De Gids. Jaargang 102

[p. 354]

Buitenlandsche kroniek

Nederlandsche Volkenbondspolitiek.

De publicatie van het verslag van de 19e zitting van de Vergadering van den Volkenbond te Genève, 12-30 September 1938 (Landsdrukkerij, November 1938) geeft aanleiding tot eene recapitulatie der Nederlandsche Volkenbondspolitiek der laatste jaren en tot het stellen van de vraag, of de huidige toestand van Nederlandsch gezichtspunt uit beschouwd, bevredigend is.

De nieuwe koers die Nederland, in samenwerking met eenige andere staten, met betrekking tot den Volkenbond ingeslagen is, dateert sedert en is oorzakelijk bepaald door de mislukking der sanctiepolitiek in het Ethiopisch conflict.

Op 1 Juli 1936 leggen de zgn. ex-neutralen (Denemarken, Finland, Nederland, Noorwegen, Spanje, Zweden en Zwitserland) eene gemeenschappelijke verklaring af, welker hoofdinhoud nog betrekking heeft op den wensch en de bereidheid het zwaar gehavende Volkenbondsgezag te herstellen, hetzij door wijziging van het Handvest, hetzij op andere wijze, doch waarin anderzijds ook reeds de navolgende zinsneden voorkomen:

‘L'aggravation de la situation internationale et les cas de recours à la force qui se sont produits ces dernières années en violation du Pacte de la Société des Nations ont fait naître dans nos Etats des doutes sur la question de savoir si les conditions dans lesquelles ils avaient assumé les obligations contenues dans le Pacte existent encore dans une mesure satisfaisante.
A notre avis il n'est pas admissible que certains articles du Pacte, et tout spécialement l'article sur la réduction des armements, restent lettre morte, alors que d'autres sont appliqués.
Tout en rappelant que des directives ont été adoptées en 1921 pour la mise en oeuvre de l'article 16 (het sanctie-artikel B.M.T.), nous déclarons que tant que le Pacte dans son ensemble n'est appliqué que d'une façon incomplète en inconséquente, nous sommes obligés d'en tenir compte dans l'application dudit article.

[p. 355]

Deze verklaring is nog voorzichtig en weinig precies en de rede, die Minister de Graaff den volgenden dag in de Volkenbondsvergadering houdt, schijnt er eerder op berekend de strekking van de hierboven geciteerde passage uit het gemeenschappelijk communiqué, voor wat Nederland betreft, nog wat te verzachten dan haar te preciseeren. De Minister vraagt zich wel af of er, indien de universaliteit van den Bond op andere wijze niet te bereiken zoude zijn, geen aanleiding zoude kunnen bestaan ‘d'envisager la suppression totale des sanctions dans leur forme actuelle et la réforme de la charte de la Société des Nations en un “Pacte consulatif” et de remplacer tout le système actuel des sanctions par la seule sanction de l'exclusion automatique de l'agresseur de la Société des Nations’, doch daarnevens verklaart hij zich namens de Nederlandsche Regeering óók bereid voorstellen tot versterking van het thans geldende sanctie-systeem in overweging te nemen, zij het dan ook dat de Minister aan deze bereidverklaring terstond eene waarschuwing toevoegt:

‘Toutefois quiconque se rend compte de la politique traditionelle de mon pays, qui s'est toujours montré hostile à la participation à des alliances politiques et militaires d'ordre régional, comprendra l'attitude très réservée que le Gouvernement des Pays-Bas se voit obligé de prendre dès maintenant à l'égard d'une telle solution du problème’.

Over den rechtstoestand van het heden - waarop de geciteerde zinsneden van het gemeenschappelijk communiqué betrekking hadden - rept de Minister met geen woord meer, en met betrekking tot de herziening van het handvest getuigt hij van eene bereidheid alles in overweging te nemen, zij het dan ook dat hij daarbij zijn voorkeur niet verbergt.

Een half jaar later schijnt het vertrouwen in de uitwerking, die eene ‘versterking’ van het Handvest op de algemeene politiek van Europa en zelfs op die van de geheele wereld zoude kunnen hebben, aanzienlijk te zijn gedaald, doch van een concrete wijziging in de Nederlandsche houding ten opzichte van het sanctievraagstuk blijkt ook thans nog niets: op 2 December 1936 zendt Nederland n.l. een nota aan den Secretaris-Generaal van den Volkenbond met betrekking tot de eventueele herziening van het Handvest, die aldus eindigt:

‘Le Gouvernement néerlandais reconnaît que plusieurs critiques qui ont été formulées de divers côtés à propos de ces articles (articles 11,

[p. 356]

16 et 19) sont justifiées. Toutefois, à l'avis du Gouvernement néerlandais, aussi longtemps que la Société des Nations ne se sera pas rapprochée davantage de l'universalité, une revision du Pacte sur ces points n'aura pas une grande influence sur la situation politique générale.
Dans ces conditions le Gouvernement néerlandais ne peut pas, à l'heure actuelle, attacher une importance considérable à l'oeuvre de revision. Au surplus, il faudra bien veiller à ce qu'en modifiant le Pacte, on ne crée pas de nouveaux obstacles pour l'adhésion future des principaux Etats non-Membres.
Sous bénéfice de ces observations, le Gouvernement de la Reine ne manquera pas de donner sa collaboration loyale à l'étude envisagée’.

Op 17 Maart 1937 krijgt Minister de Graeff in de eerste Kamer gelegenheid op de gemeenschappelijke verklaring van Juli 1936 terug te komen en haar strekking nader te preciseeren. Hij zegt dienaangaande dan o.a. het navolgende:

Wij willen ons, evenals ten aanzien van de militaire sancties, voortaan voor elk geval een zelfstandig oordeel voorbehouden of wij al dan niet aan economische sancties zullen deelnemen en op die wijze in de gelegenheid zijn zelf te beoordeelen of deelneming aan economische sancties de vitale belangen van het eigen land al dan niet in die mate zal schaden dat het onverantwoord zou zijn om ons bij den boycot van het agressorland aan te sluiten.
De droeve ervaring, opgedaan bij de toepassing van art. 16 bij gelegenheid van het Italiaansch-Ethiopisch conflict, dwong genoemde groep zich van in dat artikel vervatte verplichtingen tot op zekere hoogte te bevrijden en daarvan openlijk kennis te geven. Dat het nuttig zou zijn om de strekking van deze verklaring te legaliseeren door herziening van den tekst van het Pact, geef ik gaarne toe, maar, gelijk reeds gezegd, zijn practische moeilijkheden aan dergelijke herziening verbonden.
Voor het oogenblik is het voldoende, dat de medeleden van den Bond ons standpunt kennen en dit aanvaarden.

Voor wat de herziening van het Handvest - dus de politiek in de verre toekomst - betreft, schijnt de Regeering echter nog te aarzelen. In Juli 1937 verschijnt n.l. een rapport over art. 16 van de hand van Prof. Rutgers, waarin een passage voorkomt, die moeilijk anders kan worden uitgelegd dan als een onwrikbaar vasthouden aan het stelsel van collectieve sanctie-verplichtingen: een terugkeer tot de klassieke ‘neutraliteits-politiek’ (het woord is niet erg gelukkig gekozen; bedoeld is: een terugkeer tot de klassieke vrijheid van handelen van alle staten) wordt door den Nederlandschen rapporteur van het ‘Comité des 28’ a priori buiten discussie gesteld. Geen wonder, dat sommigen daaruit meenden te moeten concludeeren tot een tegenstelling tusschen de opvattingen van den Minister van Buitenlandsche Zaken en

[p. 357]

den Nederlandschen gedelegeerde in het herzienings-comité.

Op een dergelijk verschil van opvatting, doch in tegengestelden zin, scheen ook een uitlating van Minister Colijn te wijzen, die op 31 December 1937 in een interview het systeem der collectieve sancties kortweg dood en begraven verklaarde.

De in 1937 nieuw opgetreden Minister van Buitenlandsche Zaken Mr. Patijn houdt echter, evenals zijn voorganger, het midden tusschen de beide uitersten, die men door de uitlatingen van Prof. Rutgers en Dr. Colijn aangeduid zoude kunnen achten. ‘Ni cette excès d'honneur ni cette indignité’ schijnt nog altijd het devies der Nederlandsche officieele Volkenbondspolitiek, doch het ontgaat den scherpen waarnemer niet, dat Mr. Patijn toch blijkbaar wat méér naar de zijde van de afschaffing der sancties overhelt dan zijn voorganger. Hij legt - bij de behandeling zijner begrooting voor het jaar 1938 in de Tweede Kamer - nieuwen nadruk op de verklaring van 1 Juli 1936, hecht in verband daarmede aan art. 16 niet veel beteekenis meer, acht eene afschaffing van die bepaling geenszins een ramp, maar wil het voorschrift, indien zulks mogelijk is, toch liever behouden, om dat men nooit kan weten, waarvoor het nog eens bruikbaar kan blijken. Het behoeft wel nauwelijks betoog, dat juist deze laatste overweging (‘men kan nooit weten’) voor anderen een argument is, op integrale afschaffing in stede van eenzijdige ondermijning door middel van eene, andere bondsleden niet bindende, ‘verklaring’, aan te dringen.

Op 31 Januari legt Prof. Rutgers in het Geneefsche herzieningscomité van het Nederlandsche standpunt - dat hij thans uitdrukkelijk ook ‘son opinion personnelle’ noemt - rekenschap af. Na te hebben gewezen op het steeds verder verwijderd geraken van het ideaal der universaliteit, op de mislukking der ontwapenings-conferentie en de daarop gevolgde algemeene herbewapening in strijd met art. 8 van het Handvest, op het falen van art. 19 als middel tot herziening van bestaande territoriale en andere regelingen en, ten slotte, op de algeheele mislukking van het sanctie-systeem in de Ethiopische kwestie, trekt de Nederlandsche gedelegeerde daaruit de navolgende conclusie:

Aujourd'hui, on peut dire que la leçon du passé au sujet de l'article 16 du Pacte est la suivante. Les sanctions militaires prévues à l'article 16 ont toujours été considérées comme facultatives. Quant aux sanctions

[p. 358]

économiques, obligatoires selon la lettre du Pacte, les décisions à prendre à leur sujet dépendront en fait, non pas simplement de la question de savoir s'il existe un casus foederis, mais d'une série de facteurs dont quelques-uns ont été cités dans mon rapport et qu'on ne peut pas preciser d'avance; l'un de ces facteurs est constitué par les relations politiques qui, au moment donné, existeront entre les grandes Puissances. Telle est la situation actuelle. Et je crois qu'on rendrait un mauvais service à la cause de la securité collective en fermant les yeux devant cette réalité. On peut dire sans exagération qu'une revision tacite, de fait, du Pacte a eu lieu, à la suite de laquelle la Société des Nations qui était, d'après le Pacte, une société nécessairement ou obligatoirement coercitive, n'est plus aujourd'hui qu'une Société facultativement coercitive.

Deze verklaring blijft echter, evenmin als een soortgelijke verklaring van andere staten, niet zonder tegenspraak. Vooral de heer Litwinoff gaat er scherp tegen in. Men kan dus stellig nog niet zeggen, dat het Nederlandsche standpunt door den Bond is ‘aanvaard.’

Op 14 Mei 1938 bereikt Zwitserland evenwel, dat de Raad zonder weerspreking ‘acte neemt’ van de Zwitsersche verklaring, dat dit land zich voortaan van elke deelneming aan eenigerlei collectieve actie - economische maatregelen en het gedoogen van doortocht daaronder begrepen - zal onthouden.

Dit maakt het voor de andere ‘neutralen’ noodzakelijk ook hunne juridieke positie grondig te versterken, opdat niet e contrario te hunnen aanzien tot het voortbestaan van zekere verplichtingen zoude kunnen worden geconcludeerd. Vandaar dat de zgn. Oslo-staten op 24 Juli 1938 een nieuw gemeenschappelijk communiqué uitgeven, waarin o.a. wordt gezegd:

‘Les ministres sont persuadés qu'il y a lieu pour leurs pays de continuer leur collaboration à l'oeuvre de la Société des Nations; ils constatent que leurs gouvernements respectifs sont décidés à maintenir la ligne de conduite tracée, considérant le système des sanctions comme ayant acquis dans les conditions actuelles et par suite de la pratique suivie pendant ces dernières années un caractère non obligatoire.
Ils estiment que ce caractère non obligatoire des sanctions ne vaut pas d'ailleurs pour un groupe particulier d'Etats, mais existe pour tous les membres de la Société des Nations. Les ministres sont convaincus qu'il est dans l'intérêt de la Société des Nations que soit explicitement constaté ce droit de libre appréciation.

In den boezem van den Volkenbond zelf wordt dit standpunt op 13 September 1938 door Minister Patijn nog eens onderstreept en als volgt gepreciseerd:

Ainsi, comme l'a dit le representant néerlandais au Comité des vingthuit, M. le professeur Rutgers, au mois de janvier dernier, la Société des

[p. 359]

Nations, qui était conçue comme une société obligatoirement coercitive n'est plus aujourd'hui qu'une société facultativement coercitive.
A la suite de ces événements, la distinction qui existait entre les obligations relatives aux sanctions militaires, d'une part, et les sanctions économiques et financières, d'autre part, a disparu.
A l'heure actuelle, les sanctions économiques et financières revêtent pour nous le même caractère facultatif que les sanctions militaires. Il est évident que ce point de vue s'applique a fortiori à l'octroi du passage, à travers le territoire, des forces de tout Membre de la Société participant à une action commune prévue par l'alinea 3 de l'article 16 du Pacte.
Il s'agit ici d'une espèce de sanction se rapprochant des sanctions militaires. A l'avenir, le Gouvernement des Pays-Bas se réserve le droit de décider, dans chaque cas particulier, en tenant compte de sa situation militaire et de sa position géographique, s'il permettra ou non le passage des forces armées d'autres Membres de la Société des Nations à travers son territoire.
Si l'Etat agresseur était un pays limitrophe, tel qu'en admettant le passage des forces communes à travers le territoire néerlandais, ce passage dût aboutir nécessairement à une rencontre sur ce territoire entre lesdites forces et celles de l'Etat agresseur, le territoire ne serait pas seulement un simple terrain de passage, mais deviendrait inévitablement le champ de bataille. Il n'est pas dans l'esprit du Pacte ni dans celui des signataires des Traités de Locarno de faire qu'un Etat soit obligé, de cette façon, à mettre en jeu sa propre existence.
Ce que je viens de dire à propos de l'article 16 s'applique évidemment, le cas échéant, à toute action entreprise en vertu de l'article 17 du Pacte.
En ce qui concerne l'attitude du Gouvernement néerlandais à l'égard de l'article 10, on peut invoquer les mêmes arguments qu'à propos de l'article 16. Les Pays-Bas ne reconnaissent donc pas non plus, en vertu de cet article, l'obligation générale de participer à une action commune ou d'accorder le passage de troupes étrangères sur leur territoire.

Zonder weerspraak blijft de zienswijze der Oslo-Staten ook thans echter niet. China, Mexico, Spanje en bovenal de Sovjet-Republiek bestrijden haar, en Engeland, Frankrijk en Roemenië trachten een bemiddelende formule door allen te doen accepteeren. Een accoord bleek echter niet mogelijk en de ten slotte aangenomen resolutie laat expressis verbis in het midden, of en in hoeverre in de verplichtingen der Volkenbondsleden krachtens de artt. 10 en 16 door den loop der omstandigheden (‘de facto’) eene wijziging is gebracht.

Aldus is, op dit oogenblik, de stand van zaken. Noch formeel, noch materieel is de verhouding, waarin Nederland zich op dit oogenblik tot de overige Volkenbondsleden bevindt, bevredigend. De formeele gebreken springen in het oog: Zoolang door den Bond t.o.v. Nederland (en de andere Oslo-staten) niet eene resolutie is aangenomen, waarbij de Nederlandsche opvattingen

[p. 360]

omtrent het geschorst zijn van de bijstandsverplichtingen, die in de artt. 10 en 16 zijn neergelegd, - totdat de universaliteit van den Bond zal zijn bereikt of dicht benaderd en totdat eene algeheele vermindering van bewapening het oorlogsgevaar aanzienlijk zal hebben gereduceerd - zonder tegenspraak door de andere bondsleden worden aanvaard, op dezelfde wijze als zulks t.o.v. Zwitserland is geschied, zoolang kàn Nederland in den bestaanden toestand niet berusten. Wij mogen de kans niet loopen in kritieke omstandigheden in een juridisch geschil omtrent den omvang onzer Volkenbondsverplichtingen te worden gewikkeld. Klaarheid moet er zijn, vòòr de politieke atmosfeer van Europa de zaak opnieuw urgent maakt. Als het zoover is, is het voor eene clarificatie van onze rechtspositie al te laat!

Doch ook materieel is de actie van de Nederlandsche Regeering nog geenszins voltooid. Tot dusverre is het standpunt der Nederlandsche Regeering geweest: wij erkennen geen bijstands-verplichting meer, nòch krachtens art. 10 nòch krachtens art. 16 van het Handvest. In elk voorkomend geval zullen wij naar bevind van zaken beslissen. Dit standpunt gaat echter in de huidige omstandigheden nog niet ver genoeg. Van de aldus herkregen beslissingsvrijheid zal Nederland gebruik moeten maken om, eens en vooral, te verklaren, dat het voortaan, - d.w.z. totdat een waarlijk universeele Volkenbond en eene aanzienlijke vermindering van bewapening werkelijkheid zijn geworden - niet bereid is aan eenigerlei collectieve sanctie van welken aard en tegen wien ook mede te werken. Alleen dan kunnen wij gezegd worden tot onze zelfstandigheids-politiek van vóór den oorlog waarlijk te zijn teruggekeerd. Nederland keert zich nòch economisch, nòch militair tegen iemand, die zich niet eerst zelf tegen Nederland gekeerd heeft. Tot collectieve rechtshandhaving, tot afweer tegen of bestraffing van anderen aangedaan onrecht zijn de tegenwoordige staten - het is in de laatste jaren met volstrekte duidelijkheid gebleken - alleen bereid, indien en voorzoover zij daarbij een eigen, rechtstreeksch belang hebben. Het belang van allen bij de handhaving eener internationale rechtsorde is in de praktijk onvoldoende gebleken de staten tot krachtdadig collectief optreden te bewegen. Een ieder handelt slechts voorzoover zijne directe belangen hem daartoe nopen. Welnu, in een dergelijke statenmaatschappij - en een andere is er niet - behoort Neder-

[p. 361]

land met niet te miskennen duidelijkheid aan alle andere staten kond te doen, dat zijn geografische ligging en zijn historische taak in Europa en in Azië niet toestaan, zijne integriteit in de waagschaal te stellen voor de oplossing, in dezen of genen zin, van een conflict, waarbij het niet zelf, rechtstreeks, is betrokken.

De Volkenbond is, volgens Prof. Rutgers, geworden tot ‘une société facultativement coercitive’. Van die ‘faculté’ aan collectieven dwang niet mede te werken zal Nederland niet nu eens wel, en dan weer niet, maar steeds en onvoorwaardelijk gebruik moeten maken - tenzij het zelf door een ander in het geschil zou worden betrokken.

Men krijte deze zienswijze niet uit voor Volkenbonds-vijandige politiek: zij heeft tegenwoordig haar aanhangers ook en juist onder diegenen, die met woord en daad getoond hebben den Volkenbond een warm hart toe te dragen. Als iemand als Prof. François op eene vergadering van ‘Volkenbond en Vrede’ - zijne persoonlijke opvattingen uiteenzettend - betoogt, dat het noodig is ‘met het sanctie-systeem te breken’ en den Volkenbond op politiek gebied ‘een uitsluitend conciliatoir karakter te geven’ dan beteekent dat, dat de hierboven bepleite politiek in den boezem onzer Regeering zelve reeds een invloedrijken verdediger heeft, van wien toch stellig niet gezegd kan worden, dat hij den Volkenbond niet welgezind zoude zijn. En als een eminent staatsman als oud-minister van Karnebeek in eene brochure, die men in ieders handen zoude wenschen te zien,¹⁾ concludeert:

‘Mij komt het voor, dat, wanneer art. 16 van den Volkenbond voorloopig geacht moet worden ‘caduque’ te zijn, omdat het niet meer wordt nageleefd, er van een facultatieve opvatting geen sprake meer kan zijn. Mijns inziens is er voor ons geen ander alternatief dan terug te keeren tot de houding, waartoe wij in verband met onze ligging geroepen zijn, en dan kan het van belang zijn rondweg te erkennen, dat zoolang art. 16 in het handvest een doode letter blijft, dit artikel ook facultatief voor ons niet geldt en er op grond van onze functioneele onzijdigheid van doortocht, waarheen ook, geen sprake kan zijn,

dan bewijst dat, méér dan iets anders, dat de actie van de Nederlandsche Regeering tot bevrijding van ons land uit het sanctie-

1) ‘De internationale positie van Nederland in de laatste veertig jaren’ uitgave van de Volksuniversiteit te 's Gravenhage 1938.

[p. 362]

stelsel van Genève niet als geëindigd mag worden beschouwd. Over de middelen waarmede het einddoel het best kan worden bereikt, kan men misschien van meening verschillen, over het doel zelf kan, behalve misschien bij eenige onverbeterlijke illusionisten, geen twijfel bestaan.

B.M. Telders