De Gids. Jaargang 100

[p. 114]

Locarno †

De schending. Op de vraag, of de hermilitarizeering van het Rijnland vereenigbaar is met art. 43 van het Verdrag van Versailles en met het in 1925 te Locarno gesloten wederkeerig garantieverdrag, is slechts één, ontkennend, antwoord mogelijk. Nadat art. 42 van het Vredesverdrag aan Duitschland het aanleggen van versterkingen hetzij op den linker Rijnoever hetzij binnen een strook van 50 KM op den rechteroever van die rivier heeft verboden, bepaalt art. 43, dat het in diezelfde zone ongeoorloofd zal zijn ‘hetzij blijvend, hetzij tijdelijk gewapende troepen te onderhouden of samen te trekken of militaire manoeuvres te houden’. In art. 1 van het Verdrag van Locarno wordt de naleving van deze artikelen, de gedemilitarizeerde zone betreffend, nogmaals toegezegd en door België, Duitschland, Engeland, Frankrijk en Italië ‘individueel en collectief gegarandeerd’. Dat hetgeen in Maart 1936 Duitscherzijds is geschied met het aldus overeengekomene in strijd is, is voor betwisting niet vatbaar en wordt ook in feite door niemand, zelfs niet door Duitschland, ontkend.

Het Duitsch verweer. De rechtvaardiging van zijn optreden heeft Duitschland dan ook slechts gezocht in de constructie eener voorafgaande schending van het Verdrag van Locarno door de wederpartij, met name door Frankrijk. Na deze schending zou Duitschland niet meer gehouden zijn het zijnerzijds toegezegde te blijven nakomen. Dit Duitsch verweer verdient stellig aandacht. Zijn kracht is echter afhankelijk van de wijze, waarop men het beschouwt. Naar stellig en strikt recht is het onhoudbaar, gemeten met den maatstaf van politieke redelijkheid staat het misschien sterker dan Duitschlands wederpartij schijnt te willen toegeven.

Het verweer is gebaseerd op een den 2den Mei 1935 tusschen

[p. 115]

Frankrijk en Sowjet-Rusland gesloten alliantieverdrag, dat door Duitschland als strijdig met de overeenkomst van Locarno wordt aangemerkt. In het aangaan van dit verdrag een aan het Duitsche optreden voorafgaande schending van Locarno te zien, die de herbezetting van het Rijnland zoude rechtvaardigen, is echter rechtens onmogelijk. Men zou daartoe, om te beginnen, geen rekening moeten houden met het feit, dat de Fransch-Russische alliantie toen Hitler zijn rede in den Rijksdag hield en de Duitsche troepen het Rijnland binnentrokken door den Franschen Senaat nog niet was goedgekeurd en die goedkeuring niet eens met zekerheid viel te voorspellen, terwijl zelfs nu de ratificatie van het verdrag nog niet plaats heeft gehad. Zonder ratificatie is een internationale overeenkomst als de hier bedoelde echter niet verbindend, zoodat Frankrijk in elk geval thans nog geene met Locarno strijdige verbintenissen heeft aangegaan. Voorts heeft België er terecht op gewezen, dat de handhaving van de gedemilitarizeerde zone door de Locarno-mogendheden niet slechts ‘collectief’ maar tevens ‘individueel’ is gegarandeerd, zoodat tegenover Belgie, dat zelf géén alliantie met Rusland heeft aangegaan en er ook niet over denkt dat te doen, een beroep op het Fransch-Russisch verdrag in elk geval krachteloos is.

Dit is echter niet alles. Ook de bewering, dat het Fransch-Russisch verdrag naar zijn inhoud genomen met den tekst van Locarno onvereenigbaar zoude zijn, mist juridisch elken grond. Wel heeft Frankrijk in art. 2 van Locarno de verplichting aanvaard Duitschland niet aan- of binnen te vallen en geen oorlog tegen dit land te beginnen, doch op dezen hoofdregel worden terstond een paar uitzonderingen gemaakt en vergelijking met het Fransch-Russisch verdrag doet zien, dat de door Frankrijk tegenover Rusland aanvaarde bijstand-verplichting alleen speelt in die uitzonderings-situaties.

De eerste uitzondering betreft het geval, dat tusschen twee staten een geschil is gerezen, dat aan den Raad van den Volkenbond is voorgelegd doch waarover zich die Raad een eenstemmig oordeel niet heeft kunnen vormen. In dat geval zijn de leden van den Volkenbond volgens het Pact vrij na drie maanden den oorlog te verklaren (art. 15 alinea 7 van het Volkenbonds-statuut). Volgens art. 2 van het Verdrag van Locarno bestaat die vrijheid voor Frankrijk tegenover Duitschland (en andersom) nog

[p. 116]

alléén, indien Duitschland (resp. Frankrijk) met een dergelijken oorlog tegen een derden staat is begonnen. Hierbij sluit zich nu art. 2 van het Fransch-Russisch verdrag nauwkeurig aan: Frankrijk verbindt zich Rusland bij te staan wanneer Rusland, in het geval bedoeld in art. 15 lid 7 van het Volkenbondshandvest, ‘ondanks Ruslands oprecht vredelievende bedoelingen’ het slachtoffer is geworden ‘van een niet-uitgelokten aanval van de zijde van een Europeeschen staat’.

De tweede uitzondering op het aanvals-verbod van Locarno geldt voor het geval, dat de aanval of inval een onderdeel zoude vormen van de Volkenbondssancties voorzien in art. 16 van het Pact. Volgens het Volkenbondshandvest bestaat wel een recht doch geen verplichting tot deelneming aan militaire sancties. Elk Bondslid beslist dus zelf of hij bereid is aan deze uiterste sanctie-maatregelen deel te nemen of niet, en Locarno reserveert aan Frankrijk (en aan de overige onderteekenaars) dezelfde vrijheid op dit stuk. Van die vrijheid heeft Frankrijk gebruik gemaakt door aan Rusland zijn steun toe te zeggen voor het geval het ‘ondanks zijn oprecht vredelievende bedoelingen’ het slachtoffer zoude zijn van een ‘niet-uitgelokten aanval’ van een Europeeschen staat op wien de Volkenbonds-sancties toepasselijk zijn. M.a.w. Frankrijks te Locarno erkend recht om aan militaire sancties tegen Duitschland deel te nemen is in het Fransch-Russisch verdrag geworden tot een plicht, iets waarover Duitschland zich natuurlijk niet kan beklagen. Weliswaar is in het ‘Protocole de signature’ van het Fransch-Russisch verdrag nader gestipuleerd, dat de bijstandsverplichting zal moeten worden nagekomen zonder te wachten op het advies, dat de Raad van den Volkenbond daarover heeft uit te brengen, en wel hebben Frankrijk en Rusland zich slechts tot staking van den sanctieoorlog verbonden indien die Raad zulks eenstemmig aanbeveelt, maar ook dit is niets nieuws en correspondeert met een soortgelijke bepaling in het Locarnoverdrag (art. 4 lid 3).

Wanneer de zaken zoo staan kan het niet verbazen, dat Duitschland geen lust gevoelt zijn grieven tegen het Fransch-Russisch verdrag in strikt-juridischen vorm te kleeden en ze aldus geformuleerd aan het naar strikte rechtsregels oordeelende Permanente Hof van Internationale Justitie voor te leggen. Wij zeiden

[p. 117]

reeds, dat het Duitsch verweer slechts als politiek, niet als juridisch betoog beteekenis heeft.

In zijn politieke formuleering ziet het Duitsche standpunt er eenigszins anders uit. Het Fransch-Russisch verdrag is weliswaar niet in strijd met den tekst van Locarno maar niettemin in tweeërlei opzicht moeilijk vereenigbaar met de grondslagen, waarop dit laatste verdrag berust. In de eerste plaats is de wederkeerige garantie te Locarno opzettelijk en welbewust beperkt tot West-europa, waardoor aan Duitschland in het Oosten een zekere vrijheid werd gelaten. Als lid van den Volkenbond was Duitschland ook in het Oosten niet meer gehéél vrij, maar het Pact liet en laat ruimte voor een zekere eigenrichting, waarvan Duitschland te Locarno in het Westen wél, in het Oosten géén afstand heeft willen doen. Dit standpunt is door Frankrijk welbewust aanvaard en vormde den - terwille van Frankrijks bondgenoot Polen niet uitdrukkelijk genoemden - grondslag der geheele regeling. Het Fransch-Russisch verdrag tast nu dien grondslag aan, door aan Rusland Frankrijks steun te verzekeren juist in het geval, dat Duitschland van zijn bij Locarno gehandhaafde vrijheid tot oorlog-voeren-in-het-Oosten gebruik zoude willen maken.

In de tweede plaats valt het volgende te bedenken. Locarno liet - wij zagen het reeds - de mogelijkheid van een sanctie-oorlog ook in het Westen voortbestaan. Dit lijkt onschuldig - de sanctie-oorlog is immers per definitionem gericht tegen dengeen, die zelf het eerst met een onrechtmatigen oorlog is begonnen - maar het verliest zijn onschuldig karakter wel eenigszins door het feit, dat elk Bondslid zelf beslist tegen wien de sancties moeten of mogen worden gericht. Locarno liet dus behalve de mogelijkheid van een gerechtvaardigden sanctie-oorlog óók de kans voortbestaan, dat Frankrijk, op onjuiste gronden Duitschland als aanvaller veroordeelende, een òngerechtvaardigden ‘sanctie-oorlog’ tegen Duitschland begon. Deze kans was in Locarno verdisconteerd en daarover kan Duitschland dus niet klagen. Zij is thans echter aanzienlijk vergróót doordat Frankrijks recht eigenmachtig een sanctie-oorlog tegen Duitschland te beginnen in het Fransch-Russisch verdrag is omgezet in een plicht. Het door Duitschland aanvaarde risico van een Franschen aanval, gegrond op een beweerde Duitsche schending van het Volkenbondsverdrag, eenzijdig door Frankrijk ‘geconstateerd’, is dus door het Fransch-

[p. 118]

Russisch verdrag niet onaanzienlijk verzwaard, waardoor opnieuw een der ‘grondslagen’ van Locarno aangetast is. Aldus geformuleerd klinken de Duitsche grieven niet onredelijk.

De procedure. De Duitsche bezwaren tegen het Fransch-Russisch verdrag zijn dus politiek gesproken niet geheel ongegrond. Beteekent dit nu, dat Duitschlands optreden in het Rijnland daarmede is gerechtvaardigd? Geenszins. In de formuleering, die wij de eenig mogelijke achtten, is de Duitsche grief van politieken, d.i. niet-juridischen, aard en dus niet geschikt om door het Permanente Hof van Internationale Justitie tot oplossing te worden gebracht. Voor dergelijke niet-juridische geschillen voorziet Locarno zelf echter een speciale procedure: Commission permanente de conciliation, en, als deze commissie er niet in slaagt partijen tot overeenstemming te brengen, de gewone Raadsprocedure van art. 15 van het Pact. Hiermede is de methode van eigenrichting door het scheppen van het fait accompli veroordeeld. Zij zou eerst toelaatbaar zijn geweest als noch de Verzoeningscommissie, noch de Volkenbondsraad er in was geslaagd partijen tot elkander te brengen.

Sancties. Locarno voorziet onmiddellijken bijstand in geval van niet uitgelokten aanval, een hypothese, die thans niet in vervulling is gegaan. Na enkele schending van de gedemilitarizeerde zone zonder aanval schrijft art. 4 voor, dat de Raad van den Volkenbond die schending zal vaststellen, waarna de andere staten onmiddellijk hulp zullen verleenen aan den staat tegen wien ‘de geincrimeerde daad is gericht’. Waarin die hulp zal bestaan wordt niet gezegd. Evenmin, of die hulp moet strekken tot ongedaan maken der begane verdragsschending dan wel alleen tot beveiliging van den bedreigden staat. Het verschil van opvatting, dat tusschen Franschen en Britten in dit opzicht schijnt te bestaan, komt uit deze onduidelijkheid voort.

Het Volkenbondsverdrag kent in het geheel geen sancties op enkele tractaatschending. Wel voorziet het Statuut de mogelijkheid van collectief optreden in geval van verboden oorlog, van aanranding van de politieke en territoriale integriteit van een medelid of van niet-nakoming van een rechterlijk vonnis, - de niet-nakoming van een verdrag alléén wettigt zoodanig optreden niet. Toen de Volkenbondsraad bij resolutie van 17 April 1935, genomen naar aanleiding van Duitschlands algemeene herwapening, besloot, dat

[p. 119]

een dergelijke eenzijdige terzijde-stelling van verdragsplichten, die op de veiligheid der volken en het behoud van den Europeeschen vrede betrekking hebben, met ‘des mesures appropriées’ en speciaal met economische en finantieele maatregelen behoorde te worden gesanctioneerd, trad de Raad buiten het Statuut van den Bond en nam hij een besluit waaraan iedere juridieke grondslag ontbrak. Van Volkenbondssancties kan dus ook in het geval, dat ons thans bezig houdt, geen sprake zijn. Tot deelneming aan sanctiemaatregelen tegen Duitschland zijn niet-Locarnisten als Nederland dus niet alleen niet verplicht doch zelfs niet gerechtigd.

Nederland en Locarno II. Deelneming van Nederland aan een nieuw Locarno schijnt eveneens uitgesloten. Een wederkeerige garantie, waarbij Nederland óók als garant optreedt, zou ons mengen in den strijd der Mogendheden en dus dwingen partij te kiezen waar wij zelfstandig en, zoo mogelijk, neutraal wenschen te blijven. De rol van gegarandeerde, die niet tevens garant is, is ons onwaardig. Wij blijven ten aanzien van het oude en het nieuwe Locarno dus belangstellende toeschouwers en worden in het ergste geval belanghebbende derden, doch nimmer partij.

B.M. Telders