Logo DBNL
De Gids. Jaargang 103 (1939)

De Gids. Jaargang 103

(1939)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Restauratie van de bouworde van den staat

Een pleidooi voor een wijziging in de taakverdeeling tusschen provincien en gemeenten

Wat wij waarnemen. - Rijk en gemeente hebben in de afgeloopen jaren in belangrijke mate hun bemoeiingen met het maatschappelijk leven uitgebreid. Van de Provincie kan zeker niet hetzelfde worden gezegd.

Wanneer wij de waterschappen buiten beschouwing laten, kent ons Staatsrecht drie wetgevers, van welke de Provincie het minst van zich doet spreken. Toch rijst de vraag of de gemeenten zich niet langzamerhand een taak hebben geusurpeerd, die ver buiten de eigenlijke gemeentelijke sfeer uitgaat.

Vliegveld. - Wanneer wij lezen, dat de gemeente Haamstede groote moeite heeft om voldoende geldmiddelen te verkrijgen om haar vliegveld te vergrooten en er nachtverlichting aan te brengen, rijst de vraag waarom nu juist Haamstede, een gemeente van pl.m. 1550 inwoners, voor die kosten moet opkomen. Dat het vliegveld in die gemeente is gelegen, kan toch nimmer een motief zijn om de exploitatierisico's in hoofdzaak door die gemeente te doen dragen. Gansch Schouwen en Duiveland profiteert ervan, terwijl ook bewoners van niet op het eiland gelegen gemeenten met deze vliegtuigverbinding gebaat zijn. Onder zulke omstandigheden rijst de vraag of de provincie hier niet een veel wijdere taak heeft dan het louter ter beschiking stellen van een renteloos voorschot.

Verkeer. - Wie op drukke dagen door onze Noordzeebadplaatsen komt, langs den Leidschen weg of door Alphen rijdt, vraagt zich af waarom de lasten van het sterk toegenomen verkeer uitsluitend door de gemeentepolitie van de betreffende gemeen-

ten moeten worden gedragen. Is met een goede verkeersregeling niet iedere automobilist, fietser of voetganger gebaat? En zoo dan wellicht voor de Rijkspolitie hier geen taak ligt, is het dan niet zaak zoo spoedig mogelijk tot een provinciaal politiecorps te komen? Voor een behoorlijke opsporing van overtreders der regelen van het verkeer zou een dergelijke intercommunale politie voorts voortreffelijke diensten kunnen bewijzen1).

Onderwijs. - Richten wij het oog op de verzorging van de onderwijsbelangen, dan zien wij alweer de gemeenten meer en meer belangen verzorgen, die behalve voor stadgenooten ook van beteekenis zijn geworden voor de bewoners van omliggende gemeenten. Zou in onzen tijd van toenemend verkeer de oprichting van gymnasia, lycea, middelbare scholen en ambachts- of nijverheidsscholen door de provincie niet zeer begrijpelijk zijn?

Het is ons bekend, dat de wet - voor de gymnasia art. 8 quater van de Hooger Onderwijswet - een regeling bevat in betrekking tot de bijdragen van de gemeenten, waaruit leerlingen tot een van Rijkswege gesubsidieerd gymnasium zijn toegelaten. Maar aan ons dringt zich de vraag op of niet een betere voorziening ware te treffen door over het grondgebied eener provincie gymnasia, lycea enz. op de meest doelmatige wijze te verdeelen en de provincie met de zorg voor die onderwijsinstellingen te belasten.

Volksgezondheid. - Ook op het terrein van de volksgezondheid is wellicht voor de provincies belangrijker taak weggelegd dan zij thans vervullen. Het betreft hier voor een deel belangen van zeer wijde strekking. De zorg voor goed drinkwater raakt een belangrijk sociaal-hygiënisch belang, hetwelk thans veelal aan samenwerking van gemeenten is overgelaten met als gevolg betreurenswaardige leemten. De ziekenverzorging laat in tal van kleinere gemeenten te wenschen over. Dit doet de vraag rijzen of de oprichting van ziekenhuizen in het algemeen niet tot de taak der provincie te rekenen valt. Zeker Rijk en gemeenten hebben naast vereenigingen en particulieren op dit terrein reeds veel tot stand gebracht. Wij denken aan de academische ziekenhuizen en aan het in geen enkele gemeente van eenigen omvang

ontbrekende gemeente-ziekenhuis. Maar ook hier geldt alweer, dat de gemeente-ziekenhuizen ook worden bezocht door bewoners van omliggende gemeenten, waar zulke inrichtingen ontbreken of de inrichting minder algemeen is. Vandaar dat het allerminst behoeft te verbazen, dat bij ons de vraag rijst of wellicht de provincie zulke ziekenhuizen van de gemeenten zou kunnen overnemen om er provinciale ziekenhuizen van te maken. Ook de oprichting van provinciale ziekenhuizen ten plattelande, speciaal in afgelegen deelen der provincie, zou in overweging kunnen worden genomen.

Dat men zich bij de ziekenverzorging op bij uitstek provinciaal terrein bevindt blijkt ook uit het feit, dat er een aantal provinciale vereenigingen bestaat, dat zich op het gebied van hulp bij ziekte of bestrijding van bepaalde ziekten beweegt. Speciaal noemen wij de bestrijding van de tuberculose. Sanatoria, rusthuizen e.d. kunnen ongetwijfeld meer dan tot dusver voor oprichting en instandhouding van provinciewege in aanmerking worden gebracht.

De groote gemeenten houden er verder gezondheidsdiensten op na; maar waarom zou ook aan deze niet een meer universeel provinciaal karakter worden toegekend? Eerste hulp bij ongelukken op den openbaren weg wordt in de steden en sommige grootere dorpen verleend door een gemeentelijken hulpdienst. Dit geschiedt niet omdat de getroffene in de gemeente woont, maar omdat hij er vertoefde. Dat de lasten van dergelijke diensten over grooter draagvlak zouden worden verdeeld, ware allerminst onredelijk. Zulke hulpdiensten zouden dan ook ten dienste staan van hen, die nu het ongeluk hebben, dat hun een ongeval overkomt in een gemeente die over geen hulpdienst beschikt.

Lichamelijke opvoeding en sport. - Op het terrein van de lichamelijke opvoeding en de sport, nauw verwant aan dat van de volksgezondheid, zou de provincie zich eveneens met succes kunnen bewegen door inrichting en instandhouding van provinciale oefenings-, turn- en sportterreinen. Wanneer er een voetbal- of andere wedstrijd in een onzer groote stadions plaatsvindt, komen de liefhebbers van heinde en verre daarheen. Die stadions zijn uit het particulier initiatief voortgekomen. Noch Amsterdam, noch Rotterdam heeft die stadions opgericht, maar ofschoon men hier niet te doen

heeft met zuiver plaatselijke belangen, hebben toch de beide gemeenten, binnen welker gebied de stadions liggen, voor de inrichting van toegangswegen gezorgd en komen bij wedstrijden de kosten van het politietoezicht voor haar rekening.

Markten. - Een onderwerp van gansch anderen aard, dat evenmin van zuiver plaatselijken aard is, maar niet minder van belang voor de bewoners van omliggende, ja soms tamelijk ver verwijderde gemeenten, is dat van de instelling van markten, speciaal veemarkten, kaasmarkten e.d. Boeren en handelaars uit den omtrek ontmoeten daar elkander. Zijn aan de instelling van een doelmatige provinciale markt in één of meer gemeenten kosten verbonden, dan kan de provincie deze dragen en daartegenover uit de marktgelden voordeel trekken. Des te meer aanleiding bestaat er voor het ter hand nemen van deze taak door de provincie, nu de Gemeentewet de gemeenten niet vrij laat in de regeling van het marktwezen, doch in artikel 229 bepaalt, dat de besluiten der gemeentebesturen tot het instellen, afschaffen of veranderen van jaarmarkten of gewone marktdagen, aan de goedkeuring der Gedeputeerde Staten onderworpen moeten worden, zoover de goedkeuring daarvan niet bij algemeenen maatregel van bestuur aan de Kroon is voorbehouden. Een bepaling van dezelfde strekking bevat artikel 144 van de Provinciale wet. Ter verdediging van dit artikel in de Tweede Kamer voerde Thorbecke1) aan, dat de jaarmarkten en marktdagen een zaak betreffen, ‘die niet alleen de gemeente raakt’.

Wat voor de markten geldt, geldt eveneens voor de vaak nauw verband daarmede houdende wagen (boterwagen, varkenswagen, enz.).

Wij laten het bij deze voorbeelden. Zij geven voldoende aan wat ons bij het toenemend verkeer, de groeiende ontwikkeling en de steeds meer om voorziening vragende sociale belangen door het hoofd speelt, wanneer wij de gemeenten een vaak zeer te loven initiatief zien nemen, terwijl wij ons daarbij toch veelal afvragen of niet in vele gevallen provinciale voorzieningen meer in de rede zouden liggen.

Wetswijziging veelal noodig. - Men behoeft ons niet tegen te werpen, dat er vele wijzigingen in wetten en verordeningen

noodig zullen zijn om slechts enkele van de hiervoren door ons genoemde belangen in de provinciale sfeer te trekken. Wij weten, dat b.v. de Hooger Onderwijswet in artikel 6 bepaalt, dat in elke gemeente, waar de bevolking twintig duizend zielen te boven gaat, door het gemeentebestuur een gymnasium wordt opgericht en naar de voorschriften dezer wet ingericht en in stand gehouden. Artikel 8 bepaalt, dat de gemeente de kosten van het onderwijs en van de oprichting en inrichting der schoolgebouwen draagt, terwijl volgens artikel 8bis het Rijk haar daarin een subsidie kan verleenen. Ten aanzien van het middelbaar onderwijs geldt dit wettelijk obstakel echter niet. Integendeel, artikel 21 der Middelbaar Onderwijswet maakt uitdrukkelijk gewag van hoogere burgerscholen of landbouwscholen, door provinciën, gemeenten of bijzondere personen tot stand gebracht. In het vervolg van de wet, voor zoover deze over het openbaar middelbaar onderwijs handelt, worden echter alleen regels gegeven voor gemeentelijke hoogere burgerscholen, de Rijkshoogere burgerscholen en de Rijkslandbouwscholen.

Gesteld, de provincie zou thans zulk een instelling oprichten, dan zou zij naar het ons voorkomt toch niet bevoegd zijn daarbij te bepalen, dat bestaande gemeentelijke hoogere burgerscholen worden opgeheven. De Rijkswetgever heeft door de Middelbaaronderwijswet de autonomie der provinciën ten deze dus ingeperkt.

Ook de Nijverheidsonderwijswet sluit met zooveel woorden de provincie van het oprichten van nijverheidsscholen (lagere zoowel als middelbare) uit.

Toch kan men zeer wel de stelling verdedigen, dat de provincies juist de aangewezen lichamen zijn om voor het hooger (gymnasia), middelbaar en nijverheidsonderwijs, dat geen zuiver plaatselijk, maar veeleer een streekbelang is, een taak te vervullen. Aanvankelijk is dan ook bij de regeling van het zelfbestuur door de Grondwet aan de Provinciale Staten - art. 143 Grondwet van 1840 - o.m. de uitvoering van de wetten omtrent de bevordering van openbaar onderwijs opgedragen.

Zou men ten aanzien van onderwijsinrichtingen, markthallen of ziekenhuizen de verzorging der wijd over de gemeentelijke sfeer heenreikende belangen aan de provinciën gaan toevertrouwen, dan zullen er tal van regelingen te treffen zijn. Gebouwen zullen in eigendom moeten worden overgedragen of aan

de provincie verhuurd; gemeente-ambtenaren zullen in provinciaal dienstverband moeten overgaan en heffingen zullen moeten worden gewijzigd Maar dit alles raakt de uitvoering onzer denkbeelden, waarmede wij ons in dit artikel niet bezighouden.

Ons Staatsrecht. - Voor wie de zaken aldus ziet, rijst nu de vraag of Grondwet en organieke wetten een ontwikkeling als door ons wenschelijk geacht, mogelijk maken.

Wanneer wij de Grondwet raadplegen om te weten te komen, wat de taak is van de provinciën en de gemeenten, wacht ons een teleurstelling. Artikel 136, voorkomende in de tweede afdeeling van het vierde Hoofdstuk: van de Provinciale Staten en de Gemeentebesturen, zegt, dat aan de Staten de regeling en het bestuur van de huishouding der provincie wordt overgelaten en dat zij de verordeningen maken, die zij voor het provinciaal belang noodig oordeelen (welke verordeningen de goedkeuring van de Kroon behoeven, terwijl deze alleen kan worden geweigerd bij een met redenen omkleed besluit, den Raad van State gehoord). Artikel 146, in de derde afdeeling van hetzelfde Hoofdstuk opgenomen, deelt mede, dat aan den Raad de regeling en bestuur van de huishouding der gemeente wordt overgelaten en dat hij de verordeningen maakt, die hij in het belang der gemeente noodig oordeelt.

Men ziet: de wederzijdsche bevoegdheid wordt in vrijwel dezelfde termen omschreven; eenige afbakening van de grens tusschen provinciale en gemeentelijke huishouding en van provinciaal en gemeentelijk belang is in de Grondwet niet te vinden. Ook Provinciale Wet en Gemeentewet verschaffen geen licht.

Indien men wil aannemen, dat de provinciën en de gemeenten een eigen specifieke taak hebben, in dien zin, dat er is een gemeentelijke huishouding, geheel of althans ten deele onderscheiden van de provinciale huishouding en een gemeentelijk belang, geheel, althans ten deele onderscheiden van het provinciaal belang, dan kan de grondslag daarvoor alleen te zoeken zijn in datgene, waardoor de provincie als zoodanig zich onderscheidt van de gemeente als zoodanig.

Tweeërlei onderscheid tusschen Provincie en Gemeente voorop gesteld. - Dit onderscheid is inderdaad aanwezig in tweeërlei opzicht. In de eerste en voornaamste plaats in materieelen zin. Geografisch zijn de provinciën van oudsher van belangrijk

grooter omvang dan de gemeenten; zij omvatten elk een groot aantal gemeenten en vormen historisch gezien: eenheden, wier besturen van ouds onderwerpen hadden te regelen, van belang niet enkel voor een of meer gemeenten, behoorende tot het gewest, maar voor het geheele gebied van de provincie en haar inwoners. De gemeenten vormen eenheden van geringeren territorialen omvang met bijzondere belangen, beperkt tot dat kleine gebied. In vele gevallen loopen die belangen parallel met die van andere gemeenten; zij kunnen ook identiek zijn met belangen van grootere territoriale eenheden als provinciën of het Rijk. Maar er zijn ongetwijfeld in elke gemeente specifiek gemeentelijke, plaatselijke belangen te regelen, die uitsluitend van beteekenis zijn voor de inwoners van de gemeente zelf.

Wij komen nu tot het tweede onderscheid tusschen provinciën en gemeenten, namelijk een onderscheid in staatsrechtelijken zin. In de oudheid waren er steden - men denke aan Rome - wier macht zich over een groot deel der toen bekende wereld uitstrekte en die regelingen troffen ver buiten de grenzen van haar eigenlijk territoir. Thans echter zijn gemeenten, evenals provincies, onderdeelen van den Staat, wier bevoegdheidssfeer, min of meer nauwkeurig in Grondwet en organieke wetten vastgelegd, aan grenzen is gebonden. Met name kan in het algemeen noch de provincie, noch de gemeente, regelingen treffen, welke de grenzen van haar gebied te buiten gaan. Slechts ingeval van gemeenschappelijke regelingen, door meer dan één provincie of meer dan één gemeente getroffen, is er sprake van overschrijding van de grenzen van één provincie of gemeente. Maar dan geldt de aldus getroffen regeling toch niet buiten het complex der samenwerkende provinciën of gemeenten.

Wij wenschten dit voorop te stellen, omdat er schrijvers zijn, die op dit punt tamelijk vaag zijn. Zoo treft men de opvatting aan, dat het wel aannemelijk is, dat er een gemeentelijke huishouding is, onderscheiden van een provinciale, en een gemeentelijk belang, onderscheiden van een provinciaal belang. Maar waarin dan dat onderscheid eigenlijk bestaat, wordt in het midden gelaten of men houdt er zich nauwelijks mee bezig.

In het advies van Prof. Krabbe aan Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant over een ontwerp-electriciteitsverordening (opgenomen in W.B.A. no. 3231) zegt ook deze: ‘Volgens de vrijwel

vaststaande administratieve jurisprudentie is een belang alleen dan - geheel of ten deele - een Rijksbelang als het van den wetgever een regeling heeft ontvangen of als de regeling daarvan door den wetgever aan eenig Rijksgezag is voorbehouden. Is noch het een, noch het ander het geval, dan kan een belang op zichzelf - als dus het Rijksgezag niet getoond heeft, zich dat belang aan te trekken - nimmer uit zijn aard hetzij Rijks-, hetzij provinciaal-, hetzij waterschapsbelang geacht worden te zijn en ligt dus dat belang open ter behartiging door elk publiekrechtelijk lichaam, dat zich daaraan wil laten gelegen liggen.’

De meeste schrijvers leggen den nadruk op het feit, dat het in de practijk niet mogelijk is, de grenzen scherp te trekken en dat er in concreto ook geen opsomming valt te geven van onderwerpen, welker regeling onder alle omstandigheden tot de taak van de provincie dan wel tot die der gemeente behoort. Wij geven dit laatste volmondig toe; sterker nog: juist dit geeft ons de vrijmoedigheid om zonder vrees voor strijd met Grondwet of wet aan te dringen op een belangrijke wijziging in de taakverdeeling tusschen de provinciën en gemeenten, waarbij heel wat, waarmede de gemeenten zich tot dusverre bezig hielden, naar de provinciën zal moeten worden overgebracht. Doch daarbij wenschen wij den gemeenten niet te kort te doen en haar dus te laten, wat tot haar specifiek gemeentelijke huishouding behoort en wat van zuiver gemeentelijk belang is, gelijk wij omgekeerd den provinciën niet een taak willen geven, welke de grenzen eener zuiver provinciale huishouding en van een waarlijk provinciaal belang overschrijdt.

Daarvoor is noodig zooveel mogelijk richtsnoeren voor de taak van provincie en gemeente vast te stellen.

Wat leert de geschiedenis? - Eén ding kunnen wij bij ons onderzoek dadelijk voorop stellen: de Provinciale Staten zijn in hun ontwikkeling verre ten achter gebleven. Zelfs de oudere schrijvers over provinciaal recht zijn het voor den tijd, waarin zij schrijven, hierover al eens. Men leze b.v. Thorbecke's Aanteekening op de Grondwet blz. 94:

‘De gedachte der Grondwet is dezelfde, als die der Staatsregeling van 1801. Zij bestemt de provinciale Vertegenwoordiging ten aanzien van het binnenlandsche huishouden, dat artikel 144 haar onderwerpt, tot gewone, dagelijksche regeermagt der provincie. Het Rijksgezag heeft slechts te handelen of aan te vullen,

waar dat der Staten, binnen den provincialen kring bepaald, te kort schiet.

Maar toen de Grondwet werd ingevoerd, hadden wet en algemeen Bestuur gedurende twintig jaren de rigting gekregen om alles alleen te ordenen. De andere wetten, waaronder wij leefden, stemden met de Grondwet niet overeen....

In deze omstandigheden bleef de toepassing der provinciale autonomie, zoo wat de onderwerpen als wat den vorm aangaat, tot hiertoe beperkt en gebrekkig.

Buys haalt de zaak nog iets dieper op. Het feit, zoo schrijft hij, dat onze eenheidsstaat uit vroeger souvereine gewesten is voortgekomen, bracht vanzelf reeds mede, dat de constitutie van 1814, met hare sterke voorliefde voor het historische recht, ook de autonomie van de gewesten naast die van de gemeenten op den voorgrond zoude stellen. Gelukkig heeft zij het echter daarbij niet gelaten, maar tevens van haren weerzin tegen centralisatie willen blijk geven door te bepalen, dat de uitvoering althans van een gedeelte der algemeene Rijkswetten aan de hoofden van de autonome gewesten zou worden toevertrouwd. Autonomie met zelfbestuur, ziedaar het stelsel, door de Grondwet van 1814 ingevoerd, en aan dit stelsel is de Grondwetgever, zij het dan ook niet zonder aarzeling, sedert getrouw gebleven.

Uit een en ander valt af te leiden, dat het de bedoeling van den Grondwetgever zeker niet is geweest de autonomie van de provinciën een leege huls te laten blijven zonder reëelen inhoud, tot den kleinst mogelijken omvang beperkt. Trouwens Buys constateert ook, dat er onder de groote staatsrechtelijke beginselen, in onze Grondwet opgenomen, maar zeer weinige zijn, welke in 1814 en 1815 met zoo algemeene instemming werden gevestigd en sedert ook met zoo algemeene instemming gehandhaafd, als het beginsel van de provinciale autonomie. De mannen - zoo schrijft hij - die vroeger en later op de redactie van onze Grondwet den meest overwegenden invloed hebben uitgeoefend, zijn hier volkomen homogeen. Hogendorp reikt eenerzijds de hand aan Raepsaet, het noorden aan het zuiden, anderzijds aan Thorbecke, het stelsel van 1814 aan het stelsel van 1848. Allen wedijveren in pogingen om de groote waarde ook van provinciale zelfstandigheid duidelijk in het licht te stellen1).

En met Thorbecke1) stemt Buys in, wanneer hij opmerkt, dat het gemis aan harmonie tusschen het nieuwe grondwettelijk voorschrift en de reeds geldende wetgeving in sterke mate tot volkomen schipbreuk van het in de Grondwet neergelegde beginsel heeft geleid. Wij moesten een volledige, door Frankrijk uitgewerkte en ons diep ingeplante wetgeving, wij moesten onze gansche publieke vorming veranderen, of de provinciale kracht, die de Grondwet van 1814 opriep, kon zich niet vrij bewegen.

Na 1848 - zoo betoogt Buys verder - zijn wij in dit opzicht niet gelukkiger geweest. Hij wijst er op, dat men in 1848 de redactie van het vroegere artikel 146 ‘Aan de Staten wordt geheel en al overgelaten de beschikking van beslissing van alles, wat tot de gewone inwendige politie en economie2) behoort’, allerminst heeft gewijzigd, omdat men in die redactie een andere gedachte tot uitdrukking wilde brengen, maar omdat men dan zin der woorden duister vond. Men stelde er daarom ‘regeling en bestuur van het provinciaal huishouden’ voor in de plaats. Maar door daaraan toe te voegen, dat een en ander aan de Staten ‘door de wet overgelaten wordt’, ontstond de mogelijkheid van een interpretatie, volgens welke tenslotte de wetgever de provinciale autonomie zoodanig kon inperken, dat zij tot weinig of niets teruggebracht werd. Merkwaardigerwijze heeft Thorbecke bij de behandeling van de Provinciale Wet deze volgens Buys on-

juiste interpretatie met zijn gezag gesteund1). Hoe dit zij, de Grondwet van 1887 heeft aan deze controverse een einde gemaakt door de woorden ‘door de wet’ te schrappen: artikel 134, 1e lid van die Grondwet luidt: Aan de Staten wordt de regeling en het bestuur van de huishouding der provincie overgelaten. En zóó is de redactie gebleven. Deze wijziging van het artikel in 1887 bewijst, dat men zelfs de mogelijkheid van een opvatting, als zou de Grondwet den gewonen wetgever bevoegd hebben verklaard den omvang van de autonomie der Staten tot een minimum terug te brengen, heeft willen afsnijden en dat men dus Buys tegenover Thorbecke in het gelijk heeft willen stellen.

Wij mogen dus als vaststaande aannemen vooreerst, dat toen Nederland na de Fransche overheersching een zelfstandig Koninkrijk werd, men den Provinciale Staten een groote mate van autonomie heeft willen toekennen; ten tweede, dat de Grondwetgever ook in latere jaren daaraan niet heeft willen tornen en in de derde plaats, dat omstandigheden, buiten den wil van den Grondwetgever om, er toe geleid hebben, dat van die autonomie veel minder is terecht gekomen, dan men zich aanvankelijk had voorgesteld.

Op zoek naar eenig richtsnoer. - Maar indien men de autonomie der provincie nu eens in eere zou willen herstellen, welke richtsnoeren zal men dan bij de taakafbaking tusschen de provincie en de gemeente in acht moeten nemen?

Wij merkten reeds op, dat de Grondwet ons weinig wegwijs maakt. Het eenige, wat wij daar vinden is, dat niet slechts de Rijkswetgever, maar evenzeer de provinciale wetgever ten aanzien van de gemeentebesturen de hoogere wetgever is. Zij kunnen de wetgevende bevoegdheid, de autonomie der gemeentebesturen inperken; het omgekeerde daarentegen is niet het geval. Ondubbelzinnig komt dit beginsel tot uitdrukking in de artikelen 193, 1e lid en 194 der Gemeentewet. Art. 193, lid 1 bepaalt: De plaatselijke verordeningen treden niet in hetgeen van algemeen Rijks- of provinciaal belang is. Art. 194 zegt: De bepalingen van plaatselijke verordeningen, in wier onderwerp door een wet, een algemeenen maatregel van bestuur, een provinciale verordening of een verordening van een commissie of orgaan, bedoeld

in art. 130 (ter voorziening in gemeenschappelijke belangen van meer dan één gemeente) wordt voorzien, houden van rechtswege op te gelden.

Toch blijven wij er bij dat er regelingen zijn, die naar haar bijzonderen aard meer liggen op den weg van de provincie of van de gemeente dan van het Rijk, dan wel meer op den weg van de gemeente dan van de provincie. Reeds in het begin van dit artikel wezen wij hierop. Dit is ook gevoeld door niemand minder dan den schepper van de Grondwet van 1848 en van de Gemeente- en Provinciale Wet, Thorbecke. In zijn Memorie van Antwoord aan de Tweede Kamer1) betreffende laatstgenoemde wet schreef hij na te hebben opgemerkt, dat stellige, onmiskenbare merken, die voor alle gevallen het provinciaal belang van het Rijksbelang onderscheiden, niet te vinden zijn: ‘Het staat echter vast, dat de provinciale wetgever zich niet heeft in te laten met onderwerpen van algemeen Rijksbelang, noch de algemeene wetgever met de regeling van het provinciaal huishouden.’

Specifiek gemeentelijk en provinciaal terrein. - Thorbecke bedoelde hier ongetwijfeld te zeggen, dat er een specifiek provinciaal terrein bestaat, waarbuiten de Rijkswetgever zich heeft te houden. En het zelfde geld uiteraard, mutatis mutandis voor de provincie tegenover de gemeente.

De Kroon, zonder wier goedkeuring geen provinciale verordening - om ons thans tot deze te bepalen - bestaanbaar is, zal hebben toe te zien, dat de provincie in dit opzicht niet te ver gaat. Al te moeilijk zal dit toezicht haar echter niet vallen. Zooals wij de begrippen provinciale en gemeentelijke huishouding, provinciaal en gemeentebelang zien, is datgene, wat onder alle omstandigheden gerekend moet worden te behooren tot de eigen huishouding van de provincie, en wat ten allen tijde beschouwd moet worden als te zijn uitsluitend van provinciaal belang, duidelijk genoeg kenbaar, zoodat er geen vrees behoeft te bestaan, dat de provincie op specifiek gemeentelijk terrein zal gaan grasduinen. De moeilijkheid komt eerst wanneer de provincie zich - om zoo te zeggen - op niet geconcessionneerd gebied gaat bewegen.

Duidelijke grensafbakening niet aan te wijzen. - Als Buys deze

zaak van de zijde der gemeenten beschouwt, merkt hij, over de huishouding der gemeente sprekend, op - en voor de provinciën geldt het zelfde - dat de afbakening der juiste grenzen eenvoudig aan de wetenschap en de practijk is overgelaten.

Ook Oppenheim1) stelt vast, dat de grenzen der huishoudingen der publiekrechtelijke corporatiën niet zijn aan te wijzen; de aanwijzing van hetgeen aan rijks-, provincialen en gemeentewetgever is opgedragen kan, bij gebrek aan een juiste demarcatielijn, onmogelijk met stelligheid geschieden. Wel wijst hij2) er op, dat ook indien de hoogere wetgever eenig onderwerp nog niet tot zich getrokken heeft, dit geenszins beteekent, dat de gemeente (en voor de provincie geldt het zelfde) onder alle omstandigheden tot regeling daarvan bevoegd is. Het koninklijk vernietigingsrecht kan zich ook uitstrekken tot verordeningen, die zonder te strijden met wetten of provinciale verordeningen of te treden in onderwerpen, die daarbij geregeld zijn, maar die in strijd met het grondwettelijk voorschrift zijn, dat de raad zich alleen met het gemeentebelang, de huishouding der gemeente, mag inlaten. ‘Al heeft de Grondwet niet gezegd waar deze huishouding aanvangt en eindigt en wat zij omvat, door haar van andere huishoudingen te onderscheiden, verklaart zij, dat er aangelegenheden zijn, die buiten 's raads bestek liggen.’

Maar nu is het ongeluk, dat noch het vernietigingsrecht van gemeenteverordeningen, noch het goedkeuringsrecht van provinciale verordeningen zóó systematisch en zorgvuldig wordt uitgeoefend, dat men aan de beslissingen van de Regeering te dezer zake veel richtsnoer heeft. Zoo hebben Buys en Oppenheim ons dus met de tot dusver gegeven citaten weinig wegwijs gemaakt. En wanneer wij bij Thorbecke lezen, dat onder ‘huishoudelijk belang’ moet worden verstaan 't geen alleen de gemeente, 't zij in haar geheel, 't zij hare leden als leden der gemeente betreft3), gevoelen wij de juistheid van Kranenburg's oordeel, dat deze definitie de moeilijkheid eenvoudig verplaatst4). Immers de vraag wordt dan: ‘Wat betreft de gemeente in haar geheel of haar leden als zoodanig?’ Dit was, zoo vervolgt Kranenburg, in verschil-

lende tijden niet gelijk (het is het thans ook nog niet, teekenen we hierbij aan). Zoo wijst Kranenburg er op, dat verschillende regelingen, die oudtijds door de gemeenten werden gemaakt, met name op het terrein van het burgerlijk recht, thans door den Rijkswetgever aan de gemeentelijke regelingsbevoegdheid onttrokken zijn.

Het zelfde geldt natuurlijk evenzeer voor de provincie.

De Regeering heeft inderdaad zeer verschillend geoordeeld over de vraag, welke wetgever bevoegd was een bepaalde materie te regelen. Interessante voorbeelden vindt men daarvan bij Pijls1).

Wisselende beslissingen van de Kroon. - Tot het nemen van maatregelen tegen hondsdolheid werd bij missieve van den Minister van Binnenlandsche Zaken d.d. 14 Januari 1853, no. 239, de gemeente bevoegd verklaard. Provinciale Staten van Zeeland stelden overeenkomstig deze missive met goedkeuring van den Koning hun provinciale verordening tot wering van hondsdolheid buiten werking.

Op 9 November 1866 stelde Drenthe echter een provinciaal reglement ter voorkoming en wering van hondsdolheid vast en ziet.... de Koning keurde dit reglement goed.

De broodzetting was vroeger een onderwerp van Rijksbelang, daar het Koninklijk Besluit van 15 April 1843 (Stbld. no. 13) algemeene bepalingen hieromtrent inhield. Bij Koninklijk Besluit van 17 April 1854 (Stbld. no. 68) wordt dit K.B. echter ingetrokken, maar op 15 Maart 1863 (Stbld no. 17) vernietigt de Kroon een gemeentelijke verordening van Heerlen, waarin bepaald was, dat het in de gemeente verkochte roggebrood vrij moest zijn van schadelijke bestanddeelen.

De vraag of een provinciale verordening in Limburg tegen het houden van hanengevechten behoorde tot de provinciale huishouding werd bij brief van den Minister van Binnenlandsche Zaken d.d. 24 April 1863 ontkennend beantwoord; om redenen van utiliteit werd de verordening toch goedgekeurd. Hier gaf het argument van het ‘provincialisme’ den doorslag. De Minister schreef: ‘Hoewel het hier onderwerpen geldt, die niet uit haren aard tot de provinciale huishouding behooren, zou ik toch meenen, dat de Staten van het Hertogdom zich die onderwerpen kunnen

aantrekken op grond, dat hetgeen men wil tegengaan, zich in het bijzonder en alleen in Limburg schijnt voor te doen.

Uit deze voorbeelden blijkt voldoende, hoe weinig houvast de beslissingen van de Kroon te dezer zake bieden.

Toch valt uit de motiveering van verschillende koninklijke besluiten wel iets te leeren. Wij wezen reeds op het geval van de provinciale verordening betreffende de hanengevechten. In de desbetreffende missive van den Minister wordt nl. aangevoerd, dat de Staten zich te meer geroepen zouden kunnen rekenen om hierin te voorzien, omdat zooal eenige plaatselijke besturen bereid zouden zijn voorzieningen te maken, allicht andere zich daaraan zouden onttrekken en dus langs dezen weg het doel niet bereikt zou worden.

De behoefte richtsnoer? - Hieruit valt af te leiden, dat provinciaal ingrijpen gewenscht is indien er behoefte bestaat aan een regeling, indien geen zekerheid bestaat, dat alle betrokken gemeenten deze zaak zullen regelen of op bevredigende wijze zullen regelen.

Ook bij de discussie over het wetsontwerp tot wering van besmettelijke veeziekten1) werd nadruk gelegd op de noodzakelijkheid van optreden van den hoogeren wetgever, indien de omvang van het te bestrijden euvel of in 't algemeen van de te regelen materie de grenzen van de individueele gemeente overschrijdt en de gemeenten zelf òf niet, òf verkeerd regelen.

Zoo zeide Thorbecke bij de discussie in de Tweede Kamer: ‘Waartoe is dan dit ontwerp voorgedragen? Om te voorzien daar waar niet behoorlijk voorzien is, waar de gemeentebesturen niet eenparig werken, waar de gemeenten, gelijk zoo licht gebeurt, vooral in dergelijke omstandigheden, zich door egoïsme, door verkeerd begrepen eigenbelang, laten vervoeren, zonder te letten op het algemeen belang.’

Zoo komen wij toch weer bij Buys2) terecht, waar hij opmerkt, dat bij de bepaling of de regeling van eenig onderwerp geacht moet worden te behooren tot de taak, hetzij van den staat, hetzij van de provincie, hetzij van de gemeente, de doelmatigheid den doorslag geeft.

De doelmatigheid beslisse. - ‘Hoe is men er toe gekomen,’

vraagt Buys, ‘om, binnen de grenzen van éénzelfden staat, nog twee andere machten met een zelfstandig wetgevend gezag in te richten? Toch zeker om geen andere reden dan deze, dat men meende alleen op deze wijze de veelsoortige behoeften van de bonte menschenmaatschappij doelmatig te kunnen bevredigen. Sommige regelen zijn alleen dan goed, wanneer daaraan over het geheele grondgebied van het Rijk rechtskracht toekomt, andere slechts op voorwaarde, dat daarbij gelet worde 't zij op provinciale, 't zij op plaatselijke verscheidenheid. Om redenen van doelmatigheid ingesteld moeten ook redenen van doelmatigheid beslissen over de grenzen van de wetgevende macht, aan Rijk, provincie en gemeente toekomende.’

Hij werkt deze gedachte nader uit door te zeggen, dat voor zoover de wet of Grondwet niet uitdrukkelijk den uitsluitend bevoegden wetgever aanwijzen, de regelingsbevoegdheid toekomt aan die corporatie, welke op een gegeven oogenblik de bestaande behoefte het best kan bevredigen. In het algemeen is dus de vraag naar den inhoud van de wetgevende macht van Rijk, provincie en gemeente een politieke, geen rechtsvraag. Alleen redenen van staatsbeleid kunnen hier beslissen en juist daarom ook ‘kan de beslissing niet voor alle tijden en onder alle omstandigheden dezelfde zijn. Wat heden de gemeente goed regelt, wordt morgen beter geregeld door de provincie en overmorgen door het Rijk.’

De doelmatigheid naar tijd en omstandigheden te bepalen. - Wanneer men de doelmatigheid als richtsnoer aanvaardt, heeft men mitsdien o.i. tegelijk een ander zeer belangrijk criterium aanvaard. Het is namelijk buiten kijf, dat de doelmatigheid naar tijd en omstandigheden kan verschillen1)

Dit vast te stellen is hierom van belang, omdat de wetgever van het midden der vorige eeuw dus nooit gewild kan hebben de taak van den provincialen wetgever eens voor al gefixeerd te hebben. Het is alweer Buys, die zulks bevestigt, wanneer hij in betrekking tot de regeling van de verhouding tusschen den Staat, de provinciën en de gemeenten de opmerking maakt2), dat het een der moeilijkste problemen betreft, die het positieve staats-

recht heeft op te lossen ‘omdat men daarbij stuit op tegenstrijdige eischen, waarvan de bevrediging slechts te verkrijgen is door een dading, welker inhoud van tijden en omstandigheden afhangt’.

Pijls1) zegt omtrent het hier in geding zijnde punt: ‘Objectief zijn de onderwerpen niet aan te geven, wier regeling tot dezen of genen wetgever zou behooren; alleen kan in ieder gegeven geval subjectief geoordeeld worden, dat een onderwerp bij een bepaald lichaam behoort, zoodat er dan ook niets vreemd in gelegen is, dat zoodanig onderwerp onder verschillende omstandigheden door verschillende wetgevers wordt geregeld. Elders2) haalt hij het werk van Mr. G. de Vries Az. aan over de wetgevende macht der plaatselijke besturen (1846). Daarin schrijft deze o.m.: ‘Waar het belang der provincie eene provinciale regeling vordert, brengen zij (Provinciale Staten) een provinciaal reglement tot stand. Waar daarentegen de ondervinding het bestaan eener provinciale bepaling als ondoelmatig of minder verkieslijk doet kennen, laten zij de bevoegdheid der plaatselijke besturen vrij of geven hun die door intrekking van de bestaande provinciale verordeningen terug. Zij beslissen daaromtrent naar de behoeften van tijd en plaats, die in dit opzicht verschillend kunnen zijn.’

Een aanwijzing voor de provinciale taak in de Grondwet van 1840. - De hier weergegeven opvattingen strooken met de onze; de geschiedenis der wetgeving verschaft intusschen weinig licht. Alleen het volgende is van eenig belang. Betreffende het zelf-bestuur, dat der provincie toekomt, bepaalt artikel 137 van de Grondwet: ‘Wanneer de wetten of de algemeene maatregelen van bestuur het vorderen, verleenen de Staten hunne medewerking tot uitvoering daarvan’. Dit artikel heeft zijn tegenwoordige redactie bij de herziening van de Grondwet in 1887 gekregen; in de Grondwet van 1848 luidde het anders (art. 130); maar ook die tekst is voor ons doel niet interessant. Wel die van vóór 1848 Want in dat jaar werd de inhoud verruimd, aangezien toen uit dit Grondwetsartikel verschillende met name genoemde onderwerpen, waartoe dit zelfbestuur zich uitstrekte, verdwenen.

Artikel 143 van de Grondwet van 1840 - wij stipten het op blz. 281 reeds aan - toch luidde: ‘De Staten worden belast met de

uitvoering der wetten opzichtelijk de bescherming der verschillende godsdienstige gezindheden en derzelver uitwendige eeredienst, het openbaar onderwijs en armbestuur, de aanmoediging van den landbouw, den koophandel, de fabrieken en trafijken, en voorts omtrent alle andere zaken tot de algemeene belangen betrekkelijk, welke aan hen te dien einde door den Koning worden toegezonden.’

Uit de opsomming van deze onderwerpen is o.i. een aanwijzing te putten voor den inhoud van de provinciale autonomie, zooals de Grondwetgever zich deze in den aanvang heeft voorgesteld. In Thorbecke's Aanteekening1) lezen wij nl., dat de Schets van Hogendorp (art. 41) bepaalde stukken van wetgeving omtrent het algemeen binnenlandsch bestuur aanwees, wier uitvoering, krachtens de Grondwet, aan de Provinciale Staten zou behooren en dat de Grondwet van 1814 de uitvoering daarvan aan de Staten toekende (met weglating van het bestuur der wegen en kanalen, omdat hierin op een andere plaats de Grondwet werd voorzien). De bepaling van de Grondwet van 1814 werd met een wijziging, voor dit betoog van geen belang, overgenomen in de Grondwetten van 1815 en 1840.

Na deze mededeeling omtrent de wordingsgeschiedenis van het artikel zegt Thorbecke2), dat men hier te doen heeft met hoofdonderwerpen derzelfde werkzaamheid van regeering, die art. 144 de gewone inwendige politie en economie noemt (en die, voegen wij er aan toe, in de tegenwoordige Grondwet de regeling en het bestuur van de huishouding der provincie genoemd worden). Volgens de meest waarschijnlijke meening - aldus Thorbecke - kent artikel 143 de overige deelen van binnenlandsch bestuur, buiten de algemeene politie van veiligheid, justitie, financiën en oorlog, aan de Staten rechtstreeks toe. En zijn conclusie luidt: ‘Zoodat de Staten uitvoerders zijn van het Rijksgezag in de zelfde takken, die zij als provinciemagt, voorzooverre de bijzondere gesteldheid van het gewest bijzondere maatregelen eischt, zelfstandig inrichten.’

In plaats van de woorden: ‘voorzooverre de bijzondere gesteldheid van het gewest bijzondere maatregelen eischt’, die o.i. te veel doen denken aan provincialisme, zouden wij hier

liever gelezen hebben: ‘voorzoover de regeling daarvan beter door de provinciën dan door Rijk of gemeenten kan geschieden’. Maar de hoofdzaak is, dat de provinciale wetgevende macht aanvankelijk in de Grondwet, dus vóór 1848, althans op het gebied van haar zelfbesturende bevoegdheid met eenige voorbeelden werd aangeduid, maar dat dit zelfbestuur sindsdien in de Grondwet niet meer is ingeperkt, doch ruimer omschreven, terwijl de Grondwetgever de autonomie der provinciën steeds ruim heeft geformuleerd.

Voorts is niet zonder belang Thorbecke's leer, dat de autonomie van de provincie de zelfde onderwerpen omvat als waarover het provinciale zelfbestuur zich uitstrekt. Wanneer men nu nagaat, welke andere aangelegenheden dan die, welke met name genoemd waren in artikel 143 van de Grondwet van 1840, aan de provincie door verschillende wetten en algemeene maatregelen van bestuur ter uitvoering zijn opgedragen, vindt men in Thorbecke's Aanteekening daarvan een opsomming1), waaronder b.v. ook de gezondheid en geneeskundige politie genoemd.

Verzachtende omstandigheden - Een en ander rechtvaardigt o.i. de opvatting, dat de taak van de provincie naar tijd en omstandigheden moet verschillen en bevestigt tevens onze stelling, dat de provincie in den loop der jaren beneden haar taak is gebleven. Er zijn intusschen verzachtende omstandigheden te pleiten. Reeds wezen wij hierop, maar er is toch een factor, waarover wij niets zeiden en die niettemin van belang is geweest; wij hebben het oog op de regeling van de provinciale geldmiddelen, welke althans geruimen tijd een beletsel heeft gevormd voor de ruimere ontplooiing van de provinciale autonomie. Tot de Grondwetsherziening van 1848 werd de provincie zonder eigen financiën gelaten; haar bestuurskosten werden, indien de Koning ze goedkeurde, op de Staatsbegrooting gebracht. Eerst bij de Grondwetsherziening van 1848 kwam er een zeer beperkt provinciaal budgetrecht met daarmede samenhangende belastingbevoegdheid. De provinciale begrooting mocht uitsluitend de enkel provinciale en huishoudelijke inkomsten en uitgaven bevatten, terwijl de kosten van bestuur, voor zoover dit Rijksbestuur was, evenals tevoren na goedkeuring door den Koning op de Staatsbegrooting

werden gebracht Provinciale belastingen mochten uitsluitend worden geheven tot dekking van de huishoudelijke provinciale uitgaven; zij eischten bekrachtiging door de wet. Eerst de Grondwetsherziening van 1887 heeft de algemeene provinciale begrooting gebracht en een regeling van het belastingstelsel, gelijk voor de gemeenten reeds lang bestond. De algemeene grondslagen van dit belastingstelsel zouden in de wet moeten worden neergelegd en de op die grondslagen door de Staten gebaseerde belastingverordeningen zouden door de Kroon moeten worden goedgekeurd. Het heeft intusschen tot 1905 geduurd, voordat de Provinciale Wet in overeenstemming werd gebracht met de in 1887 herziene Grondwet. En de algemeene grondslagen, in de gewijzigde Provinciale Wet neergelegd, lieten toen - en later, na eenige wijzigingen, ook thans nog - een zeer beperkte belastingheffing toe. Op deze oorzaak van de te geringe activiteit der Provinciale Staten op legislatief gebied is de aandacht gevestigd in een artikel over de taak van het provinciaal bestuur in het orgaan van de Algemeene R.K. Ambtenaarsvereeniging van 13 April 1935 (blz. 318) Mocht echter, indien de provincie haar taak krachtiger ter hand neemt, hierin inderdaad een ernstig obstakel voor haar werkzaamheid blijken te liggen, dan kan het provinciaal belastinggebied worden verruimd.

Betreft een provinciaal belang de geheele provincie? - Na deze opmerking over de provinciale geldmiddelen hervatten wij onze taak om verdere richtsnoeren ter bepaling van de provinciale wetgevende taak te vinden. Zoo moet nog worden stilgestaan bij de vraag of het provinciale huishouden of het provinciaal belang ook geacht kan worden in het geding te zijn, indien de te regelen materie niet de geheele provincie of alle provinciale ingezetenen regardeert. Men is geneigd de vraag dadelijk bevestigend te beantwoorden, indien men verschillende provinciale begrootingen doorbladert en subsidies aantreft voor de restauratie van bouwwerken of de subsidieering van plaatselijke vereenigingen, onderwijsinrichtingen (b.v. de inrichting voor doofstommenonderwijs te Rotterdam) of cursussen (b.v. voor land- en tuinbouw in Noord-Brabant).

Maar wanneer men leest, dat provincies toelagen verstrekken voor de gemeentelijke vee-artsen, rijst toch de vraag, waarom die vee-artsen in den regel door de gemeenten worden benoemd en

niet door de provincie. Hier zou het provinciaal belang toch uiterst gemakkelijk zijn aan te toonen. Moeilijker is de vraag of men van een provinciaal belang kan spreken, indien b.v. de Provinciale Staten van Overijsel een belang regelen, dat uitsluitend voor Twente van beteekenis is of indien de Provinciale Staten van Zuid-Holland zich de belangen van het Westland aantrekken, ook wanneer gemeenten in dat deel der provincie zich reeds met dat belang hebben bezig gehouden. De vraag is van gewicht, omdat in de practijk vele streekbelangen in den loop der jaren door de gemeenten aan zich getrokken zijn. De ontwikkeling van het verkeer heeft dit in de hand gewerkt; vele regelingen zijn als plaatselijke voorzieningen begonnen en langzamerhand ook voor de omgeving van de stad van belang geworden. Simons1) die bij deze ontwikkeling ook stil staat, is van oordeel, dat de stad aldus ‘haar natuurlijke functie van economisch centrum der streek’ vervult. Geographisch is de stad zeker een centrum, maar Simons ziet voorbij, dat dit niet insluit, dat de stad ook de verzorgster van het belang moet zijn. De toeneming van het verkeer en de ontwikkeling ten platte lande hebben tal van gemeentelijke voorzieningen een gansch ander aspect gegeven. De Haagsche Tramweg-maatschappij is buitenlijnen naar Delft en Leiden gaan exploiteeren; de kinderen van gansch het platte land trekken dagelijks op naar hun gymnasia of middelbare scholen. Aan den provincialen wetgever is dit alles vrijwel voorbij gegaan. Ook Simons zoekt naar oplossingen voor het probleem, die de stad ‘a finger in the pie’ doen behouden. De meest logische oplossing, n.l. verzorging van buiten het gemeentelijk gebied uitgegroeide belangen door de provincie, komt bij hem voor behandeling nauwelijks in aanmerking2).

Aardig is daarom nog eens op te slaan wat Hoog in 1856 in zijn dissertatie3) omtrent de bevoegdheidssfeer van de provincie op legislatief terrein opmerkte. Hij wijst er n.l. op, dat het belang van de provincie, dat regeling vordert, van drieërlei aard kan zijn: 1e. van de provincie als een geheel; b.v. bij een reglement op een bijzonderen tak van handel in een provincie; 2e. van al de

ingezetenen ieder in het bijzonder; b.v. bij regelingen betreffende gezondheid, veiligheid e.d.; 3e. van enkele deelen der provincie.

Uit de jurisprudentie over het begrip ‘gemeentehuishouding’ valt naar analogie af te leiden, dat een provinciaal belang niet de geheele provincie behoeft te betreffen. Bij Kranenburg: ‘Het Nederlandsch Staatsrecht’, vijfde druk, deel II, blz. 239, wordt, ten betooge, dat tot de ‘huishouding’ der gemeente wel behooren kan het belang van een groep harer ingezetenen, een tweetal arresten van den Hoogen Raad aangehaald, t.w. dat van 4 Juni 1928, W. 11862, N.J. 1928 blz. 1353 en dat van 14 Januari 1935, W. 12905 N.J. 1935 blz 396. Vooral het eerste van deze beide arresten (beide betreffen een gemeentelijk verbod om bijenkorven te hebben of te houden) is van beteekenis, aangezien daarin principieel is beslist, dat in een landelijke gemeente maatregelen, die gevaren voor den oogst of de bewerking kunnen afwenden, zoozeer de belangen der ingezetenen, die in den landbouw of de kweekerij hun bestaan vinden, kunnen betreffen, dat bij haar toepassing het belang van de in die gemeente levende gemeenschap betrokken is. De verordening kan naar haren aard de huishouding der gemeente betreffen.

Voor de provincie kan dit niet anders zijn.

Het provinciaal belang moet over de grenzen eener gemeente heenreiken. - Daar de geheele provincie ook belang heeft bij den bloei der deelen - aldus Hoog - zijn zulke reglementen in het belang der geheele provincie. Daaronder zijn vele ter bevordering van het onderling verkeer in de provincie. Natuurlijk mogen zulke reglementen niet in het nadeel van andere deelen der provincie strekken, want het belang der geheele provincie dient steeds op den voorgrond te staan. Volgens Hoog zullen de Staten der provincie zeker geen reglement vaststellen, waarin geheel bijzondere belangen eener gemeente geregeld worden. Maar doen zij het niettemin en strekken de Provinciale Staten hunne macht dus uit op het gebied der plaatselijke besturen, dan kan aan deze verordening de Koninklijke goedkeuring niet verleend worden1) Zeer juist. En voorts.... in deze Koninlijke goedkeuring, die aan elke provinciale verordening moet worden verleend, ligt o.i. grooter waarborg tegen misbruik van de legislatieve bevoegdheid

van de provinciale besturen ten opzichte van de gemeenten dan in het slechts incidenteel uitgeoefende vernietigingsrecht der plaatselijke verordeningen gelegen is tegen misbruik der gemeentelijke autonomie.

Voor de vraag, die ons bezighoudt, vinden wij ook eenigen steun in de discussies, die in de Kamer gehouden werden bij het reeds genoemde wetsontwerp tot wering van besmettelijke veeziekten. Wij herinnerden er reeds aan (blz. 291), dat het optreden van den provincialen wetgever gerechtvaardigd geoordeeld werd, indien de omvang van de te regelen materie ‘de grenzen van de individueele gemeente overschrijdt.’

Samenwerking van gemeenten. - Wij raken hier de vraag of in de gevallen, die wij op het oog hebben, de artikelen in de Gemeentewet betreffende de samenwerking van gemeenten ter verzorging van gemeenschappelijke belangen niet behooren te worden toegepast. Deze ‘collaboratieve samenwerking’ - om een uitdrukking van van Poelje1) te gebruiken - vindt meer voorstanders dan de door mij verdedigde inschakeling van het Provinciaal Bestuur. Leerzaam is, wat Kranenburg over dit onderwerp en tegelijk over de ontwikkeling van de gemeentelijke wetgeving opmerkt in Het Nederlandsche Staatsrecht, II, vijfde druk, blz. 287 vg. Uit zijn overzicht blijkt toch, dat de wetgever zich den natuurlijken werkkring der gemeenten van veel bescheidener omvang heeft gedacht, dan waartoe hij in den loop der jaren - o.i. vooral doordat de provinciale besturen te weinig hebben gepraesteerd - is uitgegroeid. ‘Bij het ontstaan der Gemeentewet’ - aldus Kranenburg - ‘dacht men zich de economische functie van de gemeente van veel geringer omvang en beteekenis, dan zij metterdaad is gebleken. Wat de gemeente te dien opzichte had te doen, kon zij in het algemeen wel alleen doen, haar organisatie was daarvoor voldoende berekend, zoo meende men. En zou zij nog eens hebben samen te werken met andere gemeenten, welnu, dan was het voldoende daartoe in de Gemeentewet de mogelijkheid open te laten, zonder dat dit een omvangrijke nadere regeling eischte’. ‘Men dacht eigenlijk aan niet veel anders’, zegt hij verder, ‘dan enkele gezamenlijke regelingen betreffende het verkeerswezen, wegen, beurtveren

tusschen gemeenten, en derg.’ Verder betoogt hij, aan de hand van een K.B. van 29 October 1855, No. 45, waarbij is uitgemaakt, dat het den gemeentebesturen niet vrijstaat een orgaan te creëeren, dat zich met de verzorging van gemeenschappelijke belangen bezighoudt, dat met die beslissing was uitgemaakt, dat in veel gevallen een behoorlijke regeling van de voorziening in een gemeenschappelijk belang niet was te maken; het belang eischt veelal een orgaan ter behartiging daarvan1). In deze leemte voorziet nu ongetwijfeld de thans geldende herziene Gemeentewet.2) Maar daarin is tevens de erkenning gelegen, dat gemeenten als zoodanig in de meeste gevallen ongeschikte organisaties zijn om gemeenschappelijke belangen te regelen en dat daarvoor zelfstandige organen, organen ad hoc, boven haar gesteld3), moeten worden geschapen. Nu is het naar onze meening in de meeste gevallen doelmatiger daarvoor gebruik te maken van de Provincies die krachtens onze Grondwet zijn bestaande, permanente staatsorganen, complexen van gemeenten omspannend.

De practijk heeft bewezen, dat de desbetreffende artikelen van de Gemeentewet (art. 129 e.v.) zeer moeilijk zijn toe te passen. Voorwaarde daarvoor toch is, dat men het daarover onderling eens is. Wel opent de Gemeentewet thans in de artikelen 138 vg. de mogelijkheid, dat de Kroon aan een gemeente een gemeenschappelijke regeling oplegt, waartoe zij niet wil toetreden. Maar met meer dan een theoretische mogelijkheid heeft men hier niet te doen. En bovendien moet toch steeds het initiatief èn tot de gemeenschappelijke regeling èn tot het verzoek aan de Kroon om die regeling aan een onwillige gemeente op te leggen, van een Gemeentebestuur uitgaan. Zit dit stil, dan komt er geen regeling tot stand. Ook de omvang van de regeling hangt geheel af van het initiatief der gemeente besturen zelf. En hoevele - meestal ook vele kleine - zijn er niet bij betrokken?

In het Rapport van de subcommissie van het Bestuur van de Vereeniging van Nederlandsche Gemeenten, uitgebracht over het wetsontwerp betreffende de samenwerking van gemeenten

(Handelingen Staten-Generaal 1914/5 Bijlagen IIe Kamer 315) zeggen de heeren Mr. E.P. van Lanschot, Jhr. Dr. N.C. de Gijselaar en Jhr. Mr. Dr. E.A. van Beresteijn: ‘Ter behartiging van het nieuwe1) belang, dat verder reikt dan het gebied der gemeente, schept het ontwerp een zelfstandig huishouden, in de hoop, dat de nieuwe wet zal voorkomen, dat tal van publieke belangen1) onverzorgd blijven of door de centrale besturen worden ter hand genomen. Wie deze hoop koestert, moet wel van meening zijn, dat de gebrekkige regeling van de artt 121 en 122 oorzaak is van de onvoldoende verzorging van vele streekbelangen. Het wil ons evenwel voorkomen, dat veel meer op onwil en kleingeestigheid van sommige kleinere gemeentebesturen tal van pogingen tot samenwerking zijn afgestuit dan op een gebrekkige regeling in de Gemeentewet.’

Van veel optimisme getuigen deze opmerkingen niet, maar een kern van waarheid schuilt er zeker in, daarom ook is het dus naar onze meening veel doeltreffender den provinciën tot taak te stellen, die maatregelen te treffen, waarvan meer dan één gemeente kan profiteeren. Waarbij nog komt, dat verschillende onderwerpen en belangen zich zeer slecht voor intercommunale en veel beter voor provinciale regelingen leenen.

Maar indien nu anders dan in het geval van de bestrijding der veeziekten een belang, dat over haar grenzen heenreikt, door een gemeente behoorlijk wordt voorzien (woorden van Thorbecke), kan er dan aanleiding zijn louter op doelmatigheidsgronden het belang aan de provincie te trekken? De vraag moet o.i. zonder voorbehoud bevestigend beantwoord worden. Wij hebben immers vastgesteld, dat de taak van Rijk, provincie en gemeente niet eens en voor al (terminologie van Thorbecke) in wet en organieke wetten is vastgelegd. Dit impliceert, dat de provincie een belang, dat tot op een gegeven oogenblik een sterk gemeentelijk, dus begrensd, karakter had, binnen zijn zorgensfeer gaat trekken. Ons staatsrecht laat dit toe, wij zouden zelfs zeggen verlangt dit. En op dit gevoelen is dan ook onze opvatting gebaseerd, dat de provincie als wetgever in den loop der jaren in groei is achter gebleven. Haar weer de plaats in ons staatsrecht te geven, zonder welke de bouworde van den hedendaagschen Staat onvolledig

zou zijn (terminologie van Thorbecke1), is de strekking van ons betoog.

Wij zijn hiermede aan het eind van onze beschouwingen gekomen en veroorloven ons ten besluite de conclusies vast te leggen, waartoe wij in het voorafgaande zijn gekomen, n.l.:

1e.dat de provincie tegenover de gemeente geen scherp afgebakend wetgevend terrein heeft;
2e.dat de provincie formeel - behoudens goedkeuring door de Kroon - allerlei thans door de gemeente aan zich getrokken belangen kan regelen;
3e.dat de provincie dit doende de gemeente op dit gebied terugdringt;
4e.dat de provincie bij haar wetgevende taak tot richtsnoer dient te nemen de doelmatigheid, naar tijd en omstandigheden gemeten;
5e.dat de provincie het motief voor de regeling moet ontleenen aan over de gemeentesfeer heenreikende belangen;
6e.dat niet noodig is, dat de geheele provincie bij regeling door den provincialen wetgever gebaat is;
7e.dat uitbreiding van de werkzaamheid der Provinciale Staten op verordenend terrein strookt met de bedoeling van den Grondwetgever;
8e.dat - voor zoover de hier gestelde vragen door hen behandeld zijn - de schrijvers het hier verdedigde standpunt steunen.

Tot besluit. - Het door ons geleverde betoog is een pleidooi om den in zijn ontwikkeling achter gebleven provincialen wetgever in ons staatsbestel een plaats van meer beteekenis toe te kennen. Leidt zulks er toe de gemeente op menig gebied van wetgeving ten behoeve van de provincie terug te dringen, dan verzetten noch Grondwet, noch organieke wetten zich daartegen. Integendeel, aldus handelend, doet men de provincie de plaats hernemen, die de grondleggers van ons staatsrecht haar hebben toegedacht.

Men make de provincies tot levende organen.

 

Molenaar


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs