Logo DBNL
De Gids. Jaargang 71 (1907)

De Gids. Jaargang 71

(1907)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De gang van den parlementairen arbeid.

De klachten zijn allerwege, niet heden maar reeds sinds jaren, dat de wetgevende machine langzaam werkt, zoodat het vele jaren duurt voor eene wet over een belangrijk en ingrijpend onderwerp tot stand is gekomen. Waaraan is dit toe te schrijven?

Ten deele aan onzen volksaard, die er van houdt den zekeren weg te bewandelen en zich niet tevreden te stellen met eene oppervlakkige behandeling. Langzaam maar zeker, is een oud-vaderlandsch spreekwoord. Men wil een onderwerp van alle kanten bezien alvorens aan eene voorgestelde regeling zijne goedkeuring te hechten. Te misprijzen is dit niet, maar men kan die deugd - tot zekere hoogte is dit eene deugd - ook overdrijven. En daaraan loopen wij wel gevaar van tijd tot tijd, zoo niet geregeld, ons schuldig te maken.

Voor een ander deel is die langzame voortgang toe te schrijven aan de wijze van werken, aan den ingewikkelden loop van het parlementaire raderwerk. Zooals men weet splitst dit zich in vooronderzoek en openbare behandeling.

Herhaaldelijk zijn pogingen gedaan om het vooronderzoek deugdelijk te doen zijn, om zooals de heeren De Savornin Lohman en Schaepman het in de memorie van toelichting voor hun voorstel van 1888 tot herziening van het reglement van orde der Kamer uitdrukten ‘kort, goed en veel werk te doen.’

Eene gewichtige poging daartoe werd steeds gezien in de instelling van de commissiën van zelfstandige rapporteurs. Herhaaldelijk is dit stelsel aanbevolen, ook voorgesteld en

zelfs toegepast. Reeds in 1843 achtte Luzac het wenschelijk den rapporteurs meer zelfstandigheid te geven en de uitgebreide taak der afdeelingen te besnoeien. De commissie in 1849 op initiatief van Thorbecke benoemd tot herziening van het reglement van orde, stelde voor het stelsel van zelfstandige rapporteurs in te voeren.

Wat verstaat men onder de zelfstandigheid der rapporteurs? Het antwoord op die vraag vindt men in eene rede van Thorbecke van 25 April 1849 (Parlementaire redevoeringen, deel I blz. 177). ‘Wellicht - aldus leest men daar - zou een onzer, met het stellen belast, hebben gezegd, dat de commissie der rapporteurs moest zijn, niet het gezuiverde, ook niet het zuiverende, maar het ontwikkelende orgaan van de gevoelens der afdeelingen, van de opinie der meerderheid van de leden, zoover die in de afdeelingen kenbaar is gemaakt, een orgaan, naar ons voerstel, in de vervulling dier taak verantwoordelijk aan de Kamer. De hoofdvraag is, onzes inziens, aan wie de rapporteurs hun verslag hebben te doen. Hebben zij hun verslag uit te brengen aan het gouvernement, of aan de Kamer? Het eerste scheen voorheen noodig ten einde aan het gouvernement gelegenheid tot de verlangde verbeteringen te geven. Thans, nu de Kamer door de grondwet is geroepen om zelve te amendeeren, is die reden vervallen, en behoort het verslag uitsluitend aan de Kamer te worden gedaan.’

Het voorstel tot het invoeren van het stelsel van zelfstandige rapporteurs werd op de heftigste wijze bestreden, o.a. door Groen van Prinsterer, die wenschte dat de werkkring van de commissie van rapporteurs preparatoir zou zijn; hij begeerde leiding, geen leiband. Het voorgedragen stelsel werd toen verworpen. In Mei 1851 is een reglement, dat het stelsel der zelfstandige rapporteurs inhield, als proefneming aangenomen. Uit deze proefneming, die tot Febr. 1852 duurde, mag geen conclusie getrokken worden. Godefroi, in zijne artikelen in het Handelsblad van Februari 1871, zeide daarvan: ‘Die proef is mislukt, naar de commissie van herziening meent, omdat de bezwaren van het stelsel de meerderheid der toenmalige Kamer daarvan afkeerig maakten; naar mijne stellige overtuiging, op eigen ondervinding gegrond, niet wegens de ondeugdelijkheid van het stelsel zelf,

maar wegens een parti pris bij de meerderheid der Kamer om hare medewerking aan eene deugdelijke toepassing te onthouden.’

In November 1864 werd door Van Bosse, Dullert, Godefroi en van Heukelom eene wijziging van het reglement voorgesteld, waarvan het hoofddoel was spoediger afdoening van de werkzaamheden der Kamer te bevorderen en verbetering te brengen in de inrichting der verslagen en in de uitoefening van het recht van amendement.

In 1872 kwam eene herziening tot stand waarin het stelsel van zelfstandige rapporteurs, hoewel niet volledig, werd aangenomen. Mr. J.H. Telders, in zijn akademisch proefschrift ‘Het onderzoek van wetsvoorstellen in wetgevende vergaderingen’, zeide er van: ‘de zelfstandigheid der rapporteurs is weder te sprake gekomen en eenigszins in het aangenomen reglement doorgevoerd; echter zoo ten halve, dat ook hier weer een oordeel over de werking van dat stelsel niet te vellen valt.’

Incidenteel heeft men in 1879 het stelsel toegepast voor het toen aangeboden strafwetboek. Op voorstel van de Kamerleden Godefroi, Lenting en Patijn werd door de Kamer voor de behandeling van dat ontwerp de volgende werkwijze voorgeschreven1):

Art. 3. Nadat de overweging in de afdeelingen is afgeloopen, wordt, zonder dat eene nieuwe overweging in de afdeelingen kan plaatst hebben, het nader onderzoek van het ontwerp, ter verdere voorbereiding der openbare beraadslaging, opgedragen aan eene commissie, waarvan de leden, tot een door de Kamer te bepalen getal, door den Voorzitter worden benoemd, tenzij de Kamer anders bepaalt.

Art. 5. De Commissie onderzoekt het wetsvoorstel, ook naar aanleiding van den inhoud van de processenverbaal der afdeelingen, treedt daarover in schriftelijk of mondeling overleg met de Regeering, en brengt een beredeneerd verslag uit.

Dit verslag bevat de mededeeling der uitkomsten van het onderzoek der commissie en van het gehouden overleg met de Regeering, alsmede de ontwerpen der wijzigingen, die de Commissie in het wetsvoorstel raadzaam acht.

Art. 8. Over elke wijziging, door de Regeering na het uitbrengen van het in art. 5 bedoelde verslag vóór of gedurende de beraadslaging in het ontwerp gebracht, gelijk mede over elke wijziging, van de zijde der leden voorgesteld, wordt gedurende de beraadslaging het oordeel gevraagd der Commissie.

In hunne memorie van toelichting merkten de voorstellers op: ‘de toepassing eener gewijzigde behandeling op het Strafwetboek zal tevens eene nuttige proefneming kunnen zijn, naar wier uitkomsten later de wenschelijkheid eener meer algemeene toepassing zal kunnen worden beoordeeld.’ En in de volgende beschouwingen komt duidelijk uit hoe destijds de overtuiging reeds bestond dat, althans ten aanzien van omvangrijke wetsontwerpen, alleen van een commissoriaal systeem, hetwelk dat der afdeelingen verdringt, heil is te verwachten.

‘Toch begrijpt men er (d.i. in België) - en zeer terecht - dat voor sommige wetsvoorstellen van bijzonderen aard en omvang het openbaar debat beter voorbereid wordt door een onderzoek van mannen, met het onderwerp daarvan door werkkring, ondervinding en studie van nabij vertrouwd, die uit dien hoofde ook het meest geschikt zijn om, door overleg met de Regeering, de wets-voorstellen in dien staat van rijpheid te brengen, die ze behoeven om het openbaar debat vruchtbaar te doen zijn, dan door een onderzoek in de afdeelingen, wier samenstelling door het lot niet eens den waarborg geeft dat in elke daarvan leden zitting hebben, die van het onderwerp meer speciale kennis hebben en die voor het rapporteurschap berekend zijn.’

In de vergadering van 15 October 1879 kwam Mr. Godefroi in zijne redevoertng ter verdediging der voorgestelde wijze van behandeling er openlijk voor uit, dat hij zich nu niet zoo schrikkelijk beklagen zou over het gemis van een afdeelingsonderzoek: ‘wij stellen ons die Commissie voor als wierd zij benoemd onder eene grondwet, die het sectieonderzoek facultatief, niet imperatief voorschrijft. Zou in dat geval het wetboek aan een onderzoek door de afdeelingen zijn onderworpen? Ik meen te mogen antwoorden: neen; men zou het sectieonderzoek niet hebben gebruikt als middel tot voorbereiding van het openbaar debat, maar men zou het

wetboek tot onderzoek onmiddellijk hebben verzonden naar eene speciale Commissie.’

Het voorbeeld van 1879 is tweemalen nagevolgd: in 1881 bij de behandeling der wets-ontwerpen tot regeling der nationale militie en schutterijen; in 1884 ten aanzien der wets-ontwerpen, strekkende tot invoering van het wetboek van strafrecht. Men zal zeker niet ontkennen dat deze proefneming een hoogst gunstig resultaat heeft opgeleverd. Aan de deugdelijke voorbehandeling, eerst van eene Staatscommissie, daarna van de commissie van rapporteurs, mag ongetwijfeld worden toegeschreven dat de openbare behandeling van het uitvoerige strafwetboek slechts enkele dagen, van 25 Oct. tot 9 November 1880, heeft gevorderd.

De Grondwet van 1887 heeft ten aanzien van het vooronderzoek van wets ontwerpen eene ingrijpende wijziging aangebracht. Terwijl de Grondwet van 1848 in art. 106 bepaalde: ‘Over eenig ingekomen voorstel des Konings wordt door de volle Kamer niet beraadslaagd, dan nadat het is overwogen in de onderscheidene afdeelingen, waarin al de leden der Kamer zich verdeelen,’ schrijft art. 111 van de Grondwet van 1887 voor: ‘Aan de openbare beraadslaging over eenig ingekomen voorstel des Konings gaat altijd een onderzoek van dat voorstel vooraf. De Kamer bepaalt in haar reglement van orde de wijze, waarop dit onderzoek zal worden ingesteld.’ Deze bepaling is bij amendement van den heer De Savornin Lohman in den grondwettelijken tekst gebracht. Bij de verdediging van dit amendement wees de voorsteller er op, dat de Kamers geheel vrij behoorden te worden gelaten in de regeling van de wijze, waarop 's Konings voorstellen behandeld zullen worden. Toch is in het reglement van orde der Tweede Kamer van 1 November 1888 dat verplicht afdeelingsonderzoek behouden. Art. 21 van het reglement van orde houdt in: ‘Zij (voorstellen van wet) worden verzonden naar de afdeelingen van het tijdvak, gedurende hetwelk zij inkomen.’

Over de waarde van het afdeelingsonderzoek bestaat met zeldzame eenparigheid eene vrij ongunstige meening. Godefroi, in zijne artikelen in het Handelsblad van 1871, sprak reeds van ‘het feit van de slechte opkomst der leden in de afdeelingsvergadering.’ En in de memorie van antwoord voor het

voorstel van de heeren De Savornin Lohman en Schaepman van 1888 tot herziening van het reglement van orde leest men: ‘De voorstellers meenden, dat er omtrent de ondeugdelijkheid van de thans gebruikelijke manier van werken eene communis opinio bestond, en dat hetgeen bijv. door den hoogleeraar Buys in diens bekend werk op art. 106 is aangeteekend, bij niemand tegenspraak zou ontmoeten.’ Genoemde hoogleeraar zeide op het betrokken artikel: ‘Worden de vergaderingen van de afdeelingen slecht bezocht - en dit is hier te lande zeker geen uitzondering - dan zal het verslag van het verhandelde in die vergaderingen een onvermengd kwaad zijn; de leidstar wordt dan dwaallicht en oorzaak van de verrassingen en verwarringen, waaraan onze parlementaire debatten zoo rijk zijn.’

Steeds heeft men, en zelfs in de latere jaren in toenemende mate, hooren klagen over de weinige belangstelling die het afdeelingsonderzoek ondervindt, zoowel wat betreft het geringe getal leden dat er aan deelneemt als wat aangaat de weinige voorbereiding die de leden voor de te behandelen onderwerpen zich vaak gunnen. Het gevolg daarvan is dat de resultaten van dat onderzoek, met name voor de Regeering, weinig waarde bezitten omdat de meening der Kamer omtrent verschillende punten en onderdeelen der voordracht niet te bepalen, zelfs niet te gissen is. Vroeger was die toestand wel eenigszins anders, indien althans juist is wat men soms hoorde of meende te kunnen opmerken. In den tijd toen de Kamer geregeld zes dagen van de week openbare of afdeelingsvergadering hield, waren de leden van het begin der hervatting van de Kamerwerkzaamheden tot aan het reces vrij geregeld present, maar thans met de versnelde middelen van gemeenschap naar alle streken van het land is het voortdurend een komen en gaan, zoodat met weinig zekerheid op iemands tegenwoordigheid kan worden gerekend. Natuurlijk wordt dit het sterkst ondervonden bij het afdeelingsonderzoek omdat geen presentielijst de tegenwoordigheid en dientengevolge ook de afwezigheid signaleert. Geen wonder dat het onderzoek in de afdeelingen zelfs van belangrijke en uitvoerige ontwerpen soms in enkele dagen afloopt en die oppervlakkige behandeling wreekt zich dan later bij de openbare behandeling. Als eene illustratie hoe sommige leden dachten of handelden

ten aanzien van het afdeelingsonderzoek herinner ik aan eene uitdrukking, die mij nog altijd in de ooren klinkt: ‘ik behoor niet tot de sectiehengsten’ en aan eene andere uitdrukking, vermeld in het academisch proefschrift van den heer F.H.M.v. Lilaar: ‘De wijze van beraadslaging in wetgevende vergaderingen,’ blz. 193: ‘aan die gewone garnizoensdiensten doe ik niet mede, ik kom alleen bij de parades.’ Wanneer reeds zoo gedacht werd door hen die de leiding gaven, dan behoeft men niet te vragen hoe de anderen handelden.

Te verwonderen is het dan ook niet dat, nadat de grondwet van 1887 had bepaald dat aan de openbare beraadslaging over eenig voorstel des Konings een onderzoek vooraf gaat, zonder meer, dus zonder te bepalen dat dit onderzoek moet geschieden in de afdeelingen of wel door eene speciale commissie, de heeren De Savornin Lohman en Schaepman in de voorstellen, die zij in 1888 tot herziening van het reglement van orde aan het oordeel der Kamer onderwierpen, ook opnamen het denkbeeld van de benoeming van commissiën van voorbereiding voor ontwerpen van omvangrijke en technischen aard.

De voorstellers bedoelden niet, zij het onder een anderen naam, een terugkeer tot het vroeger vaak aangeprezen en een tijd lang in praktijk gebrachte stelsel van zelfstandige rapporteurs. In hun antwoord stelden zij dit duidelijk in het licht. ‘De zelfstandige rapporteurs - aldus leest men op blz. 15 - gaven een zelfstandig advies, traden met een zelfstandig voorstel op, waar zij van de Regeering in meening verschilden. Het was hun eigenlijke taak te zeggen wat geschieden moest. Deze eigenaardigheid maakte hunne voorbereidende werkzaamheid tot eene beslissende en de critiek tegen deze gevoerd schijnt nog altijd rechtmatig.’

Wat de voorstellers bedoelden formuleerden zij zelven aldus:

1e het tot dusver gebruikelijk onderzoek in de afdeelingen kan als regel behouden blijven;

2e voor gewichtige en veel omvattende wets-ontwerpen behoort de benoeming van eigenaardige commissiën van rapporteurs door het reglement van orde mogelijk te worden gemaakt. De beteekenis dezer commissiën wordt het best aangeduid door den naam: Commissiën van voorbereiding;

3e bij de instelling dezer commissiën van voorbereiding heeft men zooveel mogelijk te voldoen aan de volgende voorwaarden:

a.de meening der minderheid in de afdeelingen moet in de commissie tot haar recht kunnen komen;
b.het gemeen overleg met de Regeering moet zoo gemakkelijk en zoo vruchtbaar mogelijk worden gemaakt;
c.het voorbereidend karakter van de werkzaamheid der commissie moet uitdrukkelijk bewaard blijven.

Het resultaat is geweest dat het reglement van orde vermeerderd is met een artikel (art. 36) luidende: ‘Op voorstel des Voorzitters of op een door tien leden geteekend verzoek kan de Kamer het onderzoek van een wetsvoorstel opdragen aan eene Commissie van voorbereiding van vijf leden.’ In 1907 is met het oog op de toen ingediende ziekteverzekering de bepaling van ‘vijf leden’ vervangen door: ‘vijf of meer leden.’

Van deze bevoegdheid, in 1888 verleend, is herhaaldelijk gebruik gemaakt en daaraan zijn over velerlei onderwerpen hoogst belangrijke verslagen te danken. Die verslagen bevatten niet alleen wat men anders het Voorloopig Verslag noemt, maar ook het antwoord der Regeering, benevens de resultaten van het mondeling overleg met den Minister en het voornamelijk uit dat overleg voortgekomen gewijzigd wetsontwerp.

Uit het medegedeelde zal wel de gevolgtrekking gemaakt kunnen worden dat ook in ons land een streven bestaat naar de instelling van ‘Standing Committees’, die reeds in het buitenland toepassing heeft gevonden. De behoefte daaraan en aan nog verder ingrijpende wijzigingen wordt door de omstandigheden geboren. De kring van personen, die aan den parlementairen arbeid deelnemen, wordt gaandeweg grooter, maar vooral de ontwerpen, die aan de wetgevende vergaderingen worden voorgelegd, zijn niet alleen talrijker maar vooral ingewikkelder, omdat de richting van den tijd en het sociale leven steeds hoogere eischen stelt. Men mag als stellig aannemen dat bevrediging van die eischen lang op zich zal laten wachten, wanneer de tegenwoordige werkwijze gevolgd blijft.

Daarbij denke men niet enkel aan het vooronderzoek - de Commissiën van voorbereiding zijn werkelijk een middel

van verbetering en vereenvoudiging van den arbeid - maar men denke ook en misschien in de eerste plaats aan de openbare behandeling.

Die openbare behandeling is nog vrij wel onveranderd. Zij wordt geopend met een algemeene beraadslaging, daarop volgt de behandeling van de artikelen waarop ieder naar hartelust amendementen kan voorstellen, daarna de tweede lezing, ook ingevoerd door de reglementswijziging van 1888,1) en eindelijk de eindstemming. Maar tusschen den dag van aanvang en dien van het einde liggen veelal niet enkel weken maar soms maanden, vooral veroorzaakt door de vele amendementen en sub-amendementen die op bijna elk artikel worden voorgesteld. De vraag is vaak opgekomen: is die amendementen-regen onbeperkt toelaatbaar? Het schijnt of men in de Grondwet leest dat ieder Kamerlid het recht heeft amendementen voor te stellen en toch dat staat niet in art. 112 der Grondwet van 1887, evenmin als het stond in art 107 van de Grondwet van 1848. Daarbij werd en wordt aan de Kamer het recht van amendement gegeven, dus de Kamer dat recht uitoefenende heeft ook het recht die uitoefening te begrenzen, te beperken, met waarborgen te omkleeden.

Wil men eenige staaltjes van uitvoerige, om niet te zeggen langwijlige, behandeling? Vooraan staat het arbeidscontract, van 7 Maart tot 5 April, 3 Mei tot 21 Juni, eindstemming 29 Juni 1906, dus ruim 2½ maand.

Dan volgt de drankwet, van 22 April tot 14 Juni, eindstemming 1 Juli 1904, bijna 2 maanden.

De eerste ongevallenwet vorderde voor openbaar debat van 24 Oct. tot 27 November 1899, iets meer dan een maand. De tweede ongevallenwet van 10 tot 18 October 1900. De wijziging van de lager onderwijs-wet van 22 Maart tot 12 April en van 26 April tot 5 Mei 1905, ruim een maand.

De onderwijzers-pensioenen van 1 tot 17 Maart 1905. Het militair strafwetboek van 29 April tot 4 Juni 1902. De militaire pensioenen van 21 Februari tot 18 Maart 1902.

Men stelle nu daartegenover eenige voorbeelden uit het verledene, bijv. een halve eeuw geleden. De gemeentewet werd aangeboden 3 Maart 1851, openbare behandeling 12 Mei tot 4 Juni 1851. De provinciale wet werd aangeboden 3 Mei 1850, openbare behandeling 18 tot 24 Juni 1850. Het Indische Regeeringsreglement, aangeboden 21 December 1853, openbare behandeling 17 Juli tot 8 Augustus 1854. De jacht- en visscherijwet, aangeboden 17 Februari 1857, openbare behandeling 15 tot 28 Mei 1857. De lager onderwijswet van 1857, aangeboden 23 Februari 1857, openbare behandeling 29 Juni tot 20 Juli 1857.

Dat waren toch ook ontwerpen van omvang en beteekenis, zelfs, zooals de gemeentewet en provinciale wet, van nieuwe beginselen, die eene nieuwe orde van zaken in het leven riepen. Het Indisch Regeeringsreglement was bijna van het begin tot het einde een wet van beginselen en aan bevoegde mannen om er voor in het strijdperk te treden ontbrak het in waarheid niet. Men denke aan den strijd van Baud contra Van Hoëvell, die beide van den aanvang en bijna bij elk artikel met een bewonderenswaardig meesterschap tegenover elkander stonden.

Zijn er na de boven medegedeelde cijfers en data nog argumenten noodig om de noodzakelijkheid te betoogen van eene diep ingrijpende verandering in de parlementaire werkwijze, wil men ten minste de vele ontwerpen die in aantocht zijn binnen afzienbaren tijd in het Staatsblad zien verschijnen? Of verwacht men in waarheid, dat, bij het volgen van de tegenwoordige methode, de ziekteverzekering, de invaliditeitsen ouderdoms-verzekering, de verzekering tegen bedrijfs-ongevallen van personen in het visschers- en in het landbouwbedrijf spoedig tot wet zullen worden verheven? Op grond van de verkregen resultaten is het zeer te betwijfelen. En nu worden slechts enkele ontwerpen genoemd. Het getal is met vele, even belangrijke voordrachten op elk gebied van wetgeving aan te vullen. Wat is bijv. te verwachten van het aanhangige ontwerp op de administratieve rechtsspraak? Durft iemand zich voorstellen dat hier de leden zich zullen

beperken èn in de lengte van hunne redevoeringen èn in het gebruik maken van het recht van amendement?

 

Wat wil men dan voor het tegenwoordige regime in de plaats stellen? Deze vraag is gemakkelijker gesteld dan beantwoord. Toch waag ik het een antwoord te geven, wanneer men mij, op grond van een meer dan 50jarige ambtelijke praktijk in de Staten-Generaal, bevoegd acht een oordeel mij te vormen.

Ik zou het nuttig achten het afdeelingsonderzoek ook over onderwerpen van belangrijken en technischen aard te behouden. De leden moeten gelegenheid hebben in vertrouwelijken kring over eene voordracht zich uit te spreken. Ik heb menigmaal van Kamerleden gehoord dat het afdeelingsonderzoek zoo leerzaam is en, goed geleid, opbouwend werkt.

Aan het afdeelings-onderzoek ga vooraf het besluit der Kamer om het wets-ontwerp, na afloop van dat onderzoek in de afdeelingen, in handen te stellen van eene commissie. Men noeme dit eene Commissie van voorbereiding of geve haar een anderen naam, zoo men wil. Zij worde saamgesteld uit 10 of 15 leden, dus 2 of 3 in elke afdeeling.

Van het afdeelingsonderzoek wordt door de benoemde commissie opgemaakt een verslag, dat door de Regeering wordt beantwoord en indien zij het noodig acht vergezeld gaat van een gewijzigd wets-ontwerp.

Naar aanleiding van die schriftelijke gedachtenwisseling ontwerpt de commissie eenige vragen, de hoofdpunten van het wets-ontwerp rakende, die vooraf aan de Kamer in druk worden medegedeeld. Vervolgens heeft plaats wat men nu noemt de algemeene beraadslaging over het wets-ontwerp, waarbij ook ten aanzien van de artikelen wenschen kunnen worden geopenbaard of eene betere redactie in overweging gegeven, en na afloop van die openbare behandeling worden de vragen bij stemming door de Kamer beslist.

De commissie brengt daarna het gewijzigd wets-ontwerp in overeenstemming met de besluiten der Kamer en redigeert de artikelen juridisch en taalkundig. Bij dien arbeid is de betrokken Minister tegenwoordig, zoo deze het wenscht bijgestaan door den ambtenaar die met het ontwerpen van het wets-ontwerp is belast geweest.

Het aldus geredigeerde wets-ontwerp wordt vervolgens in openbare vergadering aan stemming onderworpen, waarbij de leden bevoegd zijn in korte bewoordingen, zooals dit nu reeds naar aanleiding van den considerans wordt toegelaten, hunne meening over de gewijzigde voordracht te zeggen en daarover hun stem te motiveeren.

Natuurlijk zal het denkbeeld om, ten aanzien van omvangrijke en technische voordrachten, de behandeling van de artikelen van de openbare vergadering naar eene commissievergadering te verwijzen bezwaren ontmoeten. Het onttrekken van die behandeling aan den invloed van de individueele leden doet misschien niet aangenaam aan, maar is het zoo verkeerd? De Grondwet verzet er zich niet tegen. Het reglement van orde alleen zou gewijzigd moeten worden. Een groot voordeel zou zijn dat de commissie eerder met den arbeid gereed zal zijn dan de Kamer en dat een belangrijk deel van den nationalen tijd bespaard en gebezigd zal worden voor anderen arbeid, die op afdoening wacht maar moet blijven liggen omdat de tijd ten eenen male ontbreekt. De commissie-vergaderingen zouden ook voor een deel kunnen gehouden worden in de zoogenaamde Kamerrecessen. Dit zou wel grootere inspanning vorderen van de commissieleden, omdat er voor hen geen of weinig vacantie zou bestaan, maar het voordeel zou toch zijn dat het werk harder opschiet dan thans.

Nog een ander voordeel zou die meer huishoudelijke behandeling van de artikelen geven. De redactie van de wetten zou er door verbeterd worden en het gevaar weggenomen dat door een onverwacht en in een onbewaakt oogenblik aangenomen amendement de economie van het ontwerp wordt verbroken of verstoord. De Kamer zou ook bewaard blijven voor verrassingen als onlangs bij de tiendenwet voorkwamen, toen men op het laatste oogenblik, zonder er in de schriftelijke behandeling of het openbaar debat van te reppen, kwam met een ingrijpend amendement. Die handelwijze werd afgekeurd o.a. door den heer Schaper, dus van eene zijde waar men de aanmerking gansch niet had verwacht. Juist daarom willen wij zijne woorden even in herinnering brengen. Ze waren in werkelijkheid in hooge mate karakteristiek en ad rem. Hij zeide in de vergadering van 3 Mei 1907 (blz. 1613 van de Handelingen): ‘Het is eenigszins gewaagd om zich in dit

juridisch debat te mengen, maar het is mij gebleken, dat men de zaak werkelijk niet aan de heeren juristen kan overlaten. Ik geloof, dat hier gisteren amendementen zijn aangenomen, die de wet zeker niet hebben verbeterd. Er is gesproken over het werk der ambtenaren, maar het komt mij waarlijk voor, dat men de beslissing over dergelijke juridischtechnische zaken beter kan overlaten aan de beslissing van eenige ambtenaren, die rustig op hun kamer zitten, dan aan de leden van dit woelige gezelschap, waar à l'improviste amendementen worden voorgesteld, die dikwijls op zeer slechte gronden rusten. Soms luistert de meerderheid niet eens naar al die discussies, maar bij de stemming gaat men dan af op vrienden, kennissen of magen, die men hier in de Kamer heeft, zonder zelf over de finesses te kunnen oordeelen. Zoo wordt dan soms maar een amendement aangenomen. Ik geloof dat door deze wijze de wet goeddeels kan worden verknoeid.’

Het stellen van vraagpunten, de hoofdpunten van het wetsontwerp rakende, die door de Kamer zouden moeten worden beslist als basis voor den verderen arbeid der Commissie, zal wel geen bezwaar ontmoeten. Iets dergelijks werd aanbevolen in het Voorloopig Verslag over het voorstel van 1888 van de heeren De Savornin Lohman en Schaepman tot herziening van het Reglement van Orde. ‘Verdiende het niet overweging’ - werd gevraagd - ‘aan de commissiën van onderzoek op te dragen vooraf eene schets van hoofdpunten samen te stellen als leiddraad voor de behandeling in de afdeelingen?’

Eene andere kwestie, die waarschijnlijk meer hoofdbreken zal kosten, is: hoe moet de commissie worden saamgesteld? Zal men die samenstelling opdragen aan de Kamer of aan den Voorzitter? Volgens art. 37 van het reglement van orde worden de leden van de commissie van voorbereiding benoemd door den Voorzitter, tenzij de Kamer anders besluite. Die benoeming door den Voorzitter is sedert 1888 een constant gebruik geweest. Bedriegen wij ons niet, dan levert die wijze van benoeming de meeste waarborgen op voor onpartijdigheid, die zeker niet gevonden wordt bij eene opdracht aan de Kamer, omdat deze van zelf meer let op de politieke kleur dan op andere hoedanigheden. Wij herinneren ons daarvan een markant geval. Toen de Indische begrooting van 1904, dus in de dagen van het ministerie Kuyper, in de afdeelingen onderzocht zou worden

werd tot rapporteur benoemd een lid van de toenmalige politieke meerderheid, die nooit met Indische zaken zich bemoeid had en dus niet gerekend mocht worden daarvan bijzonder op de hoogte te zijn. In die zelfde afdeeling had toen zitting een erkende Indische specialiteit, maar behoorende tot de liberale partij. Op dit voorbeeld, dat, vooral uit die dagen, met anderen van gelijken aard te vermeerderen zou zijn, verdient te worden gelet.

In Duitschland volgt men eene andere methode. De Rijksdag is verdeeld in zeven afdeelingen. Mr. Telders, in zijn reeds aangehaald academisch proefschrift, vermeldt dat de wijze waarop de commissiën aldaar tot stand komen deze is: ‘De verschillende partijleiders, te zamen vormend het zoogenaamde “Senioren Convent”, vergaderen en maken uit, hoeveel leden elk dier partijen naar de commissie, die uit 7, 14, 21 of 28 leden moet bestaan, zal afvaardigen. Zijn zij het hierover eens geworden (dit geschiedt licht, doordat de verhouding van het, door eene partij af te vaardigen, aantal gelijk moet zijn aan de verhouding van de getalsterkte dier partij tot die van den geheelen Rijksdag) dan wordt in afzonderlijke fractievergaderingen uitgemaakt, welke de leden zullen zijn, die de vergaderende partij in de commissie zal doen zitting nemen. De aldus gekozenen worden aan de afdeelingen opgegeven, als het ware met het bevel hen te kiezen. De afdeeling houdt zich aan de opgave en zoo zal men in de commissie de meest zaakkundige leden van elke fractie vinden en aan elke partij eene getalsterkte, geheel evenredig aan die, waarover zij in de volle vergadering van den Rijksdag beschikt, zien toegekend.’

Feitelijk bestaat ook hier te lande reeds het zoogenaamde Senioren-convent, want de beide in 1906 en 1907 ingediende en ook aangenomen wijzigingen van het reglement van orde der Tweede Kamer zijn uitgegaan van de leiders der verschillende partijen in de Kamer. Toch zou ik niet durven verzekeren dat het wenschelijk is het Duitsche stelsel te volgen. Het schijnt wat gecompliceerd. Eerst bepaalt het Seniorenconvent het getal dat iedere partij zal afvaardigen, dan beslist de fractie wie de personen zullen zijn en eindelijk volgt de keuze door de afdeelingen. Waarom, indien men dien weg op wil, niet aan het Senioren-convent de bevoegdheid gegeven de zaak met een slag af te doen. Dit is eenvoudiger en korter.

De benoeming door den Voorzitter der Kamer kan in werkelijkheid niet verkeerd zijn. Zoo noodig, en wat misschien ook wenschelijk is, kon dit in overleg met de hoofden der partijen geschieden. Tot nu toe geven bij de opvolgende Voorzitters die benoemingen blijken van groote onpartijdigheid. Zoo wij meenen zijn geen voorbeelden te noemen die het tegendeel aanduiden. Men denkt misschien aan het incident Passtoors bij de benoeming der commissie van onderzoek voor de ziekteverzekering. Maar het gold daar de vraag of de eene persoon boven den andere in dezelfde partij beter werd geoordeeld. Dit geval pleit dus geenszins tegen de opdracht der keuze aan den Voorzitter.

In het tot nu toe medegedeelde vindt men misschien iets radicaals. Te ontkennen is dit niet, speciaal wat betreft het verwijderen uit het openbaar debat van de behandeling van de artikelen eener wet. Is het noodig voor die uiting de toegevendheid in te roepen omdat bevrediging van den geuiten wensch wat moeielijk, misschien niet dadelijk mogelijk schijnt? Men stelle zich dan voor oogen dat alles wat men ernstig wil ook kan gebeuren, mits het gewilde of gewenschte in zichzelf goed is en tot het goede leidt. De overtuiging, die als het ware met den dag rijpt en zich ontwikkelt, dat de tegenwoordige toestand onhoudbaar wordt, moet van zelf naar verandering en verbetering doen streven. Daarvoor zij het vorenstaande ter overweging aanbevolen.

 

J. Boudewijnse.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs