook het referendum voor met het oog op grondwetsherziening.

Als men echter ten slotte nagaat, wat de herziening van 1922 in feite opleverde, moet de conclusie luiden dat er van de eerst zo vurig verkondigde verlangens om een radicale wijziging van onze staatsregeling te bewerkstelligen, weinig meer te bespeuren viel: de referendum-idee ging helemaal overboord en afschaffing van de Eerste Kamer bleek insgelijks volkomen uitgesloten te zijn.

Na 1922 is het slechts bij partiële wijzigingen van de grondwet gebleven. Naast de veranderingen, vooral onder de druk der feiten noodzakelijk geworden in verband met de beëindiging van Nederlands koloniale heerschappij over Nederlands-Indië en van het ontstaan van de geheel en al onafhankelijke Indonesische republiek, is misschien het enige zeer belangrijke geweest de democratisering op het gebied van het buitenlands beleid.

Terugkerend tot wat er in 's lands vergaderzaal bij de behandeling van de grondwetsherziening-1963 geopperd was over hoe het nu verder in de toekomst kon, eventueel moest gaan, herinner ik aan een opmerking van de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, mr. Toxopeus. Zij kwam hierop neer, dat het de voorkeur zou verdienen een revisie op enigermate grootscheepse schaal pas ter hand te gaan nemen, wanneer het ‘klimaat’ er rijp voor zou zijn. En in dat verband kwam onder meer het denkbeeld naar voren, dat het zijn nut kon hebben eerst eens aan de weet te trachten te komen, welke wensen er zoal leven in de kringen op wier overtuiging, opvattingen enzovoort het aankomt, wil een regering uiteindelijk aan de volksvertegenwoordiging een stel herzieningsontwerpen voorleggen. Aldus zou beter zijn te peilen, wat er leeft aan ernstige wensen met betrekking tot het op stapel zetten van een modern grondwetsschip.

[p. 35]

Inderdaad valt er veel voor te zeggen zo goed mogelijk af te tasten, hoe het ten opzichte van die aangelegenheid met een belangrijk stuk publieke opinie gesteld is.

De daartoe aangewende methodiek is nieuw en getuigt van een frisse aanpak. Dit is, grosso modo genomen, eveneens het geval met het dank zij die methodiek op het ogenblik bereikte resultaat. Te weten, met de vanwege het departement van Binnenlandse Zaken in mei jongstleden aan de Nederlandse burgerij voorgelegde Proeve van een nieuwe grondwet. Dit ook uiterlijk bijzonder fraai verzorgd boekwerk bevat een ontwerp-grondwet en vervolgens een uitgebreide, in alle opzichten lezenswaardige toelichting.^1.

De nieuwe frisse aanpak is de volgende geweest. In plaats van een, gemeenlijk onder meer wat de politieke samenstelling aangaat, veelkleurige staatscommissie op te dragen voorstellen tot grondwetswijziging te ontwerpen, heeft minister Toxopeus een geheel ander procedé gevolgd.

In november 1963 ging hij ertoe over een afdeling Grondwetszaken aan zijn departement in het leven te roepen. Zij zag zich in het algemeen belast met de bestudering van grondwettelijke vraagstukken. Verder kreeg zij in het bijzonder, bij wijze van spreken als eerste zeer concrete taak, de voorbereiding van eventuele herzieningsvoorstellen, bestemd om onderwerp van bestudering en gedachtenwisseling uit te maken in zo ruim mogelijke kring van de burgerij. Hiermee is dan de gelegenheid geboden voor een ‘teach-in’, zij het in rustige en naar te verwachten valt vooral schriftelijke vorm!

Bij de met het oog daarop te verrichten arbeid kreeg de nieuwe afdeling de opdracht ook te zorgen voor het onderhouden van de nodige contacten met een kleine werkgroep, die een vijftal staatsrechtdeskundigen telde.^2. Aldus kon zij kennis nemen van de inzichten van die niet-ambtelijke deskundigen. In het algemeen hebben die contacten bestaan uit periodiek gevoerde besprekingen, waaraan dan veelal ten grondslag lagen door de afdeling opgestelde nota's en de eventuele schriftelijke opmerkingen daarover door één of meer van het vijftal ingediend. Al met al bewijst de Proeve, welk een doeltreffende werkmethode dit is geweest.

Nu zal het wellicht niet ontbreken aan deze of gene Nurks in de Haarlemmerhout - misschien ook elders - die maar niet kan of wil inzien, dat er geen enkel bezwaar aan verbonden is, wanneer departementsambtenaren ten slotte een boek in elkaar zetten, voor welks inhoud noch hun eigen minister noch enige andere bewindsman in die zin de politieke verantwoordelijkheid op zich nemen, dat zij als het ware met alles wat er in het boek voorkomt instemmen. Het ging en het gaat in dit geval immers helemaal niet om enige proeve of om een ontwerp-grondwet, ter kennis van het Nederlandse volk, derhalve onder meer ook van de Kamers gebracht als voorstellen van de minister(s). Er is niets minder maar ook niets meer gebeurd, dan dat de afdeling Grondwetszaken van Binnenlandse Zaken stof ter discussie en ter bestudering heeft voorgedragen. Dit, opdat pas na kennisneming van de resultaten van die zo algemeen mogelijke discussie, de regering zich zal kunnen beraden over hetgeen zij uiteindelijk onder haar verantwoordelijkheid in de vorm van wetsontwerpen tot wijziging van de grondwet bij de Tweede Kamer zou willen indienen. Alleen zijn Harer Majesteits ministers verantwoordelijk voor het feit van de publikatie van wat genoemde departementsafdeling op papier heeft gezet. Welnu, dat daarin iets zou voorkomen dat staatkundig beschouwd dermate bedenkelijk te achten zou zijn, dat het helemaal niet onder de auspiciën van Binnenlandse Zaken het licht had mogen zien, heb ik bepaald niet kunnen bespeuren. Staatsrechtelijk is het ten volle oorbaar de geleverde departementale arbeid te publiceren om aan de openbare mening de gelegenheid te verschaffen haar zienswijze naar aanleiding van het in het licht gegeven werkstuk kenbaar te maken.

Voor de regering en voor de volksvertegenwoordiging kan het alleen maar aantrekkelijk, want uitermate nuttig zijn, zich dank zij het thans toegepaste procedé zo goed mogelijk te kunnen vergewissen van de verlangens, denkbeelden enzovoort die er in den lande voorhanden zijn met betrekking tot een grondwet in aanmerkelijk nieuwe gedaante, gelijk deze vervat is in het ontwerp-grondwet, zoals men dat in de Proeve aantreft.

1. Bij K.B. van 17 april 1950 nr. 25 was een door de toenmalige vice-minister-president mr. J.R.H. van Schaik voorgezeten staatscommissie ingesteld; zij kreeg tot taak de regering van advies te dienen omtrent een herziening van de grondwet. Op 6 januari 1954 bracht die commissie, nadat zij bovendien tussentijdse adviezen had gegeven, een eindrapport uit, vergezeld van een ontwerp-grondwet en een vergelijkend overzicht van de teksten van de toen geldende grondwet en van de door de commissie ontworpen grondwet. Volledigheidshalve voeg ik hieraan nog toe, dat bij de gedeeltelijke grondwetsherzieningen van 1953, 1956 en 1963 bepaalde van de commissie-Van Schaik afkomstige voorstellen werkelijkheid zijn geworden.
Gedachtig aan het ‘ere wien ere toekomt’ acht ik vermelding hiervan op zijn plaats. Eveneens zij vermeld, dat de makers van de Proeve en van het door hen opgestelde ontwerp-grondwet in meer dan één opzicht ook dankbaar gebruik hebben gemaakt van het werk van de commissie-Van Schaik. Op verschillende punten blijken in de Proeve en in het ontwerp of de toelichting oplossingen en beschouwingen uit het rapport der boven genoemde staatscommissie zonder meer te zijn overgenomen. Tevens bood, naar men ook nog op blz. 30 der Proeve kan lezen, op andere punten het rapport uitgangspunten, die de door de makers van de Proeve ondernomen voorbereidende werkzaamheden vergemakkelijkten.

2. Die vijf deskundigen waren: mr. A.M. Donner, oud-hoogleraar aan de Vrije Universiteit te Amsterdam, thans lid van het Hof van Justitie der Europese Gemeenschappen; prof. mr. J. van der Hoeven, hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam; prof. mr. H.J.M. Jeukens, hoogleraar aan de Katholieke Hogeschool te Tilburg; mr. P.J. Oud, minister van staat, oud-hoogleraar aan de Nederlandse Economische Hogeschool te Rotterdam; prof. mr. J.V. Rijpperda Wiersma, hoogleraar aan de Rijksuniversiteit te Leiden.

[p. 36]

Hiermee kom ik dan tot de nieuwe aanpak, die de Proeve in zo belangrijke mate kenmerkt.

Nadat in 1814 de eerste grondwet van Nederland als monarchale eenheidsstaat onder Oranje tot stand was gekomen, is de grondwetgever in toenemende mate doende geweest, buitengewoon veel in de grondwet zelf vast te leggen. De praktijk heeft mijns inziens overduidelijk aangetoond, welke grote bezwaren aan dat typisch Nederlandse streven naar perfectionisme verbonden zijn. Doordat in tal van opzichten in de grondwet te veel details geregeld zijn, is er in de geschreven constitutie heel wat terechtgekomen dat daarin helemaal niet thuishoort. Tevens heeft dit tot gevolg gehad, dat zich naast, buiten, ten dele zelfs tegen de grondwettelijke bepalingen in, een staatsrechtelijke praktijk heeft ontwikkeld, die deel is gaan uitmaken van de levende constitutie. Zo kon reeds meer dan een halve eeuw geleden Krabbe terecht de ‘ongezonde lectuur’ laken, die op meer dan één plaats in de grondwet voorkomt. Daarbij komt dan nog de moeilijkheid om verouderde, niet meer met het recht der werkelijkheid in overeenstemming zijnde voorzieningen, uit de grondwet te verwijderen. Dit te meer ten gevolge van het nog steeds te onzent gehandhaafde stroeve stelsel, waarvan onverbiddelijk toepassing is vereist, wil een verandering in of van de grondwet haar beslag kunnen krijgen.

Resultaat van dit alles is, dat de Nederlandse grondwet al lang niet voldoet aan wat zij in wezen behoort te zijn. Met name een document, dat er zich toe bepaalt de grondlijnen van het staatsbestel weer te geven en te omschrijven. In beginsel reeds is het onjuist dat de grondwet dat karakter niet heeft. Maar bovendien is het praktisch een onding, dat zij een vrij groot aantal voorschriften bevat, dat veel beter ter regeling aan de gewone wetgever kan worden overgelaten.

Openbreken, tevens reiniging alsook bekorting van de grondwet zou alleszins toejuiching verdienen. Verwijdering uit onze geschreven constitutie van bepalingen die slechts getuigen van een te starre vasthoudendheid aan een schijn, in flagrante strijd met het ongeschreven doch werkelijke staatsrecht, is reeds sinds jaar en dag ten zeerste gewenst. Hoewel niet uitsluitend, hebben tot dusverre al te veel sleur en een menigmaal al te conservatieve geestesgesteldheid de belangrijkste hindernissen gevormd om eens tot een flinke grote schoonmaak op het terrein in kwestie over te gaan. Daarnaast hebben tevens soortgelijke factoren ertoe geleid, dat de grondwetgever zelf telkens en telkens weer in gebreke is gebleven om heel wat, dat in een grondwet misplaatst is, wil zij het karakter bezitten dat ik zoëven omschreef, uit onze geschreven constitutie te verwijderen.

Welnu, de makers van de Proeve en van het ontwerp-grondwet, dat in wezen de kern van de Proeve uitmaakt, hebben in belangrijke mate blijk gegeven van een verheugd begrip omtrent hetgeen er nodig is ten einde tot een veel betere, in beginsel ook veel juistere inhoud van de grondwet te komen. Tegelijkertijd toonden zij oog te hebben voor totstandbrenging van een ontegenzeglijk logischer bouw van onze geschreven constitutie.

Hiermee heb ik meteen reeds een van de voornaamste motieven aangegeven, waarom in mijn ogen de Proeve, ook al moge er dan op diverse punten nog aanleiding tot enige kritische kanttekeningen bestaan, te loven valt als een geslaagd produkt van gezonde staatsrechtelijke lectuur.

Geenszins alleen kwantitatief maar ten slotte bovenal kwalitatief bezien, levert de aanmerkelijke vermindering van het aantal artikelen, dat het ontwerp-grondwet, vergeleken met de tegenwoordige grondwet bevat - terugbrenging van 215 tot slechts 90 artikelen - een hoogst belangrijk winstpunt op.

Voor de makers van de Proeve stond, naar uit het begin van hun toelichting blijkt (blz. 32), op de voorgrond, ernaar te streven de grondwet meer te kunnen doen aansluiten bij de hedendaagse beweeglijkheid van de verhoudingen en ontwikkelingen. Ter bereiking hiervan kwamen twee, geheel uiteenlopende ‘bouwsystemen’ in aanmerking. Te kiezen ware dan tussen tweeërlei. Hetzij navolging van het aloude voorbeeld van onze Britse vrienden, door ook de constitutie op één lijn te stellen met de gewone wetten, zodat verandering van de constitutionele bepalingen even soepel te bewerkstelligen zou zijn als wijziging van welke

[p. 37]

andere wet ook. Hetzij een op moeilijker wijze dan een gewone wet te veranderen grondwet. In eerstbedoeld geval kon natuurlijk zonder enig bezwaar een dergelijke constitutie zelfs onbeperkt uitgebreid worden. De grootst mogelijke soepelheid voor aanpassing aan wisselende omstandigheden ware op die manier immers voorhanden. Maar daarmee zou ‘de hogere rechtskracht van de grondwet’ komen te vervallen. Dit zou echter wel ten zeerste de staatsrechtelijke en staatkundige continuïteit doen ontbreken. In essentie erkennen de makers van de Proeve de juistheid van dit tegen zulk een systeem aan te voeren argument. Zij achten dit vooral ook nog van betekenis, nu het ontwerp waarmee zij voor de dag zijn gekomen geen produkt is van een staatkundige omwenteling. Verder kan mede als overweging gelden om die weg niet te bewandelen, dat afschaffing van de grondwet als een regeling met hogere rechtskracht dan de gewone wetten, ons Nederlanders niet bijster zou liggen. Men realisere zich in dit verband maar eens bepaalde verschillen tussen de Britse en de Nederlandse mentaliteit.

Kort en goed, de heren aan wie de Proeve en het daarbij behorende ontwerp-grondwet te danken is, kozen voor handhaving van het bijzonder karakter van de grondwet. Zij wilden haar hogere rechtskracht in stand houden en in dat verband kozen zij tevens voor een speciale herzieningsprocedure. Tegelijkertijd vormde dit voor hen aanleiding om zich op beperking van de inhoud van onze geschreven staatsregeling toe te leggen. De grondwetsbepalingen dienen gering in aantal te zijn en uitsluitend rechtsregels te bevatten. Dat is hun wachtwoord geweest. En terecht zijn zij er daarbij ook van uitgegaan, dat aan de ontwikkeling van het constitutioneel recht buiten de grondwet grotere speelruimte moest, tevens kon worden gegeven. Zo springen dan als een van de gevolgen van de gedane, en naar ik meen, gelukkig te achten keuze onder meer de volgende karakteristieken van het ons allen voorgelegde ontwerp-grondwet in het oog: bekorting en vereenvoudiging; modernisering, zowel wat de terminologie als wat de redactionele opzet van de bepalingen aangaat; een meer overzichtelijke systematiek; een versterking van wat wel heet het normatieve karakter, namelijk doordat bepalingen die in wezen slechts van programmatische aard zijn en geen juridische regels inhouden, vervallen zijn; en ten slotte, ten dele in samenhang met één of meer der al genoemde andere karakteristieken, een grotere ‘openheid’ van de voorschriften dank zij schrapping van overbodige details, waardoor de gewone wetgever ruimere vrijheid krijgt.

De stellers van de Proeve noemen de meest vèrstrekkende vernieuwing die de vrucht van hun arbeid vertoont, hergroepering van het constitutionele recht, en dit dan in die zin, dat wat op het ogenblik nog als recht in de grondwet is neergelegd, voor een deel wordt overgebracht naar de constitutionele sfeer buiten de grondwet.

Tot zover een en ander omtrent de belangrijkste trekken die het voortgebrachte werkstuk kenmerken.

Na deze inleidende kanttekeningen van algemene aard zij aan de hand van een aantal concrete voorbeelden nader geïllustreerd, een en ander van wat er aan veranderingen alsook aan vernieuwingen is ontworpen.

Ik begin dan met de vermelding van hetgeen er zoal is ondernomen om diverse artikelen te zuiveren. Het gaat daarbij om artikelen, die geheel of ten dele slechts afgestorven staatsrecht bevatten. In die gevallen, waarin de inhoud van een grondwetsartikel geheel en al op dood staatsrecht neerkwam, was een volledig breken met de schijn geboden om alleen de werkelijkheid in de grondwet te laten spreken. Dat gaf dan de makers van het ontwerp reden te over dergelijke, menigmaal reeds sedert lang zinloos geworden, bepalingen helemaal over boord te werpen.

Zo is bij voorbeeld het tegenwoordige artikel 25, waarin staat, dat de Koning zijn Huis naar eigen goedvinden inricht, geheel geschrapt. Terecht komt met betrekking tot deze schrapping in de Proeve de opmerking voor, dat bepaalde handelingen (besluiten) van de Koning inzake de inrichting van zijn Huis door de ministeriële verantwoordelijkheid gedekt moeten zijn. Gesteld eens, dat de Koning zijn Huis zo zou inrichten, dat de tot de naaste dagelijkse omgeving van de vorst behorende personen allemaal lieden zouden zijn, die het doelbewust op onze

[p. 38]

democratische instellingen voorzien hebben en deswege voortdurend het staatshoofd in die richting zouden willen trachten aan te sporen. Dan ware het toch onvermijdelijk, dat geen van zijn verantwoordelijkheid zich bewust zijnde ministers iets dergelijks lijdelijk zou gadeslaan. De Koning is nu eenmaal niet gelijk te stellen met een particuliere burger. Hij mist, doordat hij staatshoofd is, voor wiens doen en laten de ministers de verantwoordelijkheid tegenover de volksvertegenwoordiging moeten kunnen dragen, bijna geheel ‘privacy’.

Natuurlijk bezit de Koning de vrijheid om ten aanzien van wat louter in de particuliere sfeer valt, naar eigen goedvinden te handelen. Of echter enige handeling of enig nalaten van de Koning louter binnen de particuliere sfeer valt, dan wel of daarbij tevens het staatsbelang betrokken is, dat kan noch mag de Koning op eigen houtje uitmaken. Hier is nu juist de ministeriële verantwoordelijkheid in het geding. Aan het slot van de toelichting op de door de stellers van de Proeve aanbevolen schrapping van het verouderde artikel 25, dat niet past bij de door de Koning reeds jarenlang ingenomen plaats, schrijven zij: ‘De grens tussen de zuiver particuliere aangelegenheden van de koning en die welke (ook) een publiek aspect vertonen, zal moeten worden getrokken door de ministers, die voor hun grensbepaling verantwoordelijk zijn aan de staten-generaal.’

Aan deze gulden stelregel dienen staatshoofd en ministers steeds indachtig te zijn. Van een menselijk standpunt uit bezien is het alleszins begrijpelijk, dat het de vorst(in) wel eens zal kunnen overkomen oprecht te menen, dat deze of gene handeling er een van volslagen particuliere aard is. Bij een voortdurend nauw contact met de verantwoordelijke raadslieden van de Kroon, zal de Koning er wijs aan doen zich er tijdig, dus voordat het tot de desbetreffende handeling komt, toch nog even van te vergewissen, of de ministers het eens zijn met de opvatting van de kroondrager, dat in het bewuste geval inderdaad geen enkel staatsbelang in het geding is.

Tot een aantal bepalingen, die heden ten dage rechtens niets meer inhouden dat een deugdelijke reden zou opleveren om ze in de grondwet te handhaven en die daarom in het ontwerp-grondwet ontbreken, behoort verder onder meer artikel 74, luidende: ‘De Koning verleent adeldom.’ Voor het uit de grondwet laten verdwijnen van genoemd artikel treft men in de Proeve de volgende verklaring aan, die wederom getuigt van de werkelijkheidszin, die zo veelvuldig bij de makers van de Proeve op de voorgrond stond, toen zij zich met hun arbeid bezighielden. Op blz. 229 van de vrucht van die arbeid leest men namelijk: ‘Aangezien het Nederlandse recht geen rechten en plichten verbindt aan de adeldom, betekent het verlenen van adeldom positiefrechtelijk niet meer dan het toestaan van een bijzonder soort naamsverandering.’ Inderdaad ligt daarom de hieruit getrokken conclusie voor de hand, dat er aan een grondwettelijke bepaling ter zake geen behoefte bestaat.

Geheel en al uit de oude doos is eveneens hetgeen nu nog altijd artikel 86 bevat. Dit doet het voorkomen, alsof de Koning ministers (en insgelijks staatssecretarissen, waarvoor de ontwerpers van de Proeve de term ‘onderministers’ juister blijken te achten) benoemt en ontslaat ‘naar welgevallen’. Zeker, zo was het in de grijze oudheid, in het bijzonder voor de intree (in 1848) van de grondwet van de koninklijke onschendbaarheid en de volledige ministeriële verantwoordelijkheid. Zelfs is het daarna ook nog wel voorgekomen, dat vooral bij de benoeming van een minister, of bij weigering des Konings om iemand minister te laten worden in wie hij geen lust had, het koninklijk welgevallen op de voorgrond kwam te staan. Maar hiervan was, en dit nu reeds sinds tal van jaren, onder normale omstandigheden - waartoe natuurlijk niet het parlementairloze tijdperk 1940-1945 gedurende de Londense ballingschap behoorde - geen sprake. Iets dergelijks ware ook niet te rijmen met de ministeriële verantwoordelijkheid. Ter vermijding van misverstand moet ik er hier nog wel op wijzen, dat het dus bij voorbeeld mede onjuist zou zijn om te stellen, dat het laatste kabinet-Colijn (opgetreden op 25 juli 1939 en reeds zestien dagen later door de Tweede Kamer ten val gebracht) zijn benoeming uitsluitend aan het koninklijk welgevallen te danken zou hebben gehad. Het is waar, allerlei scheen er wel op te wijzen dat het staats-

[p. 39]

hoofd zelf er bijzonder op gesteld was dr. Colijn opnieuw het bewind toe te vertrouwen. Maar zijn benoeming en die van zijn medeministers ware nooit mogelijk geweest, als de bewindslieden niet zelf de verantwoordelijkheid op zich hadden genomen voor hun aanvaarding van de portefeuilles. Dat was, gegeven de staatkundige verhoudingen die zich toen voordeden, fout geweest. Wel te verstaan, hun fout. En het was wegens die door hen begane zonde tegen de juiste staatsrechtelijke en staatkundige spelregels, dat daarop onverwijld de straf volgde in de vorm van de motie-Deckers, welke aan het ministeriële leven van Colijn en de zijnen een eind maakte.

Aangezien de woorden ‘naar welgevallen’ geheel en al indruisen tegen het constitutionele recht, valt er voor de mede in dat opzicht door de makers van de Proeve aanbevolen zuivering, namelijk schrapping dier uitdrukking, alles te zeggen.

Trouw aan de grondwet sluit trouw aan de Koning in, zolang deze een plaats in de grondwet blijft innemen. Daarom is het juist, zoals artikel 33-nieuw inhoudt, te volstaan met de ministers en de onderministers bij de aanvaarding van hun ambt trouw aan de grondwet te laten zweren of beloven. Genoemde functionarissen kunnen pas zodra zij de eed of belofte hebben afgelegd, hun taak gaan vervullen. Daarom zou het de voorkeur verdienen voor te schrijven, dat aflegging van die eed of belofte geschiedt ten overstaan van de Koning of van de door deze hiertoe aan te wijzen functionaris. Tijdelijke afwezigheid of ongesteldheid van de Koning, zonder dat een Regent hem vervangt (waartoe onder de hier bedoelde omstandigheden geen directe noodzaak bestaat), zou nodeloos vertraging kunnen veroorzaken in het optreden van één of meer benoemde ministers en onderministers. Om die reden verdient de zoëven door mij geopperde toevoeging aan artikel 33-nieuw aanbeveling. Principieel ontbreekt bovendien elke redelijke grond om een dergelijke aanvulling achterwege te laten, want de eed of belofte behoudt precies dezelfde waarde ingeval de aflegging daarvan ten overstaan van een door de Koning aangewezen functionaris zou plaatsvinden en niet ten overstaan van het staatshoofd in persoon.

Tot de voorbeelden van bepalingen die ten doel hebben te breken met allerlei thans nog in de grondwet voorkomende schijn, behoort onder meer, dat de ontworpen grondwet een eind maakt aan het koninklijk voorzitterschap van de Raad van State. Die voorziening had ongetwijfeld nog reden van bestaan in de tijd waarin dat hoge college Koningsraad was. Doch van het ogenblik af - nu al meer dan een eeuw her - dat die figuur tot het verleden was gaan behoren en de Raad regeringsraad was geworden, zodat zijn adviezen het staatshoofd alleen via de ministers bereiken, is in wezen de functie van voorzitter komen te berusten bij de vice-president van de Raad van State. Hierin ligt al afdoende reden besloten om bekleding van de waardigheid van voorzitter door de kroondrager niet langer in de grondwet te laten voortduren. Daarbij komt nu nog het volgende. De stellers van de Proeve laten in hun ontwerpgrondwet met betrekking tot de Raad van State vrijwel alles aan de gewone wetgever over. Hierdoor zal deze onder meer de vrijheid bezitten om te bepalen, dat de Staten-Generaal bevoegd zijn zelf het advies van de Raad te vragen met betrekking tot bij hen aanhangige initiatiefvoorstellen van wet. Zou de wetgever zulk een bepaling mettertijd in het leven roepen - en met die mogelijkheid houden de makers van de Proeve rekening - dan zou het voorzitterschap van de Koning inderdaad totaal misplaatst zijn. Hier heeft derhalve ruime blik op wat in de toekomst zou kunnen geschieden, er mede toe geleid om het in de grondwet vastgelegde koninklijk voorzitterschap te laten vervallen.

Het korte hoofdstuk ‘Vaste colleges’ begint met een artikel (artikel 53 van het ontwerp) waarin staat, dat vaste colleges van advies en bijstand in zaken van wetgeving en bestuur bij de wet worden ingesteld en dat deze de inrichting, samenstelling en bevoegdheid dier colleges regelen. In dat artikel staat over de Raad van State alleen nog, dat deze gehoord wordt over voorstellen van wet, ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur en verdragen. Ik haal dit nog even aan, omdat zich hier ook weer een van de diverse gevallen voordoet, waarin voorzieningen, die thans nog betrekkelijk ook tot in details in de grondwet zijn omschre-

[p. 40]

ven, ‘gedeconstitutionaliseerd’ worden.

Menige ontworpen vernieuwing bestaat uit wegneming van regelingen uit de grondwet, om een en ander dan aan de gewone wetgever over te laten. Ik denk hier allereerst aan het feit, dat artikel 22 van het ontwerp-grondwet slechts inhoudt, dat de Koning beëdigd en ingehuldigd wordt in een verenigde vergadering van de Staten-Generaal en de wet nadere regels stelt. Wellicht zullen er zijn, die het betreuren dat op die manier de Amstelstad zich zekere grondwettelijke luister ontnomen zal zien, door verdwijning van de bepaling die wil dat vermelde plechtigheid geschiedt ‘binnen de stad Amsterdam’. De inhuldiging heeft geen juridische betekenis, doordat de aanvaarding van het koningschap aan haar voorafgaat, en de Koning dan reeds zijn gezag uitoefent. Men kan zich dus afvragen, wat de stellers van de Proeve, die er juist op uit geweest zijn de grondwet uitsluitend rechtsregels te doen bevatten, bewogen heeft om niettemin aan het zoëven weergegeven artikel 22 een plaats in de grondwet toe te kennen. Vrijwel zeker zal het antwoord op deze vraag moeten luiden, dat zij in dit geval toch verkieselijk vonden een aloude traditie in ere te houden. Maar dan ware het mijns inziens meteen op zijn plaats geweest Amsterdam de constitutionele luister te laten behouden.

Deconstitutionalisering vertoont het ontwerp-grondwet onder meer met betrekking tot het door de Koning (en eveneens door andere, nader te bepalen, leden van het Koninklijk Huis) uit 's Rijks kas te genieten inkomen. Voorts wijs ik op de verdwijning van de bepaling, dat de Koning het recht van de munt heeft, en verder - om mij tot die paar voorbeelden te beperken - op de schrapping van het huidige artikel 204 en volgende over de waterstaat.

Vaststelling van het koninklijk inkomen enzovoort door de gewone wetgever heeft inderdaad uit praktische overwegingen veel voor, naar ook uit de ervaring zeker is gebleken. Of er tevens afdoende reden bestaat om voor de totstandkoming (wijziging) van de desbetreffende wetsvoorschriften te volstaan met een gewone meerderheid - het ontwerp-grondwet schrijft namelijk geen versterkte meerderheid voor - is een punt waaromtrent naar alle waarschijnlijkheid de meningen nog wel zullen uiteenlopen. Daarentegen zal het geen enkele bestrijding ontmoeten, dat het tegenwoordige artikel 73 over 's Konings ‘recht van de munt’ terecht tot de op te ruimen artikelen behoort, aangezien het vanzelfsprekend is alle bevoegdheden met betrekking tot de munt aan de wetgever toe te kennen (blz. 229 van de Proeve). Inzake de bedoelde waterstaatsartikelen is in de Proeve (blz. 287) zeer terecht opgemerkt, dat het oogmerk dier bepalingen sinds lange tijd verwezenlijkt is en er dus geen aanleiding bestaat in het geheel nieuw opgezette ontwerpgrondwet ten aanzien van dit onderdeel van overheidstaak nog een organisatieregeling op te nemen.

In het ontwerp komen veel vernieuwingen voor. Die allen te bespreken zou mij in het bestek van dit artikel te ver voeren. Hier is een keuze geboden en dit doende, vestig ik thans allereerst de aandacht op twee artikelen, die het erfelijk koningschap betreffen.

Het ontworpen artikel 19 maakt het mogelijk van de grondwettelijke regeling omtrent de erfopvolging af te wijken, zonder dat hiertoe eerst grondwetsherziening nodig is. Dat kan dan gebeuren door middel van een uit regeringsinitiatief geboren wet, nadat over een wetsontwerp, dat een dergelijke wijziging bevat, de Kamers in verenigde vergadering (dus niet ieder afzonderlijk) beraadslaagd en besloten hebben. Een vrijwel soortgelijke bepaling had de grondwet tot 1922 bevat. Om haar, in iets veranderde vorm, te doen herleven, voert de Proeve twee argumenten aan. Beide zijn mijns inziens heel sterk.

Het ene komt op het volgende neer. Wanneer er een troongerechtigde is, die er zelf niets voor voelt om mettertijd Koning te worden, dan kan hij (zij) daaraan toch niet ontkomen, tenzij hij (zij) het middel te baat neemt in het huwelijksbootje te stappen zonder voorafgaande toestemming van de wetgever: daardoor komt namelijk automatisch het recht tot opvolging te vervallen. Maar zonder tot zulk een ‘paardemiddel’ toevlucht te nemen, zit een troongerechtigde er onverbiddellijk aan vast mettertijd Koning(in) te worden. Immers, dan pas bestaat de gelegenheid afstand van de troon te doen. Men

[p. 41]

kan namelijk geen afstand doen van een recht, zolang dat recht niet verwezenlijkt is. Welaan, het ontworpen artikel 19 dient om voor een troongerechtigde gelegenheid te scheppen zich niet tegen zijn wil belast te zien met het vooruitzicht eens per se Koning te moeten worden.

Thans het tweede argument voor opneming in de grondwet van het boven al weergegeven artikel. Dat zou ook nog met het oog op een geheel ander geval kunnen worden aangewend. Te weten, indien een troongerechtigde overduidelijk blijk geeft helemaal niet geschikt te zijn om later kroondrager te worden. Als regering en parlement die opvatting koesteren, maakt artikel 19 het hun mogelijk zo iemand uit de rij der troongerechtigden te schrappen.

Een tweede artikel in verband met de troonopvolgingsregeling dat ik nog wel speciale bespreking waard acht, is artikel 20 van het ontwerp. Daarin staat, dat indien bij overlijden van de Koning geen troonopvolger voorhanden is, de Staten-Generaal in verenigde vergadering ‘omtrent’ de benoeming van een Koning besluiten. Op het woordje ‘omtrent’ komt het aan. Dat hebben de ontwerpers in hun tekst opgenomen met de bedoeling aldus tot uitdrukking te brengen, dat de Staten-Generaal niet verplicht zijn tot een koningskeuze over te gaan. Doordat zij de vrijheid hebben ‘omtrent’ een koningskeuze te besluiten, zijn zij ook ten volle bevoegd om helemaal geen Koning te kiezen en iets totaal anders te besluiten! Zij kunnen namelijk beslissen de deur te openen voor afschaffing van het koningschap, iets waartoe allicht zou worden overgegaan, indien er bij gebreke van een troongerechtigde uit het Huis van Oranje van een nationaal koningschap in het geheel geen sprake meer zou kunnen zijn. Natuurlijk zouden regering en parlement de hier bedoelde weg alleen inslaan zo zij met zekerheid zouden weten aldus overeenkomstig de gevoelens van de overgrote meerderheid van het volk te handelen.

Zonder ook maar enigermate een volledig overzicht te geven van het vrij grote aantal nieuwigheden dat men in het ontwerp kan aantreffen, wil ik aan enige daarvan toch wel een paar kanttekeningen wijden.

In de bestaande grondwet komen, ten dele verspreid, verschillende grondrechten voor. De makers van de Proeve hebben in hun ontwerp alle grondrechten in één hoofdstuk opgenomen, waarmee zij de grondwet laten openen. In sommige opzichten is er mede op dit gebied tevens voor diverse vernieuwingen zorg gedragen. Ik noem slechts een bepaling, waardoor de oplossing van de problemen met betrekking tot het processieverbod in handen van de gewone wetgever wordt gelegd. Verder de vastlegging in de grondwet, dat de rechter onmiddellijke invrijheidstelling gelast indien naar zijn oordeel een onrechtmatige vrijheidsontneming heeft plaatsgevonden. Na voorts nog te hebben aangestipt, dat niet alleen het briefgeheim maar nu tevens het telefoongeheim onschendbaar wordt gemaakt, is ter zake van de grondrechten bovenal vermeldenswaard, dat naast de reeds bestaande bevoegdheid van de rechter om wettelijke voorschriften te toetsen aan verdragen^3., het toetsingsrecht eveneens mogelijk wordt - behalve wanneer ter handhaving van de uit- of inwendige veiligheid door of vanwege de Koning een uitzonderingstoestand is afgekondigd - met betrekking tot de grondrechten. Het ontworpen tweede lid van artikel 78 houdt namelijk in, dat wettelijke voorschriften geen toepassing vinden, indien deze toepassing niet verenigbaar zou zijn met de bepalingen van het eerste hoofdstuk, dat is, met de grondrechten. De rechter kan dientengevolge een met een der grondrechten niet verenigbare wetsbepaling niet van toepassing verklaren. Dat betekent derhalve een belangrijke versterking van de positie van de individu, wat zijn grondrechten aangaat.

Terstond na het hoofdstuk ‘Grondrechten’ volgt het hoofdstuk ‘Regering’. Deze bestaat uit de Koning en de Ministers. In het voorgaande zijn al wegens daartoe aanleiding gevende redenen enige bepalingen belicht, die in het ontwerp-grondwet voorkomen met betrekking tot de Koning, het koningschap en wat daarmee samenhangt. Zowel de inhoud van een aantal grondwetsartikelen als daarnaast het ongeschreven staatsrecht hebben het, in elk geval sedert 1848, tot een onbetwistbaar feit gemaakt, dat de regering berust bij het staatshoofd en de verantwoordelijke ministers te zamen. Niettemin komt het in het spraakgebruik - meer dan eens trouwens insgelijks in geschrifte - vrij

3. Slechts na spannende strijd is in 1953 in de grondwet het rechterlijk toetsingsrecht van wetten aan verdragen opgenomen. Denkbaar is, dat vooral in kringen van de rechterlijke macht de thans ontworpen uitbreiding van het toetsingsrecht nogal wat kritiek zal ontmoeten. Gegeven de bedoeling van de publikatie van de Proeve zou het zeker zin hebben, indien bij voorbeeld een college als de Hoge Raad zijn opvattingen over het ontwerp-grondwet en dus mede over hetgeen artikel 78-nieuw bevat op een daartoe geschikt tijdstip zou openbaren.

[p. 42]

dikwijls voor, dat men het heeft over de regering, als het in werkelijkheid alleen om het kabinet, om de ministers gaat. De makers van de Proeve achtten het wenselijk om straks uitdrukkelijk in de grondwet naar voren te doen komen (wat immers tot nu toe niet het geval was), dat de Koning en de Ministers ‘als een eenheid gezamenlijk de regering vormen’. In hun toelichting hierop vestigen zij er nog terecht de aandacht op, dat die eenheid in de loop van de staatkundige geschiedenis is gegroeid. Kennelijk vonden zij het tevens wenselijk door middel van de nieuw te scheppen bepaling, dat de Koning optreedt als hoofd van de regering, aan te duiden op welke wijze de Regering naar buiten optreedt en dit ten einde op duidelijke wijze het staatsrechtelijk kader aan te geven, waarin de in de grondwet omschreven macht van de Koning wordt uitgeoefend. Mij komt de vraag gerechtvaardigd voor of bedoelde duidelijkheid niet nog beter langs een eenvoudiger weg bereikbaar zou zijn. En wel door niet in artikel 29-nieuw een tweede lid op te nemen, luidende: ‘de koning treedt op als hoofd van de regering’, maar aan dat artikel toe te voegen: ‘Overal waar gehandeld wordt over de macht van de koning betekent dit de koning in de zin van artikel 29, eerste lid.’

De Proeve vermeldt nog een andere grond om in de grondwet vastgelegd te krijgen, dat de Koning en de Ministers als een eenheid gezamenlijk de regering vormen. Met name deze, dat ten gevolge van het ontworpen artikel 31 de ministerraad als een afzonderlijke instelling een plaats in de grondwet zou krijgen. Hier heeft men weer, evenals met de ontworpen grondwettelijke erkenning van het ambt van minister-president (tweede lid van artikel 31), te maken met aanpassing van de grondwet aan wat reeds lang ongeschreven staatsrecht was, zelfs, en dit dan met name speciaal wat de minister-president aangaat, toen het geschreven recht een schijn hoog moest houden, die volslagen in strijd met de werkelijkheid was. Tot 1922 gewaagde bij voorbeeld het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers van de, door zijn medeministers gekozen, ‘tijdelijke’ voorzitter van de ministerraad. Maar al meer dan zeventig jaar geleden kon mr. S. van Houten in een kamerdiscussie met mr. G. van Tienhoven, sinds het optreden van het door hem in 1891 gevormde kabinet ‘tijdelijk’ voorzitter van de Raad van Ministers, met een beroep op de praktijk aantonen, dat ‘niet rechtens maar feitelijk’ de vaste voorzitter wel degelijk bestond! Omstreeks de zeventiger jaren van de vorige eeuw al begon het wisselend voorzitterschap tot het verleden te behoren ten gevolge van voortdurende herkiezing van de ‘tijdelijke’ voorzitter, welke functie zich normaliter de formateur van een kabinet door de overige leden van de ministerraad toevertrouwd zag. Uiteindelijk kreeg de voorzitter van die Raad door de benoeming bij K.B. van 24 juni 1945 no. 1 - benoeming dus door de Kroon - voorgoed erkenning in ons geschreven staatsrecht, waarop hiermee het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers, vastgesteld bij K.B. van 10 november 1945 F. 270, in overeenstemming werd gebracht. In verschillende wetten en Koninklijke Besluiten zijn trouwens in de loop der jaren bepaalde taken of bevoegdheden aan de minister-president ten deel gevallen.

De ministerraad als zodanig heeft zich insgelijks, wat zijn betekenis betreft ontwikkeld en wel tot een in ons staatsrecht ‘apart instituut met een omschreven overheidstaak’. Er bestaat derhalve alleen maar reden tot waardering voor het door de makers van de Proeve mede ten aanzien van de hier beide genoemde instellingen (het minister-presidentschap en de ministerraad) aan de dag gelegde streven, ook in de grondwet zelf de werkelijkheid tot uiting te laten komen.

Nu ik het toch heb over de bedoeling om tot basis van de grondwet zoveel mogelijk de werkelijke situatie te nemen, en te breken met wat louter schijn is, wijs ik op artikel 42-nieuw en op artikel 47-nieuw.

Eerstgenoemd ontworpen artikel houdt in, dat de Kamers, elk afzonderlijk en in verenigde vergadering, uit de leden een voorzitter benoemen. Op het ogenblik berust, althans formeel, de benoeming van de voorzitter van de Tweede en die van de Eerste Kamer bij de Koning, terwijl ten gevolge van artikel 118 van de bestaande grondwet het voorzitterschap van de verenigde vergadering toekomt aan de voorzitter van de Eerste Kamer. De realiteit brengt echter met zich mee, dat de Kroon er niet aan

[p. 43]

zou denken iemand anders dan degene die de Tweede Kamer als nummer één op haar opgave van drie heeft uitverkoren, met het presidentschap te belasten. En al geschiedt de benoeming van de voorzitter van de Eerste Kamer zonder dat daaraan door die tak van de Staten-Generaal enige door haar ingediende ‘opgave’ is voorafgegaan, wil sinds bijna onheuglijke tijden het gebruik, dat de Koning onder de verantwoordelijkheid van de ministers slechts tot voorzitter dier Kamer een lid aanwijst, dat voor een zo groot mogelijke meerderheid van de overige leden op het voorzittersgestoelte aanvaardbaar zal zijn. Van ministerszijde wordt dan deswege tevoren het oor te luisteren gelegd bij hen, op wie het in de Kamer van vijfenzeventig met het oog op deze benoeming aankomt. Met andere woorden, de koninklijke benoeming is alleen schijn, de voorkeur door de kamerleden is de werkelijkheid en die staat dan in artikel 42-nieuw op de voorgrond. Wellicht kan deze of gene menen dat er zich ten opzichte van de jaarlijkse opening van de zitting der Staten-Generaal op de derde dinsdag in september een probleem zou kunnen voordoen. Te weten, wie bij die gelegenheid de hamer zal hebben te hanteren, aangezien er pas van een verenigde vergadering sprake is - bij de aanvang is het slechts een ‘bijeenkomst’ - van het ogenblik af waarop de Troon- of Openingsrede besloten is met de verklaring dat de zitting is geopend. Geen nood, heel eenvoudig kan het Reglement van Orde met het oog op dat geval een voorziening treffen door te bepalen, dat dan het voorzitterschap berust bij degene die in de voorafgaande verenigde vergadering (waartoe dan de sluitingsvergadering zou kunnen dienen) als voorzitter was aangewezen. Mocht het ontworpen artikel 42 een plaats in de grondwet krijgen, dan doet zich de mogelijkheid voor niet de voorzitter van de Eerste, maar die van de Tweede Kamer, eventueel zelfs een ander tot voorzitter van de verenigde vergadering te kiezen. Gegeven de door de Tweede Kamer in ons staatsbestel ingenomen plaats, zou het mijns inziens zelfs logischer zijn dat aan haar voorzitter bedoeld voorzitterschap ten deel zal vallen, dan aan degene in wiens handen de leiding van de Eerste Kamer berust. De tegenwoordig nog geldende grondwetsbepaling is namelijk veel meer afgestemd op een situatie uit het grijs verleden dan op de realiteit van het heden.

Twee uiteenlopende redenen geven aanleiding bij het ontworpen artikel 47 met een enkel woord stil te staan. Volkomen juist acht ik het, niet langer door de grondwet te laten eisen dat een vergadering van de Kamers zelfs niet mag beraadslagen, zo niet meer dan de helft van het aantal zittende leden tegenwoordig is. Ook met betrekking tot die bepaling leert de praktijk, dat zij in overwegende mate in een fictie is ontaard. Wanneer namelijk meer dan de helft van de leden de presentielijst getekend heeft, kan een vergadering wel beginnen, doch of vervolgens bijna alle die de lijst getekend hebben in de zaal ontbreken, doet verder niets ter zake. Zou de grondwet voortaan inhouden, wat het eerste lid van het nieuw ontworpen artikel bevat, namelijk ‘Een vergadering kan alleen besluiten, indien meer dan de helft van het aantal zittende leden tegenwoordig is’, dan zou er nog altijd met een fictie gewerkt worden, zo men de besluitvorming zonder hoofdelijke stemming grondwettelijk in orde achtte in de vele gevallen waarin op die manier besluiten de voorzittershamer passeren, zolang maar niet gebleken is dat het quorum niet aanwezig is. Er zij grif erkend, dat om praktische overwegingen veel voor die gang van zaken te zeggen valt. Maar dan zou het mijns inziens ook beter zijn ronduit de grondwettekst als volgt te laten luiden: ‘Een vergadering kan besluiten, tenzij niet meer dan de helft van het aantal zittende leden tegenwoordig blijkt te zijn.’ De opneming in de grondwet van een verbod voor het houden van schriftelijke stemmingen, zoals de ontwerpers van de Proeve voorstaan, valt, dunkt me, moeilijk te rechtvaardigen met hun redenering, dat ook bij de besluitneming omtrent personen dient te blijken welke standpunten worden ingenomen. In dat verband heet het dan nog, dat het erom te doen is aldus te voorkomen ‘dat het mondeling ingenomen standpunt en de anoniem en schriftelijk uitgebrachte stem tegenstrijdig zijn’. Mondelinge gedachtenwisseling over keuze van personen is dermate ongebruikelijk in 's lands vergaderzaal, mede doordat zulks in het algemeen ook allesbehalve wenselijk zou zijn, dat ik de hier beoogde

[p. 44]

vernieuwing beslist misplaatst meen te moeten achten. Zo kan ik er slechts iets bedenkelijks inzien als bij voorbeeld de Tweede Kamer ging redekavelen over de door haar op te maken voordracht van drie personen, waaruit de benoeming van een lid van de Hoge Raad geschiedt; natuurlijk geldt dit bezwaar eveneens ten aanzien van een soortgelijke voordracht wat de benoeming van een lid van de Rekenkamer aangaat.

In het hoofdstuk ‘Staten-Generaal’ hebben de ontwerpers van de Proeve ook wel enige vernieuwingen aanbevelenswaard geacht, doch daarbij zijn ze niet zover gegaan als vermoedelijk in sommiger ogen toch wel de voorkeur zou verdienen.

Zij handhaven, een korte uitzonderingstijd daargelaten, waarop ik hier thans niet nader inga, het verbod van de combinatie kamerlid-minister, ofschoon de aan zulk een combinatie verbonden bezwaren stellig gering genoemd mogen worden in Kamers, die respectievelijk 150 en 75 leden tellen. Daartegen zou mijns inziens het geenszins te onderschatten voordeel opwegen, dat het lidmaatschap van het parlement ministers beslist meer gelegenheid zou verschaffen, thuis te zijn in de Kamers. Daarnaast zou bedoelde combinatie licht ook nog het voordeel kunnen opleveren, dat aftreding van een minister niet terstond aan deelneming van de oud-minister aan het staatkundig leven een eind zou maken.

Belangrijker nog is intussen de handhaving in het ontwerp-grondwet van het twee-Kamerstelsel. Ik moet echter erkennen, dat de kans om de Eerste Kamer uit onze staatsregeling te verwijderen voorshands nog heel gering te achten valt, al was het alleen reeds omdat het niet bijster waarschijnlijk is, dat die tak van de Staten-Generaal weldra bereid zou zijn zichzelf bij een grondwetsherziening om hals te helpen brengen. Trouwens, ook wie met mij niet doordrongen is van de noodzaak van het bestaan van een Eerste Kamer, zal moeten toegeven dat de Kamer van vijfenzeventig in de loop van vele jaren weinig heeft gedaan waardoor zij, mede naar het inzicht of gevoelen van een groot gedeelte van de openbare mening, zulk een steen des aanstoots is geworden als in Engeland het geval was met het Hogerhuis, voordat de macht daarvan tot twee maal toe zeer sterk is gebreideld.

Gelukkig komt het mij in elk geval voor, dat de stellers van de Proeve hebben aanbevolen voortaan de Eerste Kamer in haar geheel elke vier jaar te laten kiezen en aldus een streep te halen door de bestaande regeling, waardoor elke drie jaar respectievelijk slechts 38 en 37 senatoren met een zittingsduur van zes jaar worden gekozen. Doch, zo men al de Eerste Kamer wil behouden, zou het mijns inziens de voorkeur verdienen haar dan niet meer via de volslagen kunstmatige trap van verkiezing door de leden van de Provinciale Staten te doen samenstellen. Dat stelsel heeft geen enkele zin, aangezien enigerlei samenhang met vertegenwoordiging van de verschillende provincies ten enenmale ontbreekt en trouwens in het hedendaags bestel geheel en al misplaatst zou zijn. Behalve de, geloof ik, geenszins talrijke kring van voorstanders van een zogenaamd organisch samen te stellen Eerste Kamer, zullen waarschijnlijk degenen die de mening toegedaan zijn, dat nog de minst onnatuurlijke methode zou zijn ook de Eerste-Kamerleden direct door het gehele kiezerskorps te laten kiezen, op den duur wel een duidelijke meerderheid gaan uitmaken. Of dit echter ook reeds vrij spoedig het geval in de Kamer van vijfenzeventig zelf zal zijn, is een vraag waarop het antwoord nog wel enige plaats voor twijfel open moet laten.

Slechts in één opzicht treft men in het ontwerp-grondwet een, gelukkig trouwens heel bescheiden, tegelijkertijd onschuldige uitbreiding van de bevoegdheden van de Eerste Kamer aan. Het ontwerp wil ook aan haar het recht van initiatief toegekend zien. Nog daargelaten, dat in het algemeen bij ons het parlementair, in stee van het regeringsinitiatief, hoogst zelden toepassing vindt (mede omdat de behoefte hieraan in de praktijk gering is), zal dit recht ten slotte weinig om het lijf hebben. En wel doordat de Tweede Kamer het zelf geheel en al in eigen handen heeft zulk een initiatiefvoorstel radicaal te wijzigen door gebruikmaking van het haar wel, maar de Eerste Kamer niet toekomende recht van amendement.

In beginsel valt er veel te zeggen voor de in

[p. 45]

de Proeve ontwikkelde gedachte om de mogelijkheid te openen tot uitbreiding van de onderwerpen, waarover de beide Kamers in verenigde vergadering ingevolge in de grondwet vast te leggen verplichtende voorschriften, zullen of kunnen beraadslagen en besluiten.

Met betrekking tot een aantal gevallen is in de ontworpen grondwet een verplichting voorgeschreven, beraadslaging en besluitvorming over wetsontwerpen in een verenigde vergadering van beide Kamers te doen geschieden. Daarnaast zal dan de grondwetgever, althans als deze het dienomtrent opgenomene in de Proeve zou overnemen, aan elk van de beide Kamers de vrijheid toekennen ook nog ten aanzien van andere onderwerpen te beslissen die procedure toe te passen. Let wel om dit te bereiken is dan nodig, dat elke Kamer zelf afzonderlijk een daartoe strekkend besluit dient te nemen. Hierdoor kunnen dus 38 van de 225 leden, die de Staten-Generaal in totaal telt - namelijk 38 van de 75 senatoren, en als in die tak van het parlement niet meer dan het quorum aanwezig is, zelfs maar 20 - beraadslaging en besluitneming in verenigde vergadering omtrent een of ander wetsontwerp bij voorbaat beletten.

Nu zou het alleszins aanbeveling verdienen de rij van gevallen, waarin behandeling in verenigde vergadering door de grondwet verplicht wordt, aan te vullen met een drietal soort wetsontwerpen. Ik denk aan de begrotingsontwerpen waardoor nodeloze herkauwing en tijdverlies als resultaat van de afzonderlijke behandeling in elk van de twee Kamers vermeden zou worden. Dan zijn er de wetsontwerpen tot goedkeuring van verdragen. Hierbij kan onder meer nog als een overweging gelden, dat te dien opzichte de Tweede Kamer toch al het recht van amendement niet kan uitoefenen wat de verdragsinhoud aangaat. Maar nog meer gewicht voor behandeling van dergelijke wetsontwerpen uitsluitend in verenigde vergadering behoort nog in de schaal te leggen, dat verdragen toch zeker te rangschikken vallen onder de ‘bij uitstek belangrijke aangelegenheden’. En het is nu juist voor zulke aangelegenheden, dat de stellers van de Proeve gegronde reden voorhanden achten om in de grondwet een besluit van de Staten-Generaal als eenheid te vereisen, zonder meningsvorming in twee instanties.

Nu behoeft het mijns inziens toch stellig geen nader betoog, dat wetsontwerpen tot grondwetsherziening naar hun aard eveneens, ja misschien zelfs in de allereerste plaats, thuishoren in de categorie van ‘bij uitstek belangrijke aangelegenheden’.

Daarom zou het volkomen op zijn plaats zijn ook voor die soort wetsontwerpen door de grondwet beraadslagen en besluiten in verenigde vergadering, in stee van behandeling eerst in de Tweede, daarna in de Eerste Kamer te laten voorschrijven. Bovendien zou dat ook al enige, alleszins wenselijke, vereenvoudiging opleveren ten aanzien van de methode van grondwetswijziging.

Helaas echter hebben de ontwerpers van de Proeve ervan afgezien met een ander stelsel van revisie van de grondwet voor de dag te komen, dan het uitermate stroeve systeem dat nu nog altijd bestaat. Op dit punt heeft het naar mijn smaak bij bedoelde heren al te zeer aan ondernemingsdurf ontbroken, hoezeer zij overigens in dat opzicht in het algemeen blijk hebben gegeven van een zekere moed om flink en fris aan te pakken. Het is waar, dat enige sinds 1945 ondernomen pogingen om inzake de herzieningsprocedure vernieuwing tot stand gebracht te krijgen, op een mislukking zijn uitgelopen.

Toch blijft het zaak zeker ook op dit punt met het oude te breken. Er zijn tenminste twee factoren van betekenis, die in dezen vernieuwing wenselijk maken. De ene is, dat het, op de keper beschouwd, toch stellig te ver gaat, dat eventueel slechts 13 (van de 38 aanwezige) en maximaal niet meer dan 26 (van alle 75 op het appel verschenen) Eerste-Kamerleden één of meer ontwerpen tot grondwetsherziening uiteindelijk kunnen laten sneven. Dat is immers mogelijk bij de behandeling in tweede aanleg van de in eerste instantie door elk van de beide Kamers afzonderlijk met gewone meerderheid aangenomen en vervolgens door de Koning ondertekende en door de verantwoordelijke ministers gecontrasigneerde wijzigingsvoorstellen. Als het eenmaal zover is, moet immers ontbinding zowel van de Tweede als van de Eerste Kamer en vervolgens verkiezing van twee nieuwe Kamers plaatsvinden. Die krijgen daar-

[p. 46]

na elk op haar beurt de voorstellen in kwestie nogmaals ter tafel, maar nu is aanneming met een meerderheid van twee derden èn in de Tweede èn in de Eerste Kamer vereist, wil een herzieningsontwerp rijp zijn voor verwerving van definitieve grondwetskracht.

In theorie is de zin van de ontbinding van de Kamers en wat daarop volgt, dat de grondwetgever op die manier het de kiezers mogelijk wil maken bij hun beslissing over de samenstelling van de nieuwe Kamers onder meer hun oordeel over de in de grondwet aan te brengen veranderingen kenbaar te maken. Aldus de theorie. De nuchtere werkelijkheid is echter, dat hiervan in feite geen spaan terechtkomt, doordat het kiezerskorps zich bij de stembusstrijd over heel iets anders, zo niet uitsluitend dan toch zeker bovenal, druk maakt. Te weten over de richting van het in de eerstkomende vier jaar te voeren politiek beleid.

Het is dan ook hoog tijd voor de grondwetgever om mede met betrekking tot deze aangelegenheid niet langer de schijn hoog te houden, maar realiteitszin aan de dag te leggen.

Juist te achten valt, dat de burgerij de zekerheid dient te hebben, dat geen wijziging van de grondwet haar beslag kan krijgen geheel en al buiten haar om, namelijk alleen maar nadat een meerderheid in het parlement zulk een herziening heeft aangenomen. Op een of andere manier behoort het kiezerskorps zijn mening over een tot stand te brengen grondwetsherziening te kunnen uiten. De hiertoe dienende bestaande regeling is, gelijk al aangestipt, in feite volslagen ondoeltreffend. Daarom is vervanging van deze procedure alleszins gewenst. Welnu, die vervanging is heel wel te verwezenlijken. In dit opzicht zou er een keuze te doen zijn tussen tweeërlei procedures. De ene zou zijn, de mogelijkheid te scheppen om herzieningsontwerpen, nadat deze in de Staten-Generaal in verenigde vergadering een meerderheid verworven hebben, aan een volksstemming te onderwerpen. Wil er voor het houden van zulk een volksstemming deugdelijke reden bestaan, dan zal toch in elk geval een bepaald, niet te klein, percentage van de kiesgerechtigden de wens hiertoe kenbaar gemaakt dienen te hebben. Het ware mijns zinziens niet te veel gevergd, dat toch zeker zulk een verlangen zou moeten blijken te leven bij een vijfde van het kiezerskorps. Is dit laatste het geval, dan zou binnen een nader te bepalen, natuurlijk ook niet te lange termijn (bij voorbeeld van ten hoogste twee maanden) de volksstemming moeten worden gehouden. En ingeval daarbij meer dan tweevijfde van hen die een geldige stem hebben uitgebracht, zich ‘tegen’ zou hebben verklaard, zouden de wijzigingsvoorstellen geen rechtskracht moeten krijgen; hierin ware dan mijns inziens een voldoende waarborg gelegen om een niet zo kleine minderheid te beschermen tegen totstandkoming van haar onwelkome veranderingen in de grondwet.

Een voor de hand liggende, dus te verwachten tegenwerping tegen deze methode is natuurlijk, dat het referendum een instituut is, vreemd aan ons staatsbestel. Wij zijn nu eenmaal in het bezit, aldus dan de redenering, van een systeem van vertegenwoordiging van de kiezers door hiertoe door hen aangewezen burgers, aan wier kennis, inzicht enzovoort zij toevertrouwen te beslissen wat, gegeven ook de rechten en belangen van het volk, dient te geschieden. Ofschoon ik een dergelijke tegenwerping in het onderhavige geval allerminst afdoende kan vinden, besef ik wel dat vermoedelijk een meerderheid hierover nog steeds anders zal denken.

Daarom vestig ik meteen de aandacht op de mogelijkheid een andere procedure door de grondwetgever te laten voorschrijven, een die zelfs in wezen niet strijdig zou zijn met het vertegenwoordigend stelsel en toch vermag te beletten dat tot verrassing van de kiezers, geheel en al buiten hen om, de Staten-Generaal op een gegeven ogenblik het voldongen feit van een grondwetsherziening zouden scheppen. Die procedure zou erop neerkomen de uiteindelijke beslissing omtrent door de Staten-Generaal in eerste aanleg aangenomen voorstellen tot grondwetsherziening in handen te leggen van een door de kiezers samen te stellen college. Te weten een grondwetskamer, met de uitsluitende taak uit te maken (bij voorbeeld met drievijfde meerderheid), dat de voorstellen grondwetskracht dienen te verkrijgen.

Tot twee maal toe is, echter zonder succes, getracht aan dit systeem een plaats in de grondwet te geven. De laatste mislukking in dezen

[p. 47]

dateert alweer van meer dan vijftien jaar geleden. Hierin zie ik allerminst voldoende reden om niet voor een derde poging te pleiten. En dit te minder, omdat ik de kans vrij groot acht, dat in dezen te langen leste een beter inzicht tot uiting zal komen. Vooral, wanneer los van politieke bijoverwegingen, in de gedachtenwisseling, waartoe van nu af aan men in zoveel mogelijke kringen van de Nederlandse samenleving zal dienen over te gaan, onder meer de nodige aandacht zal worden besteed aan een te verbeteren methode op het gebied van grondwetsherziening.

Tot besluit van deze bijdrage spreek ik de hoop uit, dat het de bevoegde instanties niet zal ontbreken aan doeltreffende bevordering van een zo breed en zo diep mogelijk op te zetten discussie over de Proeve van een nieuwe grondwet. Ook wie met mij niet alles zullen kunnen bewonderen van de inhoud van de door de makers van de Proeve ondernomen arbeid, zullen toch zeker moeten erkennen, dat ons allen een werkstuk van allure is voorgezet, dat ernstige bestudering en gedachtenwisseling ten volle verdient.