|
| |
| |
| |
Oud en modern staatsrecht.
Voor de kennis van het nieuwe constitutioneele recht dat in wording is, heeft de Grondwet van het Duitsche Rijk, welke den 11den Augustus 1919 door de Nationale Vergadering te Weimar werd bekrachtigd, een bijzondere beteekenis. Oud en modern staatsrecht liggen daar dooreen en geven tegenstellingen te zien, die voor staatsleer en staatsleven van groot gewicht zijn. Ter toelichting hiervan breng ik van uit die constitutie een vijftal hoofdpunten naar voren en sta ik achtereenvolgens stil bij 1. de positie van het staatshoofd; 2. het parlementaire stelsel; 3. het tweekamerstelsel; 4. het radenstelsel; 5. de overheidstaak.
| |
I. De positie van het staatshoofd.
Het eerste artikel der Grondwet verklaart, dat het Duitsche Rijk is een Republiek. De tegenstelling met het verleden, die daarmee tot uitdrukking wordt gebracht, noopt tot het bepalen van het verschil tusschen den republikeinschen en den monarchalen regeeringsvorm. Afziende van juridische onderscheidingen, kunnen wij dat verschil praktisch concentreeren in de al of niet aanvaarding van de verantwoordelijkheid van het hoofd van den Staat. Op dit voorname punt neigt echter de Duitsche constitutie meer naar de monarchie dan naar de Republiek. Immers van het Duitsche staatshoofd - den Rijkspresident - die zijn waardigheid verkrijgt bij keuze door het gansche Duitsche volk, d.w.z. van alle mannen en vrouwen boven de 20 jaar, wordt gezegd, dat hij niets kan bevelen of beschikken, ook niet tegenover mili- | |
| |
tairen (de ‘Oberste Kriegsherr’ kan niet herleven) dan met medewerking van een Minister, welke medewerking zich moet vertoonen in den vorm van het contraseign. Op zich zelf kan daartegen geen bezwaar bestaan; waarom zou men, wegens het gewicht der te nemen beslissingen, niet een dualiteit van ambtsdragers mogen instellen? Maar de Grondwet voegt er aan toe, dat door het contraseign de verantwoordelijkheid wordt overgenomen, waarmee de staatsrechtelijke en staatkundige onschendbaarheid van het staatshoofd gesteld is. En dit spreekt men uit op het eigen oogenblik, dat, ten spijt van alle ministerieele verantwoordelijkheid en tegen een uitdrukkelijke onschendbaarverklaring in van koningen, vorsten, groothertogen, hertogen, deze titularissen wèl verantwoordelijk zijn gesteld voor het ontketenen van den wereldoorlog en deze verantwoordelijkheid geldend is gemaakt, door hen van alle gezag te berooven!
Dat de Duitsche constitutie den Rijkspresident van alle verantwoordelijkheid ontheft en hem dus, evenals in de monarchie den Koning, onschendbaar verklaart, is te zonderlinger, omdat de duur van zijn ambt, welke op 7 jaar is gesteld, kan worden ingekort door een besluit bij volksstemming, op initiatief van de Volksvertegenwoordiging (Rijksdag) te houden. Het volk dat hem benoemt, heeft dus, zij 't ook alleen op initiatief van een ander gezag, het zoogen. recht van ‘recall’, een recht van Amerikaanschen oorsprong, 'twelk het middel is om de door het volk gekozen ambtenaren uit hun ambt te ontzetten. Maar welke beteekenis kan hier dat recht van ‘recall’ hebben, waar de verantwoordelijkheid is overgenomen door de contrasigneerenden Minister? Dit recht zal dus bezwaarlijk geldend kunnen worden gemaakt, daargelaten dat, als het volk den president in zijn ambt handhaaft, dit de ontbinding van den Rijksdag ipso iure ten gevolge heeft, zoodat, met die mogelijkheid voor oogen, de Rijksdag niet licht het initiatief tot de volksstemming zal nemen.
Maar hoe dat ook zij, de verantwoordelijkheid van het hoofd van den Staat, welke de ‘freistaatliche Verfassung’ uitspreekt, past alleen bij een monarchie en is daar in den grond der zaak niet meer dan een leugentje om bestwil. Men kan 't aan eenvoudigen - en op hun juridisch-onbedorven inzicht steunt in een vrijen Staat het politieke oordeel der
| |
| |
natie - nooit duidelijk maken, dat, als er twee aan de tot standkoming van een regeeringsmaatregel hebben meegewerkt, niet beiden, maar slechts één van hen daarvoor verantwoordelijk zal zijn. Het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid gaat tegen deze simpele waarheid in en zou dan ook nimmer zijn plaats in het staatsrecht hebben gekregen, als men het verantwoordelijk stellen van den Koning had kùnnen doorvoeren. Wegens de erfelijkheid van het ambt was dat niet mogelijk. Waar dus het staatsleven een openlijke volksregeering nog niet gedoogt of, wegens historische tradities, onwenschelijk maakt, is de ministerieele verantwoordelijkheid het middel om de gevaren van een uit zijn aard onschendbaar gezag te ondervangen. Maar het rechtsgevoel kan niet onder alle omstandigheden aan de fictie der onschendbaarheid vasthouden. Als gewichtige volksbelangen zijn aangerand, beperkt het conflict tusschen Regeering en volk zich niet tot den Minister, maar wordt ook de Koning daarin betrokken, met het gevolg dat, zooals de geschiedenis van vroeger en van heden leert, langs revolutionnairen weg de verantwoordelijkheid geldend gemaakt, de Koning van zijn ambt ontzet, soms zelfs een vormelijke terechtstelling in werking gebracht wordt. Hoezeer men in de onschendbaarheid eenerzijds en in de ministerieele verantwoordelijkheid anderzijds vastzit en zich van de onwaarachtigheid dezer verhouding niet bewust is, blijkt ten duidelijkste uit de onnoozele aanbieding van den oud-kanselier Bethmann Hollweg, om uitsluitend hèm ter verantwoording te roepen voor de besluiten van den Duitschen keizer, waaraan hij zijn goedkeuring had gehecht. Dat niemand, dan misschien een pas gepromoveerd jurist, in dezen doctrinairen val is geloopen, spreekt van zelf. Al wat men goed vindt in eenig constitutioneel recht omtrent de onschendbaarheid van het staatshoofd neer te schrijven, heeft in gevallen als deze, waar het gaat om de
verantwoordelijkheid voor een wereldramp, niet de minste beteekenis, omdat het de eenvoudige waarheid miskent, dat daden, welke door en met iemands wil zijn voltrokken, dien persoon ook behooren te worden toegerekend. Dat men van dezen fundamenteelen regel afwijkt, kan soms, bij een monarchie, om utiliteitsredenen worden gedoogd, maar onder den republikeinschen regeeringsvorm, waartoe zich de Duitsche constitutie
| |
| |
bekent en welke uitgaat van het beginsel dat elke gezagsdrager verantwoordelijk is, heeft de ministerieele verantwoordelijkheid, waarvan de keerzijde is de onschendbaarheid van het hoofd van den Staat, geen zin hoegenaamd.
Moet dus de bepaling in de Duitsche grondwet, dat de Rijkspresident voor alle besluiten de medeonderteekening van den Minister behoeft, waardoor deze de verantwoordelijkheid voor deze besluiten overneemt, als een stuk verouderd staatsrecht worden aangemerkt - het kan zijn, dat, evenals het presidentschap in de Vereenigde Staten gebleken is de ‘surprise’ der Amerikaansche constitutie te zijn, ook het presidentschap van het Duitsche Rijk in de toekomst een verrassing zal blijken te wezen.
Ik grond dat vermoeden op het feit, dat de Rijkspresident door het gansche Duitsche volk wordt gekozen. Ditzelfde is ook het geval met den Amerikaanschen President welke aan die verkiezing, veel meer dan aan zijn rechten, de koninklijke plaats in binnen- en buitenlandsche aangelegenheden ontleent. De leden van het Huis van Afgevaardigden en de leden van den Senaat representeeren ieder voor zich alleen een klein deel der Amerikaansche bevolking, zij danken aan een kleine fractie van het volk hunne benoeming. Maar de President heeft de meerderheid van het gansche volk achter zich en het is uit krachte daarvan, dat hij in wetgeving en bestuur een invloed heeft gekregen, welke verre overtreft de positie die de makers der constitutie hem hebben toegedacht. Welnu, zou men meenen, dat de Duitsche Rijkspresident, die op gelijke wijze aan zijn ambt komt en dus mede zich gedragen weet door het vertrouwen van de meerderheid der gansche natie, zou men meenen, dat deze op den duur zich zal vergenoegen met een beteekeningslooze onschendbaarheid, zich achter de ministerieele verantwoordelijkheid zou willen, zou kunnen en mogen schuilhouden? Is m.a.w. het gezag van den President niet te groot, om door de ministerieele verantwoordelijkheid te kunnen worden uitgewischt? Het papier is uiterst geduldig, vooral als daarop een constitutie wordt geschreven, maar de werkelijkheid van het staatsleven dicteert met oneindig veel meer imperatieve kracht het behooren, dan
| |
| |
een beraadslagende nog nauwelijks tot vrijheid gekomen vergadering met woorden kan uitspreken.
Nog een andere versterking van zijn gezag, dan die welke gelegen is in zijn wijze van benoeming, is in de Grondwet te vinden. Ik wees er reeds op, dat de Rijkspresident op initiatief van den Rijksdag bij volksstemming uit zijn ambt kan worden ontzet, maar dat, wanneer die stemming ten zijnen gunste uitvalt, de Rijksdag ipso iure ontbonden is en de leden hun invloedrijk mandaat dus verliezen. Dit gevolg wijst, dunkt mij, op de mogelijkheid van een conflict tusschen den persoon van den Rijkspresident en den Rijksdag. Vandaar dat dit conflict zich slechts kan oplossen door den val van een van beiden. Maar dit veronderstelt dat de Rijkspresident gerechtigd is een eigen politiek te voeren, zoodat te dezer plaatse de Grondwet de gedachte eener zelfstandige positie van den Rijkspresident op den voorgrond brengt en dus de kiem eener persoonlijke regeering bevat. Voor de toekomst zal 't dus de vraag zijn, of art. 43 dan wel art. 50 zal praevaleeren d.w.z. of Duitschland naar amerikaansch dan wel naar fransch model een rijkspresident zal krijgen m.a.w. of het instituut der ministerieele verantwoordelijkheid het winnen zal van den ‘volkswil’, dan wel of deze de ministerieele verantwoordelijkheid de eeuwige rust inzendt. Op die vraag is slechts één antwoord mogelijk: het hangt af van den persoon. Is de Rijkspresident een man met een kop en een wil, dan zal hij in het politieke leven een Wilson kunnen zijn. Is de President echter alleen maar een uiterst beminnelijk man, dan zal het verouderde staatsrecht der ministerieele verantwoordelijkheid hem in de gelegenheid stellen zich bezig te houden met het ontvangen van gezanten en met het voorzitten aan noenmalen, zonder maar een oogenblik in den politieken strijd te worden betrokken en daardoor te worden ontrust.
| |
II. Het parlementaire stelsel.
Het mooie engelsche parlementaire stelsel is altijd beschouwd van zulk een teer maaksel te zijn, dat het nooit als geschreven recht tot uitdrukking is gebracht. Langs omwegen werd zijn heerschappij erkend. Men sprak van een buiten de Grondwet liggende machtsverhouding, welke haar in het
| |
| |
aanzijn had geroepen; men construeerde uit de Grondwet een onuitgesproken codex of honours, een systeem van understandings en conventions, welke te zamen het stelsel droegen; men zocht eindelijk het parlementaire stelsel te verklaren uit de werking van het ongeschreven recht, dat het grondwettige constitutioneele recht eenvoudig ter zijde had gesteld.
Voor de kennis van den Duitschen regeeringsvorm zijn deze academische beschouwingen niet meer noodig. Art. 54 der Grondwet bekent zich uitdrukkelijk tot den parlementairen regeeringsvorm. De rijkskanselier en de rijksministers, zoo heet 't daar, hebben voor hun arbeid het vertrouwen van den Rijksdag noodig. Als sanctie wordt dan daaraan toegevoegd, dat zij moeten aftreden, wanneer de Rijksdag zijn vertrouwen door een uitdrukkelijk besluit aan hen onttrekt.
Voor het eerst, naar ik meen, heeft daarmee het parlementaire stelsel zijn plaats in het geschreven recht ontvangen; en zij die in dezen regeeringsvorm staatsrechtelijk en politisch de beste organisatie voor het rechtsleven van een volk vinden, zullen juichen over het feit, dat dit stelsel nu eindelijk klaar en duidelijk tot uitdrukking is gebracht.
Tegenover deze openlijke erkenning van den parlementairen regeeringsvorm staan echter andere voorschriften der Duitsche constitutie, welke doen twijfelen of die regeeringsvorm ook in werkelijkheid is doorgevoerd. Wij stuiten daarbij in de eerste plaats op de zinsnede van art. 1, luidende: ‘Die Staatsgewalt geht vom Volke aus’, zoodat, naar het schijnt, met twee machten: volk en parlement, rekening moet worden gehouden. Het voorschrift van art. 1 kan intusschen nog worden aangepast aan het parlementaire stelsel, als men den Rijksdag mag beschouwen als representeerende het Duitsche volk, evenals onze Staten-Generaal door Mr. Marchant beschouwd wordt als de representant van het Nederlandsche volk, zoodat het parlement het volk zelf is. Tegenover de stelling van Minister Cort van der Linden: dat boven het gezag van het Parlement de ‘volkswil’ staat en die wil meer dan de wil van het Parlement richtsnoer voor de regeeringstaak is, plaatst Mr. Marchant de opvatting, dat een beroep op den volkswil slechts zin heeft, inzoover de volkswil zich manifesteert in de volksvertegenwoordiging. ‘Voor den Minister’, zoo luiden zijn eigen woorden, (vergadering van 14
| |
| |
December 1915) ‘is, naar de Grondwet het volk hier. Hij bevindt zich hier te midden van het volk.’ Met eene constructie als deze, welke de identiteit van volk en parlement uitspreekt, kan dus het parlementaire stelsel voorloopig nog ongerept worden gehandhaafd. Maar moeilijker wordt 't aan die gelijkheid van parlement en volk vast te houden, wanneer wij kennis hebben genomen van het instituut der volksstemming, dat in de Duitsche Grondwet een voorname plaats inneemt. In tal van gevallen toch neemt de Grondwet geen genoegen met een votum van den Rijksdag, maar moet dat votum aan nadere bekrachtiging van het volk worden onderworpen. Zoo heeft de Rijkspresident de bevoegdheid om, binnen een maand nadat de Rijksdag een wet heeft aangenomen, een volksstemming daarover uit te schrijven. Het volk is hier dus de hoogere instantie, het representatief karakter van den Rijksdag is daarmee verloochend, de gelijkheid van parlement en volk niet erkend. Wat de Rijkspresident doen kan, daartoe is ook het volk zelf bevoegd, inzoover 1/20 der stemgerechtigde burgers het in de macht heeft over een door den Rijksdag aangenomen wet een volksstemming te doen houden, mits de Rijksdag zelf (⅓ der leden) uitstel van de afkondiging der aangenomen wet verlangd heeft. Een en ander geldt niet in dringende gevallen, waarvoor een afzonderlijke regeling is gemaakt. En eindelijk kent de Grondwet ook het volksinitiatief d.w.z. het recht, toekomende aan 1/10 der stemgerechtigde burgers, om over een in wetsvorm gekleed voorstel den Rijksdag te doen beslissen. Neemt deze het onveranderd aan, dan wordt het ontwerp wet. Verwerpt de Rijksdag het voorstel, dan wordt het aan een volksstemming onderworpen, zoodat hier het parlement gehéél is uitgeschakeld.
Op nog andere wijze kan een volksstemming worden uitgelokt. Maar het hier medegedeelde en hetgeen hiervoren gezegd is, omtrent de inkorting van den ambtsduur van den Rijkspresident door volksstemming, is voldoende om duidelijk te doen uitkomen, dat de Duitsche Grondwet van de fictie eener identiteit van volk en parlement niets wil weten. De identiteit wordt volstrekt ontkend en het volk als een politiek lichaam van hoogere orde gesteld. Maar als wij dan met twee machten te doen hebben en van die beiden het volk
| |
| |
de hoogere macht is, beteekent dan het vertrouwen van het volk niet veel meer dan het vertrouwen van den Rijksdag en is dus het parlementaire stelsel dientengevolge niet doorbroken? Als de Rijksdag aan een Minister of aan den Rijkskanselier zijn vertrouwen opzegt, dan moeten zij aftreden, zegt de grondwet. Dat zij door die opzegging ipso iure van hun ambt zijn ontheven, vermeldt de grondwet niet. Zal echter de aftreding plaats grijpen, zal de Kanselier den Rijkspresident zijn ontslag aanbieden en zal deze dat ontslag aannemen, als Kanselier en president overtuigd zijn, dat de volkswil met het votum van den Rijksdag niet tot uitdrukking is gekomen? Hier te lande heeft men meer dan vier jaar geregeerd uitsluitend steunende op den volkswil, terwijl de grondwet, rechtstreeks althans, nergens van een volksvotum melding maakt. Ook zonder een grondwet, die het kiezersvolk als een hoogere instantie aanmerkt, kan het dus rechtens zijn, dat het parlementaire stelsel tot een tweederangs regeeringsvorm afdaalt. En dit is alleszins verklaarbaar. De volkswil is een originaire, het parlement een afgeleide macht. Dit onderscheid komt per slot van rekening altijd voor den dag; op informeele wijze bij revolutie, op geordende wijze door de werking van het ongeschreven recht bij normale verhoudingen. En waar nu een grondwet, zooals de Duitsche, in tal van gevallen aan het volk een beslissend rechtstreeksch aandeel in het staatsbestuur heeft ingeruimd, moet de macht van het volk, die reeds wegens haar originair karakter onder alle omstandigheden in een ‘Vrijstaat’ is te eerbiedigen, des te meer als het beslissende gezag worden aangemerkt, waar de constitutie op vitale punten blijkt met dat gezag voortdurend rekening te willen houden.
Het is echter niet te ontkennen, dat de grondwet, door uitdrukkelijk den parlementairen regeeringsvorm te belijden en tegelijk het volk als hoogste macht te erkennen, conflicten kan doen ontstaan, die aan de ontwikkeling der democratie niet bevorderlijk zijn. Het ware daarom beter geweest, als men ook in Duitschland het parlementaire stelsel in het halflicht had gelaten en niet uitdrukkelijk in de grondwet beschreven had. Het aandeel dat aan het volk en het aandeel dat aan het parlement bij de uitoefening van het overheidsgezag toekomt, laat zich niet a priori bepalen. Door de
| |
| |
organisatie welke de ‘volkswil’ in het parlement bezit, heeft het parlementaire stelsel een voorsprong boven een volkswil, die zich slechts door pers, vergadering, manifestatie kan uiten en alleen bij referendum en volksinitiatief geordend is. De praktijk moet hier uitwijzen door welke dezer machten de rechtsvorming en 'slands bestuur telkens het beste gediend wordt, en daarin niet worden belemmerd door het geschreven recht dat de noodige elasticiteit mist. Daarbij moet men zich echter wel bewust blijven, dat het parlement een gedelegeerde macht is en dus in werkelijk gezag achterstaat bij het volksgezag. Waaruit volgt, dat, bij conflict tusschen beiden, het hoogere recht ligt aan de zijde van het volk.
| |
III. Het tweekamerstelsel.
Behalve den Rijksdag kent de Duitsche grondwet nog een ‘Reichsrat’, waarin de duitsche landen (zij worden niet meer staten genoemd) hunne vertegenwoordiging zullen hebben. Elk land heeft in dien Rijksraad ten minste één stem; meerdere stemmen worden gegeven naar het aantal millioen inwoners. Overschotten worden als een millioen aangemerkt, als die overschotten ten minste gelijk staan met het aantal inwoners van het kleinste land. In geen geval echter mag een land, bedoeld is Pruisen, door meer dan 2/5 van alle stemmen vertegenwoordigd zijn. De personen, die de landen zullen vertegenwoordigen, wijst de grondwet zelf aan; zij worden direct noch indirect door de bevolking gekozen. De vertegenwoordigers zijn n.l. de leden der landsregeeringen, met deze uitzondering voor Pruisen, dat de helft der pruisische stemmen moet worden uitgebracht door personen, welke de provinciale besturen (niet de provinciale landdagen) zullen aanwijzen.
De Rijksraad heeft dus in hoofdzaak het karakter van een Statenhuis, zooals dit met den Senaat der Vereenigde Staten en met den Standenraad in Zwitserland ook het geval is. In den overgangstijd, tot aan de uitvaardiging der nieuwe grondwet, droeg de Rijksraad zelfs den naam van ‘Staatenausschuss.’
De bevoegdheden van den Rijksraad liggen zoowel op het gebied der wetgeving als op dat van het bestuur, zoodat hij, evenals de Amerikaansche Senaat, deel heeft aan de zoogen. uitvoerende macht.
| |
| |
Zijn aandeel in de wetgeving openbaart zich allereerst in de contrôle op het gebruik, dat de Rijksregeering van haar recht van initiatief maakt. Voor het aanhangig maken van wetsontwerpen bij den Rijksdag is nl. de toestemming van den Rijksraad noodig. Wordt die toestemming niet gegeven, dan staat 't der Rijksregeering vrij het ontwerp toch in te dienen, maar zij moet dan daarbij kennis geven van het afwijkend gevoelen van den Rijksraad. Anderzijds kan de Rijksraad een ontwerp vaststellen. Onthoudt daaraan de Rijksregeering haar goedkeuring, dan kan deze desniettemin door den Rijksraad worden verplicht het bij den Rijksdag aanhangig te maken, met mededeeling van haar afwijkend gevoelen. Alzoo het recht van initiatief tegenover den Rijksdag komt toe zoowel aan de Regeering als aan den Rijksraad.
In de tweede plaats heeft de Rijksraad het recht van verzet tegen de door den Rijksdag aangenomen wetsontwerpen, dat als een suspensief veto kan worden beschouwd. Het gebruik van dit recht heeft ten gevolge, dat de wet nogmaals aan de beslissing van den Rijksdag wordt onderworpen. Komt ook dan geen overeenstemming tusschen Rijksdag en Rijksraad tot stand, dan valt de wet, tenzij de Rijkspresident besluit haar aan een volksstemming te onderwerpen. Een volksstemming is echter niet noodig (wel geoorloofd), als de Rijksdag de wet aangenomen heeft met een versterkte meerderheid van ⅔. De President beslist dus, of hij zich daarbij zal neerleggen dan wel een volksstemming uitschrijven. Het vetorecht van den Rijksraad kan alzoo krachteloos worden gemaakt, hetzij door een volksstemming, hetzij door een met versterkte meerderheid genomen besluit van den Rijksdag.
De macht van den Rijksraad, gedacht als Eerste Kamer, is hier dus grooter dan van menig ander Hoogerhuis, hetgeen te opmerkelijker is, omdat aan den Rijksraad geen volkskeuze ten grondslag ligt. Voor een groot deel zal die sterke positie van den Rijksraad wel het gevolg zijn van de bedoeling, aan de zelfstandigheid der Staten tegenover den Rijksdag een waarborg te geven. Maar dat aan deze regeling een sterk-conservatieve gedachte ten grondslag ligt, is onmiskenbaar. Zoo heel spoedig zal de Rijkspresident niet tot het uitschrijven van een volksstemming, welke veel kosten en moeite medebrengt, besluiten. En blijft de volksstemming
| |
| |
achterwege, dan is de tegenstand van den Rijksraad slechts te overwinnen door een met versterkte meerderheid genomen besluit van den Rijksdag. Nog grooter is de macht van den Rijksraad bij grondwetsherziening. De twee-derden-meerder-heid van den Rijksdag, welke daarvoor noodig is, kan worden achterhaald door een volksstemming, waartoe de Rijksraad het initiatief mag nemen.
Buiten het eigenlijke wetgevende gebied, bezit de Rijksraad ook op het terrein der verordenende macht een recht van medewerking. Wij kunnen dat hier ter zijde laten en vestigen wegens het groote practische belang liever de aandacht op het aandeel dat de Rijksraad heeft in de vaststelling der uitgaven. De Rijksdag mag n.l. de in de ontwerp-begrooting opgenomen uitgaven niet verhoogen en daarop geen nieuwe posten brengen, dan met toestemming van den Rijksraad. De Rijksdag is dus alleen bevoegd uitgaven te verminderen of te schrappen. Het wantrouwen in de volksvertegenwoordiging dat hieruit spreekt, treft men veelvuldig aan. In Engeland heeft dit reeds vroeg tot den gewoonterechtelijken regel geleid, dat de Commons geen posten van uitgaaf mogen voteeren, welke door de Ministers niet zijn aangevraagd; dat zij voorts de uitgetrokken sommen niet mogen verhoogen, tenzij met goedvinden van de Ministers, en evenmin gerechtigd zijn van den eenen post op den anderen overteschrijven. Ook in Amerika, waar van het budgetrecht door de volksvertegenwoordiging veel misbruik wordt gemaakt, vindt het Engelsche voorbeeld navolging, zij 't ook voorshands nog alleen maar in enkele Staten. Onder een democratischen regeeringsvorm als thans de Duitsche grondwet heeft ingevoerd, zijn zulke beperkingen van het budgetrecht noodzakelijk. Intusschen, de tegenstand van den Rijksraad kan worden overwonnen en wel op dezelfde wijze, als dit voor de wetgeving is bepaald en waarop hierboven is gewezen. Dit is, dunkt mij, volkomen in den haak. Het budgetrecht der volksvertegenwoordiging heeft niet meer uitsluitend het karakter van machtigingen tot het doen van uitgaven, welk karakter in de Engelsche regeling het duidelijkst naar voren komt, maar omvat ook, en in stijgende mate, de bevoegdheid om bepaalde uitgaven te gebieden, in welk geval het der Regeering niet meer vrijstaat, zooals in de machtigingen-theorie,
| |
| |
de uitgaven al dan niet te doen; zij is daartoe dan rechtens verplicht. Als de volksvertegenwoordiging zekere doeleinden bijv. volkshuisvesting, openbare leeszalen, dramatische kunst met 's lands geld behartigd wil zien, dan moet daarover het Parlement en niet de Regeering het laatste woord spreken. Men kan de uitoefening dezer bevoegdheid, wegens de mogelijkheid, wegens de waarschijnlijkheid van misbruik, met waarborgen voor een richtig gebruik omringen, maar de bevoegdheid zelve mag aan het Parlement niet afhandig worden gemaakt.
De verdere bevoegdheden van den Rijksraad kunnen hier worden voorbijgegaan. Waar de beteekenis van het tweekamer-stelsel vooral ligt op het gebied van de wetgeving, rijst de vraag, of men goed heeft gedaan, aan den Rijksraad een zoodanig karakter van Eerste Kamer te geven, dat daardoor rechtsvorming in het gedrang kan komen. Blijkbaar heeft men den Rijksraad met zulke groote brokstukken van wetgevende macht toegerust, ten einde aan het bondstaatstype van het Duitsche Rijk recht te doen wedervaren, hetgeen ook in zijn samenstelling, welke een representatie van bondsleden bedoelt, is te zien. Maar het gevolg hiervan zal zijn, dat, terwijl het Rijk in de allernaaste toekomst veel en omvangrijk wetgevend werk zal hebben te verrichten, die arbeid nu niet naar behooren kan worden vervuld.
Doch het voornaamste bezwaar tegen de Duitsche regeling ligt in hare miskenning van de taak, die een Eerste Kamer heeft te volvoeren. Die taak heeft zij gezocht in een contrôle op den inhoud der wetten, terwijl de Eerste Kamer haar reden van bestaan slechts kan vinden in een contrôle op den volkswil. Duidelijk wordt dat nog eens uitgesproken in het Engelsche rapport dat in 1918 aan den Eersten Minister werd uitgebracht over de reconstructie van het Hoogerhuis en dat een uitvloeisel is van een staatscommissie van tweeen-dertig staatslieden van naam, onder voorzitterschap van Viscount Bryce. ‘The Second Chamber should aim at ascertaining the mind and views of the nation as a whole, and should recognize its full responsability to the people, not setting itself to oppose the people's will, but only to comprehend and give effect to that will when adequately expressed.’
| |
| |
Men denkt er in Engeland niet aan, het Hoogerhuis af te schaffen, lettende op den gewichtigen dienst dien een Tweede Kamer, zooals in Engeland terecht de Eerste Kamer van het continent wordt genoemd, in een democratie kan bewijzen. De hoofdvraag is dan ook niet, òf zij er moet wezen, maar hoe haar voor dien dienst samen te stellen. Daarmee vooral houdt het rapport zich bezig en in de beantwoording van die vraag doet het m.i. een gelukkigen greep met, op een kleine uitzondering na, de leden der Tweede Kamer te doen kiezen door groepen van leden van het House of Commons, aldus zorgende dat van die Kamer gezag kan uitgaan. Dit is het gewichtigste punt. Men moet de Eerste Kamer niet, ter harer rechtvaardiging, gebruiken om aan doctrines, zooals die van een organische vertegenwoordiging, doortocht te verleenen, maar om een college van hoog gezag hebbende personen bij de rechtsvorming te betrekken. Daarin nu schiet de Duitsche grondwet bij de regeling van de samenstelling van den Rijksraad ten eenenmale te kort, terwijl zij hem tegelijk met een macht toerust, welke volkomen onevenredig is aan het kleine gezag dat van hem kan uitgaan. Als college samengesteld uitsluitend uit regeeringspersonen, buiten allen invloed van het volk, mist de Rijksraad voldoende gezag, en dat gemis kan door opstapeling van rechten niet worden vergoed. Juist naar het omgekeerde had men moeten streven en zijn moreel gezag groot, zijn macht klein moeten maken. Op staatkundig gebied heeft bij instellingen, zooals de Eerste Kamer, persoonlijk gezag oneindig meer beteekenis, dan de rechtsbevoegdheid waarmee men haar ten slotte bedeelt. Al wordt dus aan de Eerste Kamer geen grootere macht gegeven dan noodig is om de besluiten der volksvertegenwoordiging tijdelijk te weerstaan, toch zal zulk een weerstand van groote beteekenis zijn, als die uitgaat van een lichaam dat gezag en vertrouwen bij het volk geniet. Waar de Duitsche constitutie zich om zulk gezag en
vertrouwen niet bekommert, is van de werkzaamheid van den Rijksraad op het gebied van rechtsvorming niet veel meer te verwachten dan voortdurende wrijving tusschen dat lichaam en den Rijksdag, een wrijving die weliswaar telkens kan worden ondervangen door het uitschrijven van een plebisciet, maar die de wetgevende macht dan zoodanig zou verlammen, dat
| |
| |
toenemende achterstand in rechtsvorming, met al de, wellicht revolutionnaire, gevolgen van dien, zich stellig zal voordoen.
| |
IV. Het radenstelsel.
Het is nog altijd niet helder wat onder het radenstelsel moet worden verstaan. Op de in September 1919 te Berlijn gehouden conferentie van de zoogen. onafhankelijke socialisten werd van meer dan eene zijde in het licht gesteld, dat, als tegenstelling met het parlementaire stelsel, het radensysteem aan duidelijkheid veel te wenschen overliet. Blijkbaar ligt dan ook hierin de oorzaak, dat de grondtrekken van het systeem, welke in één lang artikel (165) zijn samengevat, geen klaar beeld bieden van de leidende gedachte, die bij de formuleering heeft voorgezeten.
Aan de arbeiders wordt toegezegd een met de ondernemers gelijkgerechtigde deelneming in de regeling der loon- en arbeidsvoorwaarden, alsmede in de ontwikkeling der productie. Op deze algemeen gestelde waarborging volgt dan een tweede toezegging, uitsluitend aan de arbeiders, dat, ter verzekering hunner sociale en economische belangen, door de wet vertegenwoordigers zullen worden georganiseerd in de gestalte van drieerlei soort van arbeidsraden t.w. bedrijfsarbeidersraden (Betriebsarbeiterräte), territoriale arbeidersraden (Bezirksararbeiterräte) en een rijksarbeidersraad (Reichsarbeiterrat). De beide laatstgenoemde raden worden in verbinding gebracht met de vertegenwoordigers der ondernemers en andere bij productie en handel betrokkenen (consumenten!), uit welke verbindingen ontstaan de ‘Bezirkswirtschaftsräte’ en de ‘Reichswirtschaftsrat’. Deze vertegenwoordigende lichamen hebben in de eerste plaats een adviseerende bevoegheid over de door de Rijksregeering ontworpen wetsvoorstellen van groote sociaal- en economisch-politische strekking. De ‘Reichswirtschaftsrat is daarenboven gerechtigd wetsvoorstellen aan de Rijksregeering voor te dragen, welke deze bij den Rijksdag aanhangig moet maken, eventueel met bijvoeging van haar afwijkend gevoelen, als het voorstel haar instemming niet heeft. Bij de behandeling van zulk een voorstel in den Rijksdag kan - en dit is van groote praktische beteekenis - de ‘Reichswirtschaftsrat’ zich laten
| |
| |
vertegenwoordigen. Omtrent al deze raden zegt dan ten slotte de grondwet, dat zij belast kunnen worden met controleerende en bestuursbevoegdheden.
Ziedaar het skelet dat de grondwet van het radensysteem geeft. Wat daaruit zal groeien, is bij geen mogelijkheid te bepalen. Maar één ding staat vast, dat n.l. met deze radenorganisatie de grondwet een vierde macht in het leven heeft geroepen, welke tegenover den Rijksdag met het recht van initiatief is bekleed. Wij hebben vroeger gezien, dat, behalve uit het midden van den Rijksdag zelf, het initiatief tot wetgeving kan uitgaan van de Rijksregeering, van den Rijksraad en van het volk.
Komt het radensysteem in werking, dan zal ook de ‘Reichswirtschaftsrat’ bij den Rijksdag wetsontwerpen aanhangig kunnen maken. Nu is die bevoegdheid wel beperkt tot ‘sozialpolitische und wirtschaftspolitische Gesetzentwürfe von grundlegender Bedeutung’, maar juist op dit gebied zal, nu en in de toekomst, het allermeest geregeld moeten worden, zoodat in beteekenis het initiatief van den rijksbedrijvenraad nauwelijks ten achter staat bij de initiatiefbevoegdheid der andere machten. In werkelijkheid zal deze laatste zelfs overvleugeld worden, omdat het gezag van de raden veel grooter in dan dat van regeering, rijksraad en volk. Waar de ‘Wirtschaftsrat’ voornl. een orgaan van de arbeiders zijn zal, zal hun in een initiatiefvoorstel belichaamd verlangen veeleer in vervulling gaan, dan bij de wetsontwerpen der andere machten het geval zal wezen. Ook de volksinitiatieven kunnen het van de radeninitiatieven nooit winnen, vooreerst omdat de uitoefening van het volksinitiatief met veel moeite en bezwaren gepaard gaat - men herinnere zich in 't bijzonder dat het voorstel in den vorm van een wetsontwerp moet zijn gekleed, - en in de tweede plaats omdat het volk voor de uitoefening van deze bevoegheid niet blijvend is georganiseerd. Dit laatste vooral zal remmend werken, terwijl het radensysteem voor wetgevende actie als 't ware is ingericht.
Arme Rijksdag! die door vier machten tot werken en werken zal worden genoopt, terwijl dan nog niet eens al hetgeen waartoe hij besluit op zijn naam zal worden gesteld. Met het radensysteem en het aandeel van den ‘Reichswirtschaftsrat’
| |
| |
in de wetgevende macht heeft men een kniebuiging gedaan voor een groote maatschappelijke macht. Het zij zoo. Ook groote politiek heeft dikwijls kniebuigingen te verrichten, maar dan legt zij tegelijk de grondslagen, om die maatschappelijke macht, hoe groot zij ook moge zijn, te brengen onder de heerschappij van het recht. Van een dergelijk streven is in de Duitsche grondwet nauwelijks een spoor te ontdekken; en in het gemis aan elke gedachte, niet om die macht te weerstaan, maar haar te vervullen van de idee des rechts, ligt de zwakste zijde van het nieuwe Duitsche constitutioneele recht, zij 't ook niet van dit recht alleen. Want zóó is 't in de politieke wereld bijna altijd gegaan. Aan elke nieuwe maatschappelijke macht die opkomt, wordt een stuk overheidsgezag toegewezen; en daarmee is de politieke wijsheid aan haar einde. Met de macht wordt het recht om te heerschen vereenzelvigd. Zóó is het vóór de Fransche revolutie met adel, geestelijkheid en derden stand, zóó is het daarna met het opkomen van de moderne volksvertegenwoordiging. De samenstelling van deze houdt aanvankelijk uitsluitend rekening met de maatschappelijke macht van den burgerstand; en daar die macht het uitvloeisel is van het bezit en verstand, is principieel de klasse der arbeiders van invloed op de rechtsvorming verstoken. Vooral bezit wordt de titel voor de uitoefening van politieke macht: ‘la propriété seule rend les hommes capables de l'exercice des droits politiques’ (Benjamin Constant), zoodat ook de onbemiddelde geleerden ‘weil sie nichts besitzen’ buiten het parlement moeten worden gehouden. De uitbreiding van het kiesrecht, zoodat, groepsgewijze, ook de arbeidende klasse in het parlement zitting krijgt, brengt daarin nog weinig verandering. Zelfs toen door de invoering van algemeen kiesrecht het parlement een tribune werd van waar alle maatschappelijke machten
zich konden doen hooren, bleef de ‘bourgeois’-heerschappij in stand, omdat de rechtsordening, waarin haar maatschappelijke macht geworteld was, zoo goed als onaangetast werd gelaten. De arbeidende klasse verkreeg slechts uitdrukkelijk of stilzwijgend rechten, om langs den weg van strijdverhouding haar economischen toestand te verbeteren. Het recht van vereeniging, het recht van coalitie, de erkenning van de staking als recht waren evenzoovele middelen die ten haren dienste werden
| |
| |
gesteld, om een grooter aandeel in het maatschappelijke inkomen te bemachtigen. Min of meer verborgen bleef echter de grond van de maatschappelijke macht der arbeidende klasse. Zij is zich dien niet ten volle bewust geworden; totdat eindelijk met de revolutie in Rusland en Duitschland dit voor ieder open en bloot kwam te liggen. In niets anders dan in haar getal, in de massale actie die zij kon ontwikkelen, bleek haar onweerstaanbare macht te liggen. Door de ineenstorting van de militaire macht, vooral van Duitschland, is dat eerst ten volle aan het licht gekomen; zij was in een oogwenk voltooid. En deze gebeurtenis is voor het geestelijk leven van alle menschen zoo overweldigend geweest, dat daaruit alleen is te verklaren de heerschappij, die uitsluitend aan de arbeidende klasse een tijd lang is ten deel gevallen en die zij herhaaldelijk weer tracht te verkrijgen. De numerieke meerderheid blijkt aan deze maatschappelijke macht ten grondslag te liggen, waarmee de politieke heerschappij van zelf, zonder meer, schijnt te zijn gegeven. Dit zuiver numerare zonder ponderare is echter voor velen zoo aanstootelijk, dat het hun moeite kost de maatschappelijke macht van het proletariaat om te zetten in politieke rechten. Zij betwisten daarom de noodzakelijkheid van samenhang tusschen maatschappelijke macht en politieke rechten; zij betwisten dat nù, want onder de burgerheerschappij werd die samenhang als vanzelf sprekend aanvaard, terwijl die toch even betwistbaar is. Het bezit, als grondslag van politieke macht, is al even dor als het getal. Het kon bij de meesten niets uitwijzen omtrent den persoon, omdat met den ethischen grondslag van het bezit geen rekening werd gehouden, noch wat betreft de wijze van verkrijging noch wat betreft de evenredigheid tusschen inkomen en eigen arbeid. Men kan zelfs een stap verder gaan en zeggen, dat onder het burgerregime de persoon onderging in een abstractie van
‘bezitter’, ‘kapitalist’, ‘economisch subject’ en dus veel verder uit het zicht geraakte dan bij de maatschappelijke macht der proletariërs het geval is. Want de maatschappelijke macht van deze heeft voor haar bestand een voortdurend persoonlijk optreden en den steun van een solidariteitsgevoel noodig, dat uitgaat boven de maatschappelijke macht der bezitters, welke volkomen onafhankelijk van eenige daad hunnerzijds bestaat. Hun macht is het uit- | |
| |
vloeisel eener rechtsordening, welke het bezit als zoodanig, buiten de personen der bezitters om en zonder te letten op het gebruik dat daarvan gemaakt wordt, handhaaft en beschermt.
Het zoogen. proletariaat maakt thans aanspraak op de plaats, welke in het voorafgaande tijdvak de bourgeois had bezet gehouden. Sloot deze direct of indirect de arbeidende klasse van politieke macht uit, dezelfde gedragslijn wil het proletariaat thans in toepassing brengen, maar nu duidelijk en onomwonden, tegenover de burgerlijken. Van deze gedachte is het radenstelsel het uitvloeisel. Het versmaadt daarom het parlementarisme, dat aan alle bevolkingsklassen medezeggenschap bij de rechtsvorming geeft. Het roept nieuwe organen, de raden, in het leven, uitsluitend voor de vestiging van de heerschappij van die klasse, wier groote maatschappelijke macht thans gebleken is. In Rusland tracht men deze gedachte te realiseeren. Duitschland daarentegen is aan die anti-parlementaristische strooming, voorshands althans, ontkomen en wil in hoofdzaak aan het parlementaire stelsel vasthouden. Maar in de grondwet is nog iets terug te vinden van de meening, dat thans aan de arbeidende klassen het recht van regeeren behoort te worden gegeven, op denzelfden grond als waarop vroeger de bezittende klasse zich geroepen achtte bij uitsluiting het schip van staat te sturen, t.w.: dat deze toen, economisch en intellectueel, de maatschappelijk machtigste klasse was. Het radenstelsel versterkt deze gedachte, maar de grondwet verwezenlijkt het stelsel slechts zeer ten deele. Rechtstreeksche wetgeving is daaraan niet verbonden, maar wel een recht van initiatief tegenover den Rijksdag. Doch wat vooral aan het radenstelsel afbreuk doet, is de samenstelling van de ‘Bezirkwirtschaftsräte’ en van den ‘Reichswirtschaftsrat’. Daarin hebben toch niet alleen arbeiders, maar ook ondernemers en ‘sonst beteiligte Volkskreise’ zitting. De grondwet laat zich echter over de verhouding, waarin ondernemers en arbeiders daarin optreden, niet uit. Zij roept alleen drieërlei soort arbeidsraden in het leven en laat van uit deze raden de
samenwerking met de ondernemers tot stand komen. In zeer verwaterden vorm is hier dus het radensysteem, als concessie aan de spartacisten en onafhankelijke socialisten, opgenomen. Maar desniettegenstaande is deze organisatie uiterst belangwekkend,
| |
| |
omdat het de grondgedachte van het systeem bevat, volgens welke de arbeidende klasse, wegens haar maatschappelijke macht, een overwegend aandeel in de rechtsvorming toekomt.
Tegen deze gedachte nu moet front worden gemaakt, niet omdat het de arbeidende klasse betreft, maar omdat, op den enkelen grond van macht, besloten wordt tot een recht op heerschappij. De burgerlijke regeering stond op hetzelfde standpunt. En zoo vertoont zich in het politieke leven der volken de leer en de praktijk, dat maatschappelijke macht niet alleen aanspraak geeft om bij de rechtsvorming te worden betrokken, maar ook dat deze deelneming geëvenredigd moet zijn aan haar sterkte.
Wanneer tegen deze gedachte wordt opgekomen, dan geschiedt dat op grond van de overweging, dat recht nooit kan zijn de vrucht van macht, of, wil men het anders noemen, van belang, van behoefte. Het leven, dat hieruit zijn oorsprong neemt, is van het moeten-besef niet doortrokken. Dit besef is het uitvloeisel van andere psychische strevingen, welke wij ons als geestelijke waarden bewust worden en wier werking juist een beheersching van macht, belang of behoefte medebrengt. Die beheersching is een innerlijk proces en kan dus alleen worden verkregen door het innerlijke van den mensch, zijn psyche, met die geestelijke waarden te vervullen. Daarin ligt de groote politiek voor de toekomst. De oudere politiek heeft wel terdege ingezien, dat voor de uitoefening van politieke rechten eigenschappen van oordeel en karakter noodig zijn. Maar dit inzicht leidde haar tot een onthouding dier rechten aan gansche volkslagen. En zoodra men dat doet, verliezen de belangen dier klassen hun tribune en daarmee hun behartiging door den wetgever. Aan een parlement, waarin alle maatschappelijke machten en in evenredigheid van hare sterkte tot representatie zijn gebracht, valt dus niet te ontkomen. Maar dan moet, om de idee des rechts niet in een woestijn van belangen te laten ondergaan, aan de ontwikkeling van het rechtsleven van het volk de grootste aandacht worden gewijd. Het volk, dat met zijn oneindigheid van belangen in het parlement tot representatie komt, komt daar ook met zijn natuurlijk rechtsbesef, dat maant tot het betrachten van maat en het klassebelang beteugelt. Maar dit rechtsbesef heeft tegenover de kracht van het belang een
| |
| |
tekort aan macht. Het bestaan van zulk een tekort bij hen, die in het bourgeois-tijdvak heerschappij uitoefenden - men is er nog niet over uitgepraat. Maar fel komt dit gebrek thans weer aan het licht bij de arbeidende klasse, die, met al de gebleken sterkte van haar maatschappelijke macht, een doorbraak beproeft, dikwijls weinig zelfbeheersching kent en van een minstens even zwak rechtsbewustzijn, als eertijds bij de burgerlijke partijen te vinden was, doet blijken. Van het uiterste gewicht is 't dus, dat wij het vraagstuk van de ontwikkeling van het rechtsleven goed begrijpen. Wij mogen de rechtsvorming niet meer onachtzaam voorbijgaan als een aangelegenheid die slechts eenige honderden menschen aangaat en over wie wij periodiek door ons kiesrecht gericht houden, voorgelicht door partijschappen, die, met hun lange programma's, van het intellect der menigte meer vergen dan het in staat is te bemachtigen. Ook de waan, dat rechtsvorming een bedrijf is van gildemeesters die in de Universiteitsgilden juridisch geschoold worden, moet worden prijsgegeven. Rijpen moet het inzicht, dat de rechtsvorming niet is een proces dat alleen op het Binnenhof gevoerd wordt, maar ook daarbuiten, op de markten des levens, dagelijks zich voltrekt. Doordrongen bovenal moet men worden van het besef, dat de ontwikkeling van het rechtsleven niet in de eerste plaats gezocht moet worden in kennis van teksten en systemen, maar allermeest verkregen wordt door het hanteeren van zijn eigen geestelijk vermogen om rechtsoordeelen te vormen en te vellen.
Het vraagstuk is dus veelomvattend, maar wie er ook maar iets van voelt, begrijpt dadelijk zijn groot gewicht voor onzen tijd. Iets heeft zelfs de Duitsche grondwetgever daarvan gevoeld, toen hij op het leerplan der lagere school de ‘Staatsbürgerkunde’ plaatste en voorschreef, dat de scholier bij het verlaten dier school een exemplaar der grondwet zal worden geschonken! Er zijn allicht betere middelen om den rechtszin van het volk te oefenen en te verlichten. Daarvan hier een tableau te geven, moet ik mij ontzeggen. Maar dat naar die middelen ijverig gezocht wordt of dat deze van zelf door nieuwe sociale inrichtingen aan den dag treden, blijkt uit de verschillende pogingen om de economische tegenstellingen in een rechtsverband onder te brengen en om alle klassen der bevolking bij de vervulling van de staatstaak
| |
| |
te betrekken, waartoe decentralisatie van wetgeving, arbitrage, rechtspraak met leeken, administratie met medezeggingschap van arbeiders en beambten wordt aangeprezen. Ja, rondziende naar al hetgeen ter hand wordt genomen, hetzij van overheidswege, hetzij van uit de vrije maatschappij, om de rechtsordening op hooger plan te brengen, kunnen wij spreken van een uitbarsting van het rechtsleven, na zoovele jaren aan de macht het woord te hebben gelaten. Men moge daarbij herhaaldelijk dwalen in de aanpassing der nieuwe rechtsgedachten aan historisch gewordene toestanden en overschatten de mogelijkheid ideologieën plotseling om te zetten in werkelijkheid - de overgave, van uit alle kringen der samenleving, aan den opbouw eener betere rechtsgemeenschap dan waarin wij vóór en tijdens den oorlog verkeerden, getuigt van een verhoogd geestelijk leven, dat ons de toekomst niet zonder vertrouwen doet tegemoet gaan. En deze toekomst kan in niets anders liggen dan in het overwinnen van een rechtsvorming, die langs den weg van strijd en van kweeking van strijdverhoudingen zich voltrekt, door een rechtsvorming die het gemeenschapsbelang tot uitgangspunt neemt en dus het publieke recht in elke maatschappelijke verhouding tot gelding brengt.
| |
V. De overheidstaak.
Wanneer bij de herziening onzer grondwet prijs mocht worden gesteld op het tentoonstellen van nieuwe richtingen der overheidstaak, dan kan daartoe raadpleging der Duitsche grondwet heel wat stof aan de hand doen. Zij vat dat alles samen onder het hoofd: ‘Grundrechte und Grundpflichten’ en vult dus de klassieke Déclaration des droits aan met een Déclaration des devoirs. De plichtenleer ziet er nog al burgerlijk uit. Zij richt zich - tot de ouders, met de vermaning hun nakomelingschap op te voeden tot lichamelijke, geestelijke en maatschappelijke flinkheid; - tot de staatsburgers, met den oproep om persoonlijke diensten ten behoeve van staat en gemeente te praesteeren en om, naar verhouding van hun middelen, de publieke lasten te helpen dragen; - tot de grondbezitters, met het voorschrift dat zij hun bodem productief moeten maken, terwijl, in de plaats van het ‘noblesse oblige’, de zinspreuk: ‘Eigenthum verpflichtet’ gesteld wordt;
| |
| |
- tot alle Duitschers, aan wie wordt voorgehouden de ‘zedelijke’ plicht om hun geestelijke en lichamelijke vermogens zóó te gebruiken, als het welzijn der gemeenschap vordert, terwijl met name het vervullen van eereambten hun geboden wordt.
Ziedaar in hoofdzaak wat er aan plichten geëtaleerd wordt. Waar zij door haar onbepaaldheid in verlegenheid zouden brengen, wordt geruststellend daaraan toegevoegd: ‘nach Massgabe der Gesetze’. De groote-stadslucht heeft hier ontbroken. De nationale vergadering zetelde te Weimar, en in een schouwburg, waar wel eens alleen voor het schellinkje gespeeld wordt.
Met de opsomming der rechten wordt de stof substantiëeler en komen wij aanvankelijk op bekend terrein. Alle Duitschers zijn voor de wet gelijk, wordt als eerste grondrecht gesteld. Het belang hiervan ligt in hetgeen aan die bekentenis is vastgehecht, n.l. dat geen adeldom meer zal worden verleend en dat toekenning van ridderorden en eereteekenen niet meer van den Staat zullen uitgaan. Dat laatste is bij ons reeds sinds Augustus 1914 feitelijk het geval, terwijl van het recht tot het eigenlijke verleenen van adeldom, naar mijn weten, sinds lang geen gebruik wordt gemaakt. Veel spijt en nijd zal er dus niet ontstaan als men deze belooningen ook bij ons afschaft, en iets principieels wordt er niet door opgeofferd. In elk geval kan men nu niet meer onderschrijven wat Hogendorp in de toelichting tot zijn Schets neerschreef: ‘Omringd van grote natien, waar het zo gesteld is, kan de Hollander zijn aanzien onder dezelve niet staande houden, zonder dezelfde eereteekenen als zij aan te nemen.’
Veel oude bekenden treffen wij dan verder onder de grondrechten aan. De persoonlijke vrijheid, de onschendbaarheid der woning, het brievengeheim, de drukpersvrijheid, het recht van vereeniging en vergadering, het recht van petitie - zij alle geven aan de grondwet van het Duitsche Rijk een klassieke tint. Meer moderne gedachten spreken een aantal andere uit. Ik noem hier in de eerste plaats het eigendomsrecht.
Men kent den eerbied waarmee dat recht in de Déclaration des droits de l'homme et du citoyen behandeld werd. Voorop ging, dat de eigendom was een droit inviolable et sacré,
| |
| |
waarna, desniettegenstaande, de onteigening toelaatbaar werd geacht, maar alleen bij nécessité publique, als deze haar eischt, en wel évidemment, hetgeen door de wet moet worden erkend, en dan tegen schadevergoeding die rechtvaardig moet zijn en aan de onteigening vooraf gaan. Van dit hooge voetstuk is het eigendomsrecht langzamerhand op den beganen grond terecht gekomen. Onze grondwet vordert voor de onteigening nog slechts twee voorwaarden nl. de verklaring bij de wet dat het algemeen nut de onteigening vordert en dat schadelooosstelling, vooraf betaald of verzekerd, moet worden gegeven. Op de eerste voorwaarde kunnen echter zooveel uitzonderingen worden gemaakt als de gewone wetgever wil. Aan den eisch van schadeloosstelling houdt echter de grondwet vast; slechts het vooraf betaald of verzekerd zijn geldt niet in buitengewone omstandigheden. In de schadeloosstelling ligt dus nog slechts de eenige werkelijke grondwettelijke bescherming van het eigendomsrecht tegenover de onteigening. Algemeen werd deze bescherming als de meest natuurlijke zaak ter wereld voorgesteld. Zelfs ging men zoover van te beweren, dat de schadeloosstelling met het onteigeningsinstituut onverbreekbaar samenhing. Doch sla nu art. 153 der Duitsche grondwet op; het haalt deze laatste barrière omver en laat op den eisch der schadeloosstelling volgen: ‘soweit nicht ein Reichsgesetz etwas anderes bestimmt’. Dus van de gewone wet hangt het af, of onteigend zal worden met of zonder schadeloosstelling. Onteigening zonder schadevergoeding! En dat krijgt zijn volle beteekenis door de restrictie, dat, als het Rijk tegenover landen, gemeenten en ‘gemeinnützige’ vereenigingen van het onteigeningsinstituut gebruik maakt, altijd schadeloosstelling moet worden gegeven, zoodat alleen de eigendom van bijzondere personen aldus kan worden getroffen. Dat de privaateigendom niet meer is inviolable et sacré, wordt hier met de
grootste duidelijkheid uitgesproken. Voor ons land is het interessante van dit hyper-moderne staatsrecht, dat het reeds verdedigd is vóór de Duitsche grondwet het in het positieve recht inluidde. In Oppenheim's Gedenkboek, dat bij nadere kennismaking blijkt vol verrassingen te zitten, heeft de Leeuwardener rechter, Mr. C.W. Stheeman, met rechterlijke koelheid, een opstel (‘Het recht op schadevergoeding bij onteigening ten alge- | |
| |
meenen nutte’) gepubliceerd in Maart 1919 dat bij voorbaat een toelichting bevat van het aangehaalde artikel der in Augustus 1919 afgekondigde Duitsche grondwet. Wie twijfelen mocht aan het bestaan van een rechtsgrond voor dit nieuwe staatsrecht, leze de verhandeling. Hij zal ontwaren, dat men geen revolutionnair partijman behoeft te wezen, om deze laatste grondwettelijke steunpilaar van het eigendomsrecht te doen vallen.
Deze onteigeningsvoorschriften krijgen bijzondere beteekenis voor de bevrediging van woningbehoefte, welke het eerst moet worden bevredigd bij kinderrijke gezinnen; en voorts voor de socialiseering (Vergesellschaftung) van bedrijven. Langs den weg der onteigening kunnen bij de wet private economische ondernemingen in gemeen eigendom worden overgebracht. Van minder verre strekking is de bepaling, dat het openbaar gezag zich bij zulke ondernemingen een beslissenden invloed mag verzekeren. Terwijl eindelijk een publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in uitzicht wordt gesteld.
Behoud van het erfrecht ligt in de bedoeling der grondwet; zij verklaart althans het te waarborgen. Maar dat de staat een aandeel in het erfgoed toekomt - hetgeen de wet zal uitwerken - wordt daaraan dadelijk toegevoegd.
Een vrijheid van onderwijs, zooals hier te lande thans bevochten is, vindt men in de Duitsche grondwet niet gewaarborgd. Zij kent wel tweeërlei openbaar onderwijs nl. volksscholen voor allen toegankelijk en volksscholen op grondslag van een bepaalde godsdienstige belijdenis of van een bepaalde wereldbeschouwing. Een recht tot oprichting van zulke scholen kunnen de ouders doen gelden. Maar het eigenlijke bijzondere onderwijs, dat de grondwet qualificeert als ‘Ersatz’, kan slechts met toestemming der overheid worden gegeven. Daarbij moet gelet worden op de deugdelijkheid van het onderwijs, waarvoor het onderwijs in de volksscholen maatstaf is. Wie zich herinnert wat omtrent den maatstaf van deugdelijkheid in art. 192 onzer grondwet tot uitdrukking is gebracht, zal dadelijk inzien, dat de Duitsche grondwet er niet aan toe is de volkomen gelijkgerechtigheid en gelijkwaardigheid van openbaar en bijzonder onderwijs in beginsel te erkennen.
Een afzonderlijk hoofdstuk wordt gewijd aan de verhouding
| |
| |
van staat en godsdienst (kerk). De aandacht wordt hier getrokken door de bepaling, dat de bestaande kerkgenootschappen publiekrechtelijke lichamen blijven, terwijl nieuwe dat karakter erlangen wanneer zij blijkens hun constitutie en het aantal leden duurzaamheid bezitten. Het publiekrechtelijk karakter beteekent hier, dat zulke kerkgenootschappen het recht hebben van hun leden belasting te heffen. Dit is een uitmuntend middel om van de financieele verhouding tusschen Staat en Kerk af te komen. De Grondwet stelt dan ook de opheffing dier verhouding in uitzicht. Neemt men dat hier te lande over, dan zouden wij terugkeeren tot onze Staatsregeling van 1801 (art. 12), waarin het belastingrecht der kerkgenootschappen reeds stond uitgedrukt.
De Duitsche constitutie stelt godsdienst en metaphysiek (Weltanschauung) op gelijke lijn. Dit is van beteekens voor het schoolwezen, maar ook hier, waar vereenigingen van metaphysiesch gelijkgezinden (Bollandisten bijv.) de rechten der kerkgenootschappen bezitten. Ik betwijfel of deze ‘verflauwing der grenzen’ hier te lande zou worden aanvaard.
De eedskwestie lost de Duitsche grondwet niet principieel op. Wel bepaalt zij, dat niemand tot het gebruik van een godsdienstig eedsformulier mag worden verplicht. De formule zal voortaan zijn: ‘ik zweer’. Maar daarmee houdt zij den eed zelf in zwang, inzooverre deze formule, in tegenstelling met ‘ik beloof’, een religieuzen achtergrond heeft. De grondwet handelt dan ook alleen over den eedsvorm.
Het behoud van den eed, als versterking van rechtsplichten, behoort m.i. onder verouderd staatsrecht te worden geïnventariseerd. De eedsdwang toch hangt op het allernauwst samen met de kracht van het recht. Naarmate over de verbindbaarheid van het recht innerlijk meer wordt getwijfeld, breidt zich het aantal eeden uit, ten einde aan de norm een verplichting bij te brengen, welke in haar als rechtsnorm, niet of niet voldoende ligt opgesloten. Maar wànneer zal zich dat geval van zwakke rechtskracht voordoen? De veronderstelling, dat het positieve recht vol zwakke plekken is, duidt op een gebrekkige rechtsvorming. Welk belang kan er dus mee gemoeid zijn, om de norm, die daarvan het uitvloeisel is, in het leven te houden? Dat belang is ontzaglijk groot, wanneer door die gebrekkige rechtsordening voor
| |
| |
sommige klassen of personen een machtspositie is geschapen, welke men wil handhaven. Maar dat belang is gansch en al afwezig, als de heerschappij van het rechtsbewustzijn van het volk en niet het behoud van een machtspositie van enkelingen of groepen door de rechtsordening tot uitdrukking is gebracht. Waar het rechtsbewustzijn der natie, zooals bij ons, zijn volle en vrije werking heeft, behoeft niet naar zulk een versterking van de rechtsnorm te worden omgezien en is dus de eed overbodig. Bestaat die werking niet of niet in allen deele, dan kan de eed de verandering, welke in de organisatie der rechtsvorming moet worden gebracht, tegenhouden en doet hij dus schade. En daar de organisatie der rechtsvorming voor het staatsgezag van principieele beteekenis is, mag de bestaande regeling niet kunstmatig in stand gehouden en dus het rechtsleven van het volk meer of min gedempt worden.
Dit is de eene schade; de andere wordt geleden in het binnenste van den mensch. Als hij den eed schendt, ondervindt hij de plaag van zijn geweten, omdat hij iets van de waarachtigheid zijner natuur, misschien niet tegenover de wereld, maar stellig tegenover zich zelf verliest. En wat men van zijn eigen innerlijk prijs geeft, al schijnt het ook niet uit naar buiten, dat verzwakt de basis waarop onze persoonlijkheid rust. Het conflict bestaat dus in de botsing van een eisch van het gemeenschapsleven tegen een eisch die 's menschen persoonlijkheid stelt. Voor zulke conflicten behoort de rechtsorde ons niet te plaatsen. In vele gevallen komt het verstand te hulp en weet dit den strijd met het positieve constitutioneele recht langs den weg van interpretatie en constructie te doen verdwijnen, zoodat de eed gehouden en de voorgenomen hervorming tot stand gebracht kan worden. Maar dit middel heeft natuurlijk zijn grenzen en is te doorzichtig om dikwijls in praktijk te worden gebracht. En dan staat men voor een schatting van de waarde der beide eischen. Wint het gemeenschapsbelang en wordt dus een onwettige daad gepleegd, dan stelt men het vermeende Recht hooger dan de waarachtigheid van zijn eigen wezen. Onderwerpt men zich daarentegen aan dezen zedelijken eisch, dan wordt het belang der gemeenschap opgeofferd. Ik herhaal: in zulk een strijd mag men het individu niet wik- | |
| |
kelen. In den eedsdwang ligt vóór alles een poging om revolutionnaire daden tegen te gaan. Daargelaten dat die poging ten slotte altijd faalt, de toeleg met den eed is aan het bestaande recht een voorsprong te geven. Voor het recht behoort echter als levensbeginsel te blijven gehandhaafd, dat het uit eigen waarde zijn gelding moet putten. De eed stelt nog een andere bron voor het gezag van het recht daarnaast en ontneemt, tracht althans te ontnemen aan het recht en aan de organisatie der rechtsvorming een natuurlijke ontwikkeling. Waar dus de Duitsche grondwet voorschrijft, dat
alle ambtenaren en soldaten op de grondwet moeten worden beëedigd, legt zij, op zijn minst, getuigenis af van de zwakheid van het in haar belichaamd recht.
Er is nog een andere even kunstmatige voorsprong in de Duitsche grondwet te vinden, n.l. die, welke aan het grondwettelijke recht is gegeven door de bepaling, dat dit recht slechts met een versterkte meerderheid mag worden gewijzigd (⅔ bij een quorum van ⅔). Dit middel, om aan een stuk rechtsordening een verhoogde gelding te verzekeren, is van een veel lager allooi dan het middel van den eed, dat althans een geestelijke beteekenis heeft, welke de truck der versterkte meerderheid geheel mist. Er is over dezen kunstgreep, waaraan ook onze grondwet zich schuldig maakt, reeds voldoende gericht gehouden, intra en extra muros, zoodat ik mij bepaal tot de enkele opmerking, dat hiermee een minderheid ontheven wordt van elke inspanning om meerderheid te worden, daar de wet haar als meerderheid behandelt. Dit brokstuk van de philosophie des ‘Als Ob’ behoorde uit het staatsrecht te worden verbannen.
* * *
Het behoeft nauwelijks gezegd, dat het vorenstaande geen volledig beeld van de Duitsche constitutie geeft, maar de sprekendste trekken zijn, naar ik meen, naar voren gebracht. Een uitgebreider overzicht zou ons nog slechts een reeks goede bedoelingen hebben doen kennen - omtrent huwelijkswetgeving, onechte kinderen, zondagsrust, menschwaardig bestaan, middenstandsbescherming, kunst, wetenschap en nog eenige andere onderwerpen van overheidszorg - waarvan
| |
| |
de beteekenis echter geheel afhangt van een nadere uitwerking door de wet. In veel opzichten vertoont de Duitsche grondwet dan ook meer het karakter eener etalage van voornemens die Vader Staat koestert, dan een code van imperatieve voorschriften binnen wier gareel het maatschappelijk leven zich vrij moet kunnen bewegen. Zoo is dan ook de indruk van dat groote stuk der grondwet, dat de overheidstaak aangeeft, deze, dat men veel heeft willen zeggen maar weinig heeft kunnen regelen. Daarover verwondere men zich niet. Er zijn zoovele nieuwe perspectieven geopend, dat men zich wel eens wil uitspreken. Dat de grondwet daarvoor nu juist de plaats niet is, is zeer verstandig opgemerkt. Maar hoe kan men zich een constituante denken, die, beraadslagende in een omgeving en in een tijd van nood en inzinking, niet sterk de behoefte gevoelt een bemoedigende toekomst te teekenen. Maar meer dan teekenen of schetsen is het ook niet geweest. De uitwerking van dat alles, is een reusachtige taak die op den wetgever is afgewenteld. Let ik nu daarbij op de vele machten, die bij het wetgevende werk zijn betrokken, dan begin ik te twijfelen aan de levensvatbaarheid van de organisatie welke die enorme productie van nieuw recht zal moeten voortbrengen. Die elkander controleerende en stimuleerende machten, waarop ik vroeger wees, de zwaarwichtige raden, welke alle een woord mogen meespreken, getuigen niet van het inzicht dat gehandeld moet worden, nú en dagelijks, en dat dààrop de organisatie moet zijn ingericht. De nieuwe staatsregeling heeft haar doel al te zeer gezocht in het waarborgen van deugdelijke rechtsvorming en in het beschermen van de autonomie der staten. Deze opstapeling van maatregelen voor een soliede wetgeving, is het eerste blok waarover de Rijksdag zal struikelen.
Het tweede is de concentratie van alle wetgevende macht van het Rijk in den Rijksdag. Als men het volle Parlement bij elke daad van wetgeving betrekt, dan zal te eeniger tijd dit vaartuig tuimelen en met man en muis vergaan. Het wordt hoe langer hoe duidelijker, dat het schip te zwaar is beladen. Men kan door wijzigingen van het Reglement van orde de afdoening van zaken wat bespoedigen, elk wetsontwerp heeft toch de behandeling door het geheele parlement te
| |
| |
ondergaan. Daarin zit de fout, die, als men haar niet wegneemt, eindelijk om een dictator zal doen roepen. Nu wij voor een wetgevenden arbeid van ongekenden omvang komen te staan, moet de centralisatie van dien arbeid in het wetgevend lichaam haar intrede doen. Ook hiervan heeft het besef in Duitschland ontbroken. Maar een begin van deze gedachte spiegelt zich toch in de constitutie af. Zij beveelt dat uit den Rijksdag twee vaste comité's zullen worden gevormd: een voor buitenlandsche zaken en een voor de handhaving der rechten van den Rijksdag tegenover de Regeering, gedurende den tijd dat de Rijksdag niet bijeen is. Deze comité's hebben de rechten van een enquête-commissie en kunnen, met een meerderheid van twee derden, besluiten tot het vergaderen in het openbaar. Meer zegt de grondwet er niet van, maar de kiem eener decentralisatie, althans van zijn controleerende taak, is hier aanwezig. Breng die kiem nu tot ontwikkeling, ook en vooral op het gebied der wetgeving, en het moderne staatsrecht, waaraan een volstrekte behoefte bestaat, is dan tot geboorte gebracht. De taak der rechtsvorming, die thans onverdeeld bij de volksvertegenwoordiging berust, moet kunnen worden gedelegeerd aan commissies uit, misschien ook buiten haar midden door haar aangewezen. Reeds nu is in alle landen waar te nemen, dat het zwaartepunt van de voorbereiding en het onderzoek der wetsontwerpen grootendeels niet meer in afdeelingen of in het heele Huis geschiedt, maar opgedragen is aan vaste commissies, welke daardoor een overwegend aandeel bij de behandeling der wetsontwerpen bezitten. Reeds nu ook wordt in toenemende mate de wetgevende arbeid door het Parlement gedelegeerd aan de Regeering, omdat het niet anders kan. Waarom aarzelt men dan die delegatie ook te béwerkstelligen aan groepen uit zijn midden, die hem nader staan dan de personen der Ministers? De eenige eisch dien men stelt is, dat de representatieve gedachte worde
doorgevoerd. Waar, zooals het gezegd wordt in onze staatsregeling van 1798, het volk zijne belangen niet in persoon kan waarnemen en daarom verkozen heeft een volksregeering bij vertegenwoordiging, daar moet die vertegenwoordiging, als het blijkt dat ook zij zelf haar arbeid niet naar behooren kan verrichten, gerechtigd zijn tot het verkiezen van een
| |
| |
parlementsregeering bij vertegenwoordiging. Men moet zich met dit denkbeeld vertrouwd maken, want als de ontevredenheid toeneemt over de geringe vruchten die het parlementarisme, zooals het nu functioneert, afwerpt, dan kan met stelligheid worden verwacht, dat het geheele instituut van het Parlement wordt ter zijde geschoven en een Napoleontisch plebisciet, zoo al niet een revolutie, de natie helpt aan dictatoriale macht, waarvan het wel voortdurend onzeker zal zijn of deze met den volkswil in voeling staat, maar die ten minste arbeid praesteert in een omvang, als waaraan, in dit tijdsgewricht van verjonging van het gemeenschapsleven, de grootste behoefte bestaat. Duitschland heeft getoond, in hooger mate dan kon worden verwacht, ontvankelijk te zijn voor een staatsregeling, welke ons een op ethischer grondslagen opgetrokken rechtsordening wil brengen. Maar de kracht om die staatsregeling nu ook zóó in te richten, dat zij ten volle aan haar bestemming kan voldoen - deze heeft ontbroken. Het is voor een groot deel niet een gebrek aan inzicht maar aan durf, om nieuwe wegen in te slaan en vrijwillig te aanvaarden hetgeen de tijden geven te verstaan. Wordt Duitschland zich dit bewust en weet het zijn constitutie in dezen geest te herzien, dan zou van zulk een staatsregeling een invloed kunnen uitgaan, niet ongelijk aan dien, welke, bij den opbouw van het constitutioneele stelsel in de continentale landen, door de Engelsche staatsinrichting is uitgeoefend.
Maar wij vreezen. Wij vreezen, dat Duitschland geestelijk te veel heeft geleden, om vrij te staan tegenover antecedenten, verleden en traditie. In andere landen is daarom wellicht de staatsman te vinden die deze noodzakelijke hervorming begrijpt, aandurft en daarbij gesteund wordt door den wil van het volk. Aarzelend, maar gedachtig aan hetgeen door het initiatief der Regeering reeds is tot stand gebracht, stel ik de vraag: zou óns land kunnen voorgaan?
H. Krabbe. |
|
Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd