Logo DBNL
De Gids. Jaargang 70 (1906)

De Gids. Jaargang 70

(1906)– [tijdschrift] Gids, De–rechtenstatus Gedeeltelijk auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De heerschappij der grondwet.

I. Oorzaken harer zwakke heerschappij. II. Opheffing van de versterkte meerderheid. III. Het referendum voor grondwetsherziening. IV. Opheffing van verbod van rechterlijke toetsing. V. De hervormingen (II, III en IV) als uitvloeisels van democratie en rechtsstaat.

I.

Het feit is geboekstaafd dat de wet, welke zich als Grondwet betitelt, van al onze wetten het minst wordt nageleefd. Tusschen hetgeen de Grondwet, opgevat naar geest en bedoeling, bepaalt en het geldende recht, neergelegd in wet of gewoonte, bestaat op hoofdpunten strijd. Telkens als eene herziening der Grondwet plaats grijpt, wordt zulk een strijd geconstateerd en daarna, door het geldende recht in de Grondwet op te nemen, opgeheven. Spoedig echter openbaart zich andermaal de oude tegenstelling tusschen wet en recht, en blijkt de pas verkregen harmonie tusschen beiden geen stand te kunnen houden.

Wat is daarvan de oorzaak? Het is noodzakelijk die vraag bepaaldelijk te stellen en met hare beantwoording winst te doen, om aan de Grondwet, zoo mogelijk, hare volle heerschappij te hergeven. Bij de Grondwet toch allermeest mag worden gevorderd, dat zij levend recht bevat, recht dat heerscht. De belangen waarover zij hare beschermende hand heet uit te strekken, behooren tot de meest waardevolle en worden slechts in schijn gewaarborgd als praktisch het grondwettelijke recht blijkt dood recht te zijn. Bij de in uitzicht gestelde herziening der Grondwet dient daarom niet enkel, zooals in

1848 en in 1887, dat doode recht uit de Grondwet te worden verwijderd, maar tegelijk ook de oorzaak te worden weggenomen welke die verdorring van de Grondwet ten gevolge heeft.

Aan tweeërlei oorzaak voornamelijk moet de zwakke gelding der Grondwet worden toegeschreven. Eensdeels aan het bepaalde in de artikelen 194 en 195 der Grondwet, welke voor eene herziening een versterkte meerderheid: twee derden van de uitgebrachte stemmen, in elke van de Kamers der Staten-Generaal vorderen. Anderdeels aan het voorschrift van artikel 121 der Grondwet, waarbij de grondwettigheid der wetten buiten controle van den rechter wordt gesteld. De versterkte meerderheid verhindert de normale doorwerking eener op het stuk van het grondwettelijke recht zich openbarende veranderde rechtsovertuiging; de uitsluiting van 's rechters controle over de wet onthoudt aan de Grondwet het krachtigste middel harer handhaving.

De noodzakelijkheid beide voorschriften te doen vervallen, trachten de volgende bladzijden in het licht te stellen.

II.

Het bestaan van een Grondwet, die voor hare verandering een bezwarender wijze van rechtsvorming bepaalt dan voor verandering van het in de gewone wetten vervatte recht, veronderstelt dat het recht der Grondwet meerwaardigheid bezit.

Deze meerwaardigheid kan het uitvloeisel wezen van tweeërlei omstandigheid. Zij kan in de eerste plaats gelegen zijn in voorschriften, die ten doel hebben nauwgezette waardeering van het in de Grondwet op te nemen recht te waarborgen. Dit is bijv. het geval, als voor het nemen van een rechtsgeldige beslissing een hooger quorum is voorgeschreven; als bepaald is, dat het wetsontwerp tweemaal door de volksvertegenwoordiging moet worden onderzocht en aangenomen; als het door de volksvertegenwoordiging aangenomen ontwerp aan een volksstemming (referendum) moet worden onderworpen. De bedoeling van zulke voorschriften is dezelfde als van het in het Reglement van Orde geregelde onderzoek van wetsvoorstellen nl. te verkrijgen een deugdelijk voorbereide en wel overwogen beslissing, in één woord dus, om de techniek der rechtsvorming zoo goed mogelijk te doen zijn. Terwijl men

nu bij de gewone wijze van rechtsvorming genoegen neemt met een eenvoudige, overal elders ook min of meer geldende techniek, zooals de Kamers die in hare Reglementen van Orde hebben uitgewerkt, heeft de Grondwet voor hare eigen wijziging nog iets meer verlangd, nl. een tweede behandeling van het wetsvoorstel door nieuwgekozen Kamers. De grond van deze bijzondere zorg voor vorming van het grondwettelijke recht ligt in het gewicht der belangen die door dat recht beschermd worden. De troonopvolging, de drukpersvrijheid, de onafhankelijkheid der rechterlijke macht, de ministerieele verantwoordelijkheid betreffen belangen, waarvan de vaststelling der rechtswaarde van groot gewicht is en mitsdien eene herhaalde en nauwgezette overweging hoogst wenschelijk moet worden geacht. Dat nu de bedoelde wijze van rechtsvorming zulk een waarborg voor goed recht bevat, springt in het oog, zoodat van het aldus vastgestelde recht kan worden gezegd, dat het uit een technisch oogpunt een zekere meerwaardigheid bezit.

In de tweede plaats kan die meerwaardigheid het uitvloeisel zijn van het voorschrift, dat een norm als grondwettelijk recht slechts zal gelden, als zij niet, zooals bij het gewone wetrecht, overeenstemt met de rechtsovertuiging van ten minste de meerderheid der volksvertegenwoordigers in elke Kamer, maar aanpast aan de rechtsovertuiging van een grooter aantal, hier te lande twee derden der uitgebrachte stemmen. Het grondwettelijke recht bezit door dezen eisch van een versterkte meerderheid een hoogere waarde, niet echter qualitatief maar quantitatief, als zijnde recht dat in de rechtsovertuiging van een grooter aantal rechtsorganen geworteld is. Hier ontleent dus het grondwettelijke recht zijn meerwaardigheid niet aan de bijzondere techniek, welke bij zijn vorming moet worden gevolgd, maar aan den bijzonderen waardemaatstaf, welke, ter vaststelling van het recht, wordt aangelegd.

Deze beide gronden van meerwaardigheid van het grondwettelijke recht moeten streng uit elkander worden gehouden. Dikwijls, zooals in onze Grondwet, zijn voor hare rechtsvorming een te volgen bijzondere techniek en een aan te leggen bijzondere waardemaatstaf samengekoppeld, terwijl toch zeer wel het bestaan van een eigen exceptioneel grondwettelijk recht òf op den eenen òf op den anderen grond kan steunen. En deze opmerking is van gewicht, omdat, waar tegen den

bijzonderen rechtswaardemaatstaf ernstige bedenkingen kunnen worden aangevoerd, de prijsgeving van dezen maatstaf geenzins medebrengt, dat nu ook het onderscheid tusschen Grondwet en gewone wet moet vervallen. Dat onderscheid kan zeer wel behouden worden op zuiver technische overwegingen, en zijn deze klemmend genoeg, hetgeen nader zal worden onderzocht, dan staat aan het behoud van een bijzonder grondwettelijk recht niets in den weg.

Hier echter is allereerst het goed recht van den eisch eener versterkte meerderheid te onderzoeken. Is deze gerechtvaardigd? Om die vraag te beantwoorden, dient vóór alles ten gunste van het stelsel te worden aangevoerd, dat een wet, die met de rechtsovertuiging van een zeer groot deel van het volk overeenstemt, een hooger rechtsgehalte bezit dan toekomt aan een wet die bijv. met even een meerderheid van stemmen wordt aangenomen. Door dus voor een herziening der Grondwet een versterkte meerderheid te vorderen, wordt het noodig geacht voor de in de Grondwet geregelde belangen zuiverder recht, recht van hooger rechtsgehalte te vormen dan voor andere belangen. Maar, en ziedaar de eerste vraag die zich aan ons opdringt, hebben niet alle belangen aanspraak op zulk een zuiverder recht? Wordt werkelijk door de versterkte meerderheid duurzaam een hooger soort van recht verkregen, dan ligt het voor de hand om niet alleen aan de belangen, die in de Grondwet hun regeling verkregen, dat zuiverder recht deelachtig te doen worden, maar ook aan alle andere belangen, en behoorde dus het orgaan, dat met twee derden meerderheid functionneert, als eenig en uitsluitend rechtsorgaan te worden aangemerkt.

Nog tot een andere consequentie leidt dit standpunt. Spiegelt zich in een met twee derden meerderheid vastgesteld recht een hoogere rechtswaarde af, dan rijst in de tweede plaats de vraag, waarom men geen andere onderscheidingen in rechtswaarde aanvaardt dan eene die op twee derden en een andere die op eenvoudige meerderheid steunt? Streng genomen behoort in dezen gedachtengang de rechtswaarde onzer wetten even veel malen verschillend te wezen, als er graden van rechtswaarde mogelijk zijn. Voor de besluiten der Tweede Kamer zijn 49, voor die der Eerste Kamer 24 verschillende graden mogelijk. Een wetsontwerp kan door de Tweede Kamer worden aangenomen

met algemeene stemmen, in een voltallige vergadering dus met 100; dit getal kan dalen tot 51, zoodat hier wetten met 49 graden van rechtswaarde kunnen worden vastgesteld. Dit nu brengt, in het stelsel van de Grondwet, logisch tot dezen stelregel, dat een wet, aangenomen in de Tweede Kamer met een meerderheid van 80 tegen 20, ook alleen door een gelijke meerderheid mag worden gewijzigd. Immers uit het feit dat vier vijfden vóór stemden, blijkt dat zij een norm bevat die, als in overeenstemming met de rechtsovertuiging van een zeer groot deel van het volk, een rechtsgehalte bezit van vier vijfden waarde. Het minste soort van recht is dan dat, 't welk, zooals de leerplichtwet, met één stem meerderheid is vastgesteld en mitsdien ook met deze kleinst mogelijke meerderheid mag worden gewijzigd.

Waarom deinst men voor deze consequenties van het stelsel terug? Waarom vordert men niet voor alle wetten de versterkte meerderheid en waarom laat men toe dat een wet, aangenomen met vier vijfden der stemmen, kan worden gewijzigd met een meerderheid van de helft plus één? Het zijn geen redenen van utiliteit die hier gewogen kunnen hebben; was het stelsel juist, men had er de proef mee kunnen en moeten nemen. Het stelsel zelf echter is innerlijk onwaar, omdat het het gezag eener bestaande wet afmeet naar het gezag dat zij had op het oogenblik harer vaststelling. De groote meerderheid die een wet, laat mij zeggen in 1848, verkreeg, kan uitsluitend deze beteekenis hebben, dat toen, onder de toenmalige omstandigheden, die wet door de rechtsovertuiging van een groot deel van het volk werd gevorderd en dus toen een zeer groote rechtswaarde had. Geenszins staat daarmee vast, dat die groote rechtswaarde haar ook nu nog toekomt en dat, werd zij opnieuw aan een onderzoek onderworpen, zij een zelfde meerderheid zou verkrijgen. Of een wet veel of weinig rechtswaarde heeft, kan uitsluitend beslist worden naar de rechtsovertuigingen die thans heerschen. De misvatting van het stelsel ligt dus hierin, dat men de rechtsovertuiging van vroegere generaties tot maatstaf neemt voor de tegenwoordige waarde van het recht. Tegenover die misvatting zij op nieuw in herinnering gebracht wat reeds Hobbes verkondigde: The legislator is he, not by whose authority the law was first made, but by whose authority it

continues to be a law, hetgeen wil zeggen, dat, eenmaal de wet er zijnde, haar gezag blijft steunen niet op de rechtsovertuiging van de generatie die haar in het leven riep, maar van de generatie waaronder zij wil heerschen, en dan is de uiterste grens harer heerschappij gelegen in den steun eener meerderheid van het thans levende geslacht.

Ligt dus in de stelling dat de Grondwet, tengevolge van den voor hare herziening gevorderden eisch eener versterkte meerderheid, meerwaardig recht bevat, een volkomen miskenning van den eigenlijken grondslag waarop feitelijk de gelding van het levende recht steunt, haar praktische toepassing kan daarenboven leiden tot een recht dat aanspraak maakt op gelding, terwijl de genoemde uiterste grens van zijn heerschappij is overschreden en het grondwettelijk recht nog slechts steun heeft in de rechtsovertuiging eener kleine minderheid. Is nl. bij gewone wet, gelijk de Grondwet toelaat, de aan te brengen verandering in de Grondwet met eenvoudige meerderheid vastgesteld en wordt zij in tweede lezing verworpen, omdat de alsdan gevorderde versterkte meerderheid niet wordt bereikt, dan staat van dat oogenblik af vast, dat de Grondwet op het stuk, waarin men de wijziging wilde aanbrengen, een recht bevat dat de meerderheid heeft afgekeurd en dus slechts steunen kan op de rechtsovertuiging van een minderheid, zoodat, zegt Buys, de Grondwet ja nog leeft door een fictie van de wet maar in elk geval zedelijk vernietigd is. Ofschoon dit gevolg van het stelsel der versterkte meerderheid in het oog springt, wordt het door de voorstanders van dezen exceptioneelen waardemaatstaf telkens over het hoofd gezien, omdat zij uitsluitend hun aandacht vestigen op het recht dat gevormd moet worden en waarvan, zeide de Regeering in 1848, de behoefte diep gevoeld en de begeerte er naar algemeen moet zijn, terwijl zij zich niet tot bewustzijn brengen de keerzijde van het stelsel nl. dat het de minderwaardigheid van het bestaande recht kan openbaren door voor het behoud van dat recht genoegen te nemen met de behoefte en de begeerte van een klein aantal.

Waar nu het stelsel eener versterkte meerderheid een onwaarheid bevat, omdat het dwaalt in den grondslag van de heerschappij van het recht, terwijl de toepassing van het stelsel een recht kan in stand houden waarvan de minder-

waardigheid is gebleken, daar mag men vragen uit welke rechtsopvatting het voorschrift van een versterkte meerderheid is ontsproten? Geschreven staat het, geschreven in de Grondwet, en in den gedachtengang waarin wij verkeeren dat nl. de heerschappij van het recht wortelt in de aanpassing zijner normen aan de rechtsovertuigingen van het volk, moet eenmaal de eisch eener versterkte meerderheid uit het rechtsbewustzijn der natie zijn voortgekomen; maar - daargelaten nu dat deze voorstelling in strijd met de werkelijkheid de heerschappij der wet doet steunen op het gezag van haar maker m.a.w. op vroegere rechtsovertuigingen - tegenover de geschiedenis is dit niet aannemelijk. Met de Grondwet van 1814 doet het stelsel der versterkte meerderheid zijn intrede in ons tegenwoordig staatsrecht. Welnu dat tijdstip van 1814 spreekt hier boekdeelen, omdat het valt in de periode waarin machten buiten het volk het gezag, dat de fransche revolutie getracht had bij het volk te brengen, weer herkrijgen, thans echter, zooals het bij ons heette, onder de waarborging eener wijze constitutie. Overal nu dragen deze constituties het karakter van een compromis tusschen een macht die haar gezag niet zelf aan de constitutie ontleende, daarbuiten stond, haar recht van heerschappij als eigen recht deed gelden (de monarchale macht) en anderzijds het volk ten behoeve waarvan die macht werd beperkt. Is het wonder dat die beperking, nu eenmaal een noodzakelijkheid, vastgesteld werd in den geest van een verdrag tusschen vorst en volk?

Uit deze opvatting van de contractueele natuur eener Grondwet is de eisch eener versterkte meerderheid voortgesproten. Strikt genomen toch zou voor de wilsuiting der eene partij, die van het volk, eenstemmigheid zijner vertegenwoordigers moeten worden gevorderd, maar praktisch ware dan de totstandkoming van een verdrag eene onmogelijkheid. Met een meerderheid werd daarom genoegen genomen, maar deze meerderheid moest dan ook de eenstemmigheid zooveel mogelijk naderen, zoodat de versterkte meerderheid als surrogaat eener theoretisch noodzakelijke eenstemmigheid kan worden aangemerkt, eene stelling die nog krachtiger is, als men, zooals de Regeering in 1848, de constitutie als een maatschappelijk verdrag beschouwt. Ziedaar de waarschijnlijke

oorsprong eener versterkte meerderheid voor grondwetsherziening, eene opvatting te aannemelijker, waar, bij de inhuldiging, in den eed des Konings en vooral in dien van de Staten-Generaal, van wie elk lid, hoofd voor hoofd, optreedt, die fictie van de contractueele natuur der Grondwet ook nu nog voor den dag komt. Wij zijn thans echter aan deze beschouwingen ontwassen en kunnen met een beroep op de contractueele natuur der Grondwet de noodzakelijkheid dier versterkte meerderheid niet meer bewijzen. Ook het in de Grondwet neergelegde recht kan zijn gelding slechts ontleenen aan de overeenstemming met het rechtbewustzijn der natie. Wil men nu dit gezichtspunt op de Grondwet van 1814 toepassen, heenstappende over het daarin gelegen anachronisme, dan komt men, zooals reeds is gezegd, tot deze stelling, dat in 1814 het voorschrift eener versterkte meerderheid als rechtseisch is gevoeld en deze omstandigheid aan het voorschrift rechtsgezag verleent. Wij willen deze stelling laten gelden en tegelijk ook aannemen, waarvan wij de onjuistheid betoogden, dat de gelding van een rechtsnorm bepaald wordt door de rechtsovertuiging die heerschte toen zij werd uitgevaardigd, wij willen ons bij een en ander neerleggen, maar dan ware nog te bewijzen, dat het eigen voorschrift, 'twelk voor de herziening van de Grondwet en dus ook van zich zelf een versterkte meerderheid bepaalt, zelf ook dat karakter van exceptioneel recht bezit en dus eveneens slechts door die versterkte meerderheid kan worden ter zijde gesteld. Er is reden tot twijfel, omdat een rechtsvoorschrift zich niet zelf tot meerwaardig recht kan verheffen, maar van elders dat karakter aan de bepaling moet worden bijgebracht. Wellicht zou dus kunnen worden beweerd, dat het bedoelde voorschrift een gewoon rechtsvoorschrift is en alzoo bij gewone wet kan worden veranderd. Daarmede zouden wij echter komen in het labyrinth der juridische finesses, waarvan het geraden is zich hier verre te houden, zoodat ik volsta met op deze puzzle, die voor het exceptioneele karakter van het grondwettelijke recht bedenkelijk kan worden, te wijzen.

Overzien wij nu het stelsel der versterkte meerderheid in zijn geheel, dan kunnen wij, op grond van het bovenstaande, drieërlei constateeren. In de eerste plaats dat de meerwaardigheid van het grondwettelijke recht uit dezen hoofde een

fictie is en, voor zoover het door een versterkte meerderheid is vastgesteld, die meerwaardigheid doet steunen op rechtsovertuigingen van vroegere generaties, terwijl in werkelijkheid de heerschappij van het geldende recht wortelt in de rechtsovertuigingen van het thans levende geslacht. In de tweede plaats kan de toepassing van het stelsel leiden tot het voortleven van grondwettelijk recht, waaromtrent vaststaat, dat het geen steun heeft in een meerderheid en waarvan dus de zoogenaamde meerwaardigheid is verkeerd in een minderwaardigheid. En eindelijk, in de laatste plaats, kan de vraag worden gedaan of het stelsel zelf in een meerwaardig recht wortelt, bij ontkennende beantwoording waarvan het voorschrift, voorzoover het de versterkte meerderheid ook voor zijne eigene verandering bepaalt, een heerschappij zou voeren zonder reëelen grond.

Als stelsel is het dus veroordeeld, en wij staan dientengevolge voor het naakte feit dat de Grondwet hare heerschappij heeft gezocht, niet in de kracht van het recht dat zij vaststelde, maar in een aan een kleine minderheid toegekend recht van veto tegenover elke verandering, die met de overtuiging dier minderheid in strijd is. Deze tirannie kan, ook al kleedt zij zich in den vorm van het recht, geen volk zich laten welgevallen; en daarom, zoolang dat vetorecht niet langs den koninklijken weg, door vernietiging van dat recht, is opgeruimd, breekt het die tirannie door de Grondwet te ondermijnen. Deze wet zelf laat men voor hetgeen zij is; de in haar beschreven constitutie echter wordt aan de gewijzigde rechtsovertuigingen aangepast, hetzij in den vorm van wetten, op welke dan meer of minder de smet van ongrondwettigheid rust, hetzij door gewoonte, gelegen in het stilzwijgend dulden van een staat van zaken, die in den vorm niet tegen de Grondwet aandruischt, maar stellig hare bedoeling ontzielt.

In het vetorecht ligt alzoo de kiem voor het betreden van den illegalen weg. Dat wij bedektelijk dien weg reeds een heel eind zijn opgegaan en elke grondwetsherziening gebruikt wordt om onwettigheden van den gewonen wetgever te legitimeeren, een ieder weet het. Welnu is de afstand tusschen deze heimelijke practijk en een openbare terzijdestelling van de Grondwet zóó groot, dat een revolutionnaire daad, kort geleden nog aangeprezen om voor de monarchie de republiek

in de plaats te stellen, uitgesloten kan worden geacht? Als men, zooals Thorbecke zegt, voortdurend ‘den zin voor wettige waarheid vervalscht’ en aldus de heerschappij der Grondwet ondermijnt, kan dan een openlijke daad van vijandschap tegen de Grondwet het rechtsgevoel nog kwetsen? Zal daarop niet te eerder een ontkennend antwoord worden gegeven, als men inziet dat het voorschrift eener versterkte meerderheid voor herziening der Grondwet onredelijk is, fossiel overblijfsel van een opvatting die de gelding der Grondwet afleidt van een maatschappelijk verdrag of van een evenzeer gefingeerd verdrag tusschen Vorst en Volk en die dus miskent, dat haar heerschappij slechts kan rusten op hetzelfde feit waarop de heerschappij van iedere wet steunt, nl. dat haar inhoud in overeenstemming is met de rechtsovertuiging des volks? En als men van uit dit standpunt op de heerschappij der Grondwet neerziet, is dan ten slotte de eisch eener versterkte meerderheid voor hare herziening niet het uitvloeisel eener onduldbare aanmatiging van vroegere generaties, om aan hare rechtsovertuiging eene werking te verzekeren bij toekomstige geslachten en van deze te vorderen dat zij de hunne zullen prijsgeven voor eene, die niet meer als levende macht gevoeld wordt?

Van al deze vragen is de slotsom deze, dat in de artikelen 194 en 195 der Grondwet het zaad ligt van revolutie. Telkenmale dat eene herziening afstuit op het ontbreken der versterkte meerderheid, terwijl een gewone meerderheid aanwezig was, boet de Grondwet een stuk harer heerschappij in; en naarmate het belang, waarin dientengevolge niet kan worden voorzien, dringender om bevrediging roept, zal het besef van een aangedaan grievend onrecht de Grondwet verlagen tot een steen des aanstoots. Noch over den wetgever noch over den rechter zal zij wezenlijk kunnen heerschen, zoolang voor hare herziening die versterkte meerderheid blijft voorgeschreven. De uitwissching van dit voorschrift is daarom het eenig waarachtig urgente van alle legislatieve voorstellen die de Regeering in uitzicht kan stellen; urgenter dan de herziening van iedere andere bepaling der Grondwet, urgenter dus ook dan het verkrijgen van een Röntgen-artikel, dat het geraamte van het algemeen kiesrecht zal uitschemeren. Want bij de bestendiging van de kunstmatige barrière die de aan-

gehaalde artikelen der Grondwet hebben opgericht, woekert de minachting voort voor een stuk onzer rechtsorde, dat voorname volksbelangen heet te hoeden, drijft men den wetgever er toe recht met politiek te vermengen en wordt aldus tusschen deze beiden eene verwarring in de hand gewerkt, op het tegengaan en voorkomen waarvan de ontwikkeling van het constitutioneele stelsel juist allerwege gericht is.

Meer dan een eeuw geleden werd reeds door Bentham het vonnis geveld, toen hij van de Grondwetten van zijn tijd schreef; ‘It is the old conceit of being wiser than all posterity; wiser than those who will have had more experience; the old desire of ruling over posterity; the old recipe for enabling the dead to chain down the living.’ En nog altijd wacht dat vonnis op voltrekking!

III

Valt de versterkte meerderheid voor grondwetsverandering weg, dan is de tegenstelling tusschen Grondwet en gewone wet nog slechts te gronden op een verschil in de techniek der rechtsvorming.

Kan echter de onderscheiding tusschen Grondwet en gewone wet niet geheel vervallen? Ik durf die vraag voor ons land nog niet toestemmend beantwoorden, voornl. omdat een algeheele gelijkstelling, zooals in Engeland, een veel te groote stap is om in één maal te worden gedaan. Aan het prijsgeven reeds der versterkte meerderheid staat een traditie van bijna honderd jaar in den weg, en met een traditie van zulk een ouderdom te breken, valt een groote vergadering niet gemakkelijk. Nog meer te eischen, te vorderen dat het verschil tusschen Grondwet en wet geheel worde uitgewischt, zou de meest dringende hervorming: de opheffing van het vetorecht eener kleine minderheid, in gevaar brengen. Uit een oogpunt van practische politiek acht ik 't dus geraden dien verder strekkenden eisch thans niet te stellen. Dat echter in de toekomst die eisch bevrediging zal vinden, komt mij niet twijfelachtig voor. Wanneer het stille wantrouwen tegen den staatkundigen invloed van de maatschappelijke krachten, aan wie medezeggenschap in het staatsbeheer is en weldra nog meer zal worden ingeruimd, heeft plaats gemaakt voor

het inzicht in de redelijkheid van dien invloed, zal de formeele scheiding tusschen Grondwet en gewone wet niet meer noodig worden geacht en zullen wij dus hier te lande den toestand verkrijgen, die in Engeland, op Cromwell's tijd na misschien, altijd heeft bestaan. Thans echter, nu dat wantrouwen, terecht of ten onrechte, bij de heerschende machten aanwezig is en dus nog een waarborg tegen misgrepen in onze constitutioneele instellingen noodzakelijk wordt gevonden, kan men zonder bezwaar afwachten het tijdstip, dat dat wantrouwen door de ervaring zal zijn gelogenstraft en inmiddels zich bij het voortbestaan van een Grondwet, welke dien waarborg verschaft, neerleggen. Waar nu zulk een waarborg niet meer kan bestaan in het voorschrift eener versterkte meerderheid, blijft slechts over het onderscheid te zoeken in de techniek, in de bijzondere wijze dus van onderzoek en toetsing der voorstellen, welke herziening der Grondwet beoogen.

Op dezen grondslag doen verschillende landen, zooals Pruisen, Zweden, Denemarken, dat onderscheid steunen. In die landen wordt geen versterkte meerderheid gevorderd, maar treft men voorschriften aan, die eene herhaalde overweging bepalen; zooals in Pruisen, waar over voorstellen tot grondwetsherziening tweemaal moet worden gestemd, met een tusschenruimte van ten minste een en twintig dagen; zooals in Zweden, dat eveneens een dubbel votum vordert, maar waar het tweede votum moet worden afgegeven door de wetgevende vergadering die na de eerstvolgende periodieke verkiezing optreedt; of zooals in Denemarken, waar voor dit tweede votum de Kamers expresselijk ontbonden worden en men dus de procedure volgt in onze Grondwet voorgeschreven, met uitzondering van den eisch eener tweederden-meerderheid. Andere landen vorderen voor een rechtsgeldige stemming de aanwezigheid van een grooter aantal leden dan voor het nemen van besluiten in gewone gevallen is bepaald (bijv. driekwart van het aantal waaruit de Kamers moeten bestaan) zoodat voor ons land alsdan een rechtsgeldige stemming over grondwetsherziening slechts zou kunnen plaats grijpen als ten minste vijf en zeventig leden aan de stemming deelnamen. En eindelijk zijn er landen, met name Zwitserland en Amerika, waar voor grondwetsherziening de beslissing der wetgevende macht moet worden bekrachtigd door volksstemming, door

het zoogenaamde referendum dus. Ik merk op, dat ook aan dit stelsel, als daarmee althans niet gepaard gaat de eisch eener versterkte meerderheid, geen andere gedachte ten grondslag ligt dan door herhaalde overweging en toetsing de deugdelijkheid der beslissing te waarborgen. Als men dezelfde kiezers, die de volksvertegenwoordiging samenstellen, oproept om zich omtrent sommige beslissingen dier vertegenwoordiging uit te spreken, appelleert men niet bij een nieuw orgaan, maar blijft hetzelfde orgaan functionneeren. In het eene geval, bij het verrichten van keuzen voor de volksvertegenwoordiging, doen de kiezers uitspraak omtrent de in wetgeving en bestuur te volgen beginselen; in het andere geval, bij de stemming over wetsontwerpen door de volksvertegenwoordiging aangenomen, verklaren zij zich over de aan die beginselen gegeven toepassing of doen opnieuw van hun rechtsovertuiging, maar nu in verband met een bepaalden maatregel, blijken. Hetzelfde orgaan blijft functionneeren, het spreekt zich slechts in een anderen vorm uit.

Wanneer men nu de vraag stelt, welke van de aangegeven wijzen, om een formeele scheiding tusschen Grondwet en gewone wet tot stand te brengen, voor ons land de meeste aanbeveling verdient, dan zou ik in de eerste plaats, in aansluiting aan de Grondwet van 1815, den eisch willen gesteld zien van een verhoogd quorum, in dier voege, dat aan de beslissing over voorstellen tot grondwetsherziening ten minste vier vijfden der leden deelneemt, hetgeen voor de Tweede Kamer een quorum van 80 en voor de Eerste Kamer een van 40 uitmaakt. Als men in een bijzondere overweging en toetsing van wetsvoorstellen waarborg gaat zoeken voor de te nemen beslissing - en dit is het standpunt van waaruit de scheiding tusschen Grondwet en gewone wet moet worden getrokken - dan dient in de eerste plaats de overweging door een zoo groot mogelijk aantal leden te geschieden, want daardoor verkrijgt men den waarborg dat uit veel verschillend oogpunt het voorstel wordt onderzocht. Stelt men dat grootst mogelijke aantal resp. op 80 en 40, dan houdt men zeer voldoende rekening met praktische bezwaren, die uit den eisch van een nog hooger quorum voortvloeien. En uitsluitend praktische bezwaren komen hier in aanmerking. Voert men tegen het voorgestelde quorum

aan, dat een minderheid van resp. 21 en 11 leden, door weg te blijven, het in haar macht heeft het nemen van een beslissing onmogelijk te maken, dan is dat in mijn oogen een zuiver theoretisch bezwaar. Constitutioneele instellingen zijn slechts bestaanbaar bij de veronderstelling van plichtmatige vervulling der vrijwillig op zich genomen taak, en in die plichtmatige vervulling wordt onder alle omstandigheden te kort geschoten als, juist om de werking der constitutioneele instellingen te belemmeren, leden van stemming zich onthouden. Op het verijdelen van een dergelijken toeleg, die zich nog op verschillende andere wijzen kan openbaren, behoeft de wetgever de rechtsordening niet in te richten.

Als tweede en voornaamste eisch, ter bevordering eener herhaalde overweging van grondwetsvoorstellen, ware hier het obligatoire referendum voor te schrijven. Na de beslissing der volksvertegenwoordiging tot het aanbrengen van bepaalde veranderingen in de Grondwet, worde deze beslissing aan volksstemming onderworpen.

Met het stellen van dezen tweeden en laatsten eisch brengt men geen gansch en al nieuw denkbeeld in ons staatsrecht. Reeds thans heeft dat denkbeeld uitdrukking gevonden in verschillende bepalingen. Allereerst in de artikelen zelve die over de herziening der Grondwet handelen. Wanneer nl. de in de Grondwet aan te brengen veranderingen bij de wet zijn vastgesteld, worden de Kamers ontbonden. De daarop volgende keuze van nieuwe Kamers is nu in het wezen der zaak een referendum over de herzieningsvoorstellen, daar in de keuze van leden de kiezers zich over die voorstellen uitspreken. In het stembillet ligt, tegelijk met de aanwijzing van een afgevaardigde, ook een votum over de voorgestelde grondwetsherziening. Ditzelfde karakter heeft de keuze van afgevaardigden in de gevallen waar de Grondwet voorschrijft een verdubbeling der Kamers voor het kiezen van een Koning (artt. 20 en 21). Met de aanwijzing van nieuwe leden nemen de kiezers deel aan de benoeming van een Koning, daar de nieuwe leden worden gekozen in verband met de stem die zij bij die benoeming zullen uitbrengen. Ook in ons gemeenterecht komt, onder denzelfden vorm van keuze van volksvertegenwoordigers, een referendum voor, dáár nl. waar naast den gemeenteraad een commissie wordt gekozen om over een voorstel tot grensverandering te adviseeren.

Wij mogen dus zeggen dat het referendum, zij 't dan ook niet in den rechtstreekschen vorm eener volksstemming over de zaken zelve, in het Nederlandsche staatsrecht uitdrukkelijk is erkend. De praktijk is nu een stap verder gegaan en heeft het referendum ook toegepast buiten de in de Grondwet of wet uitdrukkelijk genoemde gevallen. Zij heeft dit gedaan door het instituut der ontbinding tot dat doel te bezigen. Het recht van ontbinding beoogt, althans in de landen met parlementairen regeeringsvorm, het karakter der volksvertegenwoordiging als rechtsorgaan te verifieeren en mitsdien te onderzoeken, of de in het parlement zich openbarende rechtsovertuiging overeenstemt, in omvang en inhoud, met het in het volk levende rechtsbewustzijn. Zoodra twijfel aan die overeenstemming bestaat, is het plicht der Regeering het instituut der ontbinding in werking te brengen. Welnu, zoo heeft men overwogen, ook als die twijfel zich openbaart bij bepaalde wetsvoorstellen en niet in het algemeen, bestaat er grond om tot ontbinding over te gaan en de kiezers, door verkiezing van nieuwe Kamers, over een wetsontwerp zich te doen uitspreken. De eerste maal, dat deze overweging gegolden heeft, was in 1894, toen de Tweede Kamer werd ontbonden teneinde de kiezers te doen oordeelen over de door den Minister Tak van Poortvliet verdedigde kiesrechtregeling. De tweede maal geschiedde dit in 1904, toen de Eerste Kamer werd ontbonden, mede ten einde de kiezers, in casu de Provinciale Staten, van hunne zienswijze omtrent het door die Kamer verworpen voorstel tot wijziging der Hoogeronderwijswet te doen blijken.

Aldus breekt een rechtstreeksche deelneming van het volk aan de wetgeving zich baan door het gebruik van een instituut, dat ongetwijfeld tot dat doel oorspronkelijk allerminst bestemd is geweest. Ook hier heeft zich weer bewaarheid, dat rechtsinstituten voor bepaalde doeleinden in het leven geroepen, door de praktijk des levens van bestemming veranderen. Die veranderde bestemming nu staat in duidelijk verband met de wijziging die het parlementaire stelsel zelf in de richting eener rechtstreeksche democratie heeft ondergaan. Wij zien het voor oogen, hoe in het parlementaire stelsel een zwenking naar de rechtstreeksche volksregeering plaats

grijpt. Het beslissend gezag wordt niet meer in de eerste plaats gevonden in het parlement, waarvan, zegt Buys, de leden de zelfstandige dragers zijn van de politieke beginselen der kiezers, maar dat gezag komt hoe langer hoe meer bij de kiezers, zooals zij in politieke partijen zijn georganiseerd. Die overheerschende stelling welke de politieke partijen thans innemen, hangt nauw samen met de gewoonte om de politieke beginselen der partij in een regeeringsprogramma uit te werken, een uitwerking op haar beurt noodzakelijk geworden door de ingetreden politieke differentiatie, welke in alle landen is op te merken en tot groote partijsplitsing heeft geleid. Met algemeene beginselen van regeeringsbeleid kan de te volgen politiek moeielijk meer worden aangegeven; verschilpunten bijv. tusschen de linksche en tusschen de rechtsche groepen onzer vertegenwoordiging zijn slechts duidelijk te formuleeren door opsomming van concrete maatregelen en wenschen en dus door vaststelling van een program. En waar samenwerking van politieke partijen bij de stembus noodig is, zijn het weer bepaalde hervormingen in wetgeving en bestuur, die den grondslag der coalitie uitmaken. Dientengevolge kenmerkt zich het optreden van een ministerie veel meer door de concrete taak die het te vervullen heeft, dan door bepaalde beginselen waarvan het, onder het zuiver parlementaire stelsel, der Regeering vrijstond die te verwezenlijken in het ten uitvoer leggen van een door haar gesteld program van werkzaamheden.

Door dezen loop van zaken is dus metterdaad een zwenking naar de rechtstreeksche volksregeering voltrokken en dat niet alleen in dien zin, dat het parlement niet meer als een zelfstandige representatie van de politieke beginselen der kiezers kan worden beschouwd, wegens de grootere gebondenheid der leden aan die hen afvaardigden, maar ook en wel voornamelijk in dezen zin, dat van uit de kiezers de voornaamste concrete hervormingen worden vastgesteld welke door het optredende ministerie moeten worden ter hand genomen. In dit laatste nu komt, in rudimentaire en ongeorganiseerde gestalte, het volksinitiatief voor den dag, dat, duidelijker nog dan de Grondwet, in de bovenbesproken voorschriften, en duidelijker dan het bijzondere gebruik 't welk van het recht van ontbinding wordt gemaakt, de politieke evolutie kenteekent

waarin wij ons bevinden. En dat nu de invoering van het referendum gansch en al in de lijn dier evolutie ligt, dat mitsdien onze politieke instellingen, zooals die door wet en gewoonterecht zich hebben ontwikkeld, voor het opnemen van het referendum rijp zijn, vloeit uit het voorgaande onwedersprekelijk voort.

Toch zal het een stap van beteekenis zijn als het referendum, zelfs in den bescheiden omvang waarin het hier wordt voorgedragen, nl. uitsluitend voor herziening der Grondwet, aan onze constitutioneele instellingen uitdrukkelijk wordt toegevoegd. Het is een bekend feit, dat, op politiek gebied, een nieuwe richting nimmer onder eigen vlag zich baan breekt, maar altijd aanvankelijk zich verschuilt in maatregelen, die uit anderen hoofde worden aangeprezen. Er zijn weinigen die zich rekenschap geven, hoever de democratie in onze staatsinrichting reeds is voortgeschreden, weinigen die de mijlpalen kennen welke wij op den weg naar het socialisme reeds hebben afgelegd. Want niet om een democratisch beginsel tot heerschappij te brengen is de bovengeschetste evolutie voltrokken en niet uit waardeering van het socialisme hebben honderden aan hervormingen in socialistischen geest meegewerkt. Maar men vergete niet, dat behalve de beginselen die tot de onderscheidene veranderingen in wetgeving en bestuur hebben geleid, in elk geval óók die beginselen tot werkdadige uiting komen, welke die hervormingen objectief vertegenwoordigen. Dat het niemand, bij de vaststelling der artikelen 194 en 195 der Grondwet, in de gedachte is gekomen om daarmede bedektelijk het referendum in te voeren en aldus een democratisch beginsel tot toepassing te brengen, staat vast. Doch niet minder vast staat, dat, met de daar voorgeschreven ontbinding ad hoc, het democratisch beginsel van het referendum is ontkiemd. De staatsexploitatie van steenkolenmijnen is hier te lande op tal van gronden aanbevolen, maar niemand zal beweren, dat zij op socialistische gronden is tot stand gekomen. Toch vertegenwoordigt die staatsexploitatie objectief een collectivistische gedachte, die ter gelegener tijd haar kracht van antecedent zal toonen. Als nu hervormingen, waaraan een zelfde objectief beginsel ten grondslag ligt, toenemen, breekt er een oogenblik aan waarop dat beginsel zóó sterk naar voren treedt, dat het van

nu af aan als leidend beginsel aanvaard wordt. Dat psychologische moment schijnt thans aangebroken voor het beginsel der democratie, 't welk onze staatsinstellingen heeft doortrokken en nu slechts wacht om bij den verderen uitbouw onzer constitutie openlijk als richtsnoer te worden aanvaard. Van zulk een openlijke aanvaarding getuigt de invoering van het referendum en daarom is het doen van dezen stap, ofschoon hij in werkelijkheid reeds ten halve is gedaan, van beteekenis, waar dan de vlag van de lading zelve en niet meer de vlag, die haar heeft moeten dekken, geheschen wordt.

 

De invoering van het referendum voor grondwetsherziening is hier bepleit als uitvloeisel van de gedachte der rechtstreeksche volksregeering, die in Grondwet, wet en praktijk onzer constitutioneele instellingen tot openbaring is gekomen. Dit ontheft mij van de verplichting het instituut van het referendum, als ware het een geheel nieuwe instelling, naar alle zijden te toetsen, te onderzoeken bijv. zijn opvoedkundige beteekenis, zijn invloed op de politieke partijschappen, den waarborg dien het geeft tegen misbruik van parlementaire macht, zijn in de praktijk gebleken conservatieve strekking en dergelijke punten meer. Maar wel is 't hier de plaats een oogenblik stil te staan bij de vraag: in welk opzicht de rechtsvorming, waarbij, na de beslissing door de volksvertegenwoordiging, nog een volksstemming over het wetsontwerp plaats grijpt, meer waarborgen aanbiedt dan een rechtsvorming zonder die volksstemming; en voorts: in hoever het referendum ook voor gewone wetten recht van bestaan heeft?

De eerste vraag, naar den meerderen waarborg voor deugdelijk recht dien een volksstemming verschaft, vindt hare beantwoording in het feit, dat door het referendum een recht van hoogere waarde kan ontstaan of de totstandkoming van minderwaardig recht kan worden voorkomen, aangezien de rechtsovertuiging van het volk zich onmiddellijk en concreet uitspreekt. Zonderling is het in den grond der zaak, dat overal de medewerking van het volk aan de wetgeving van den Staat aanvangt in den vorm van het recht om de volksvertegenwoordiging samen te stellen. Dit recht toch, het kiesrecht, veronderstelt voor zijn gebruik een politiek inzicht van veel verdere strekking

dan noodig is voor het bepalen van zijn stem over een concreten maatregel van wetgeving. Immers als kiezer heeft de burger een oordeel te vormen over algemeen gestelde beginselen en zich de consequenties, waartoe zij leiden, tot bewustzijn te brengen, terwijl, waar zijn stem over een wetsontwerp verlangd wordt, een veel eenvoudiger taak hem wacht, daar het beginsel waarom het gaat concreet belichaamd en toegepast vóór hem ligt. Uit dit verschil in hetgeen waarover het oordeel van den kiezer gevraagd wordt, is te verklaren het bij de toepassing van het referendum herhaaldelijk waargenomen conflict tusschen het votum dat door den volksvertegenwoordiger en het votum dat door zijn kiezers over het wetsontwerp wordt uitgebracht. De volksvertegenwoordiger is dikwijls, evenals het politieke beginsel waarop hij gekozen is, voor driekwart een onbekende voor den kiezer. Door te letten op het votum dat het parlementslid afgeeft, nadert hij tot diens kennis, evenals het politieke beginsel, dat het lid representeert, eerst volledig doorzien wordt in het wetsontwerp, waarvan het een concrete toepassing heet te zijn. Houdt men dit in het oog, dan is 't duidelijk, dat en waarom de volksstemming aan een wet een hoogere waarde verschaft dan zij zonder haar bezit, of wel hare minderwaardigheid in het licht stelt. De rechtsovertuiging van het volk, die zich in de keuze van de volksvertegenwoordiging uitspreekt, is veelal ongelouterd en weinig bepaald, zoodat er onzekerheid kan bestaan, of de maatstaf, dien de afgevaardigde bij de rechtsvorming aanlegt, overeenkomt met het rechtsbewustzijn zijner kiezers op dat punt. De rechtsovertuiging van het volk, die zich in de stemming over wetsontwerpen doet kennen, is, door het concrete object waaromtrent zijn gevoelen gevraagd wordt, geklaard en stellig, zoodat hier zekerheid aanwezig is omtrent de aanpassing van de norm aan 's volks rechtsovertuiging en mitsdien omtrent de vorming van levend recht. Waar dus de waarde van het recht, d.w.z. het gezag dat het kan doen gelden, afhangt van de overeenstemming van zijn inhoud met het rechtsbewustzijn der natie, komt uit de rechtsvorming door middel van het referendum, wegens de zekerheid dier overeenstemming welke zij verschaft, het meest waardevolle recht te voorschijn.

Waarom nu, en hier komen wij tot de beantwoording van

de in de tweede plaats gestelde vraag, zoude de rechtsvorming met volksstemming beperkt blijven tot herziening van de Grondwet en niet ook voor de gewone wetgeving kunnen worden ingevoerd, daar toch met deze procedure een meerwaardig recht wordt verkregen? Inderdaad zou deze vraag zonder eenige terughouding toestemmend moeten worden beantwoord, wanneer niet allereerst achterlijkheid in de rechtsvorming te vreezen ware bij het volgen der omstandige procedure van het referendum zonder eenige uitzondering. Nauwgezette rechtswaardeering dient toch gepaard te gaan met normale bevrediging van de behoefte aan nieuw recht. Door te zeer gewicht te leggen op alzijdige waardeering van het recht, kan de wetgever niet voldoen aan zijn bestemming, om de rechtsproductie gelijken tred te doen houden met de verandering die de samenstelling der maatschappelijke krachten en deze krachten zelve voortdurend ondergaat. Er is dus een grens voor de waarborgen eener nauwgezette wetgevingsprocedure, die niet kan worden overschreden zonder een stremming in de normale vorming van het recht teweeg te brengen, welke grens samenhangt met de meerdere of mindere veranderlijkheid aan de maatschappelijke instellingen en verhoudingen eigen. Is dat zoo, dan laat zich een verschil in de bij de rechtsvorming te volgen procedure, 'twelk op die veranderlijkheid zich grondt, rechtvaardigen. De belangen, welke van uit dit gezichtspunt een rechtsvorming met referendum toelaten, zijn echter niet verder a priori aan te wijzen, dan voorzoover zij in de Grondwet geregeld zijn, gelijk omgekeerd alleen de regeling van zulke belangen in de Grondwet thuis behoort. Terwijl hier dus het referendum altijd kan worden toegepast en dit dus obligatoir kan wezen, moet men voor de andere belangen, welke ter regeling staan van den gewonen wetgever, genoegen nemen met het facultatieve referendum, omdat hier niet a priori maar slechts in elk concreet geval over de mogelijkheid en wenschelijkheid van toepassing van het referendum kan worden beslist.

Intusschen hier is op nog iets anders te letten. Het springt in het oog, dat ook daar, waar, zonder vrees voor achterlijkheid in rechtsvorming, wetsontwerpen kunnen worden behandeld met toepassing van het referendum, die toepassing dikwijls geen zin zou hebben. Zal men over elke naturalisatiewet een

referendum uitlokken? Zal dit moeten geschieden bij elke verklaring dat het algemeen nut onteigening vordert, bij elke wijziging van de begrooting, bij goedkeuring van ieder tractaat? Paste men in al deze gevallen het referendum toe, men zou misschien trouw blijven aan een beginsel maar het stellig doodrijden. Want men vergete niet, dat instellingen die men onophoudelijk in werking brengt, evenals menschen die altijd in touw zijn, versuffen en ten slotte ongeschikt worden voor het werk dat zij hebben te verrichten. Doch afgescheiden hiervan - het beginsel zelf waarop het referendum rust brengt zulk een gebruik allerminst mee. Bedoelt het, zooals wij zagen, te waarborgen meerwaardig recht, recht waarvan de inhoud het meest aanpast aan 's volks rechtsbewustzijn, dan kan het alleen zin hebben het referendum in werking te brengen, wanneer omtrent die aanpassing eenige redelijke twijfel bestaat. Bij tal van wetsontwerpen kan daarvan geen sprake zijn, met name niet bij die in welke de rechtswaardeering op den achtergrond en de technische regeling op den voorgrond treedt. A priori is een en ander echter in algemeene regelen niet vast te leggen, zoodat ook uit dit oogpunt over de toepassing van het referendum bij gewone wetten in concreto moet worden beslist en hier dus alleen het facultatieve referendum op zijn plaats is.

Het stelsel is dus dit, dat een vergelijk moet worden getroffen tusschen twee belangen, het belang eener nauwkeurige en alzijdige rechtswaardeering en het belang eener voortschrijdende rechtsvorming, die de veranderingen in den bouw der maatschappij op den voet kan volgen. In menig opzicht kan de beslissing van dit compromis aan de volksvertegenwoordiging zelve worden overgelaten, die in haar Reglement van Orde een doeltreffende procedure van onderzoek heeft vast te stellen. Doch op hoofdpunten moet de wetgever ingrijpen en speciaal voorzieningen treffen opdat de uit te vaardigen wet zoo nauw mogelijk aansluite aan het rechtsbewustzijn van het volk. Voor een groot deel wordt dit bereikt door de vertegenwoordiging op breeden grondslag op te trekken, zoodat in het parlement 's volks rechtsovertuigingen een geëigend orgaan verkrijgen. Voor een ander deel heeft hij een waarborg te zoeken in de vaststelling van een quorum. Doch de rechtsvorming die van een aldus samengesteld en

functionneerend orgaan wordt bezorgd, geeft niet altijd zekerheid dat de wet bij het volk den steun vindt, welke voor haar gezag onontbeerlijk is. Bestaat daaraan redelijke twijfel, dan kan deze slechts worden opgeheven door toepassing van het referendum. Maar men kan nog een stap verder gaan en voor gewichtige en stabiele belangen a priori, niet dus eerst bij twijfel aan de juistheid van de door de vertegenwoordiging verrichte waardeering, de procedure, die de zekerheid geeft, voorschrijven en dus voor bedoelde belangen de rechtsvorming met volksstemming doen plaats grijpen. Op deze overweging nu steunt de eisch van het obligatoire referendum voor grondwetsherziening. Aannemende dat in de Grondwet de regeling van gewichtige en stabiele volksbelangen is vervat, moet ten aanzien van deze belangen steeds een rechtswaardeering plaats grijpen die zekerheid aanbiedt, dat het gevormde recht aan de rechtsovertuiging van de meerderheid des volks aanpast, een zekerheid welke slechts door een volksstemming is te verkrijgen. Ten aanzien van andere belangen, ter wier verzorging de gewone wetgever is geroepen, kan met het facultatieve referendum worden volstaan, omdat bij die andere belangen de volksstemming niet altijd noodig noch gewenscht is; noodig niet, als bij de door de vertegenwoordiging verrichte rechtsvorming redelijke twijfel aan de overeenstemming met de rechtsovertuiging des volks is uitgesloten, met name als in de wet de rechtstechniek overheerscht; niet gewenscht, als spoedige voorziening geraden is en mitsdien de eisch van het oogenblik tot het volgen der gewone procedure noopt.

Op het facultatieve referendum wil ik intusschen hier, waar alleen over de heerschappij van het grondwettelijke recht wordt gehandeld, niet verder nadruk leggen. Maar de gedachte van waaruit het pleit voor het referendum bij grondwetsherziening moet worden gevoerd, leidt noodwendig tot aanvaarding van het facultatieve referendum voor de gewone wetgeving, omdat afpaling van belangen, waarvoor rechtsvorming met en zonder referendum moet plaats grijpen, niet eens voor al is te geven, waaruit onmiddellijk voortvloeit, dat evenmin een scherpe grens kan worden getrokken tusschen de stof die in en die niet in de Grondwet thuis behoort. Beperkt men dus de toepassing van het referendum tot grondwetsherziening, dan komt de gedachte, die daaraan ten

grondslag ligt, niet tot haar volle recht, omdat men bezwaarlijk kan zeggen dat uitsluitend in de Grondwet die voorname en duurzame gemeenschapsbelangen te vinden zijn, ten aanzien waarvan een rechtsvorming met volksstemming op haar plaats is. Daarom mogen wij de verwachting uitspreken, dat als een staatkunde zich weet te doen gelden, die niet is verstrikt in kleine politiek, welke berekent, maar die groot weet te zien en groot durft te handelen, dat dan de volksstemming zal worden ingevoerd niet alleen voor de enkele malen dat tot grondwetsherziening wordt overgegaan, maar ook bij de gewone rechtsvorming telkens als de belangen een gelijksoortige rechtswaardeering vorderen.

IV.

Met een grondwetsherziening, die toekomstige wijzigingen der Grondwet niet meer afhankelijk maakt van een versterkte meerderheid, mitsdien het tirannieke vetorecht van een kleine minderheid afschaft en daarvoor als onderscheidend kenmerk tusschen Grondwet en gewone wet in de plaats stelt het volgen van een andere procedure van wetgeving, in den zin als hierboven werd ontwikkeld, - met zulk een grondwetsherziening, maar met zulk een ook alleen, moet gepaard gaan een herstel van het zoogenaamde toetsingsrecht van den rechter. Men weet wat met dit recht, waarvan de uitoefening door de tegenwoordige Grondwet verboden is (art. 121), bedoeld wordt. Met het ‘toetsingsrecht’ wordt gedoeld op de bevoegdheid des rechters om een wet, waaromtrent hij oordeelt dat zij, hetzij wat haar vorming, hetzij wat haar inhoud aangaat, is in strijd met de Grondwet, buiten toepassing te laten. Tegenover de wet staat hij alsdan, gelijk hij gesteld is tegenover gemeente- en provinciale verordeningen. Is een gemeenteverordening in strijd met een provinciale verordening, de rechter verklaart de eerste onverbindend en legt haar mitsdien aan zijn vonnis niet ten grondslag. Hetzelfde geschiedt met een gemeente- en provinciale verordening als deze strijden met de wet. Wegens het uitdrukkelijk voorschrift der Grondwet mist nu echter de rechter die bevoegdheid tegenover de wet als hij deze in strijd met de Grondwet acht; de wet mag hij dan niet ‘toetsen’, een toetsing die alleen aan de Grondwet

kan geschieden, zijnde deze de eenige gezagsregeling die boven de wet staat.

Het onlogische van het verbod aan den rechter om het toetsingsrecht tegenover wetten uit te oefenen, treft allereerst. Want stellig is het een inconsequentie dat aan de heerschappij der Grondwet een waarborg onthouden wordt, die wel voor de heerschappij van wetten en provinciale verordeningen werkt. Doch het feit, dat in de meeste landen het recht om de wetten aan de Grondwet te toetsen den rechter stilzwijgend of uitdrukkelijk is ontzegd, noodzaakt een verklaring van die inconsequentie te zoeken en om te zien naar gronden, welke haar eventueel kunnen rechtvaardigen. Inderdaad worden dan ook zwaarwichtige redenen aangevoerd, die het toetsingsrecht onraadzaam maken.

Een eerste bezwaar wordt ontleend aan het eigenlijke wezen van rechtspraak. Onbetwist toch ligt de kern van alle rechtspraak in het geven van een onpartijdige beslissing, en bij de beoordeeling van de grondwettigheid der wetten zal de rechter dikwijls niet in staat zijn onpartijdigheid te betrachten. Toegegeven kan worden, dat de rechter niet betrokken behoeft te wezen bij het belang van de partijen dat hen noopt te betwisten of staande te houden de grondwettigheid van de wet, om wier toepassing op hare belangen het te doen is. Waarborgen voor onpartijdigheid in dezen zin zijn daarenboven door de wet te geven, bijv. in het recht van wraking. Maar waarborgen eener onpartijdigheid in politicis valt buiten het bereik van den wetgever en kan ook niet door zorgvuldige keuze van rechters worden verkregen. De uitspraak des rechters lijdt hier mitsdien aan een innerlijke onwaarheid, omdat zij, heetende te zijn het oordeel van een onpartijdige, in werkelijkheid een politieke overtuiging met het gezag der wet bekleedt. De taak om de wet aan de Grondwet te toetsen vordert van den rechter een neutraliteit, die hier zoo min als overal elders is te verkrijgen. Zij gaat dus zijn krachten te boven en doet, daar zijn onpartijdigheid in verdenking komt, ook ernstige schade aan zijn ambt.

Niet minder gewichtig is het tweede bezwaar dat tegen het toetsingsrecht van den rechter kan worden aangevoerd. Het ligt in de formuleering van de normen, waarnaar hij de grondwettigheid der wet moet beoordeelen. Waar de Grond-

wet regelen geeft omtrent belangen die het onderwerp van heftigen maatschappelijken stijd vormen, kenmerken die regelen zich meer door hetgeen zij verbergen dan door hetgeen zij zeggen. Een grondwetsherziening, welke zulke belangen raakt, kan, althans onder het régime van de versterkte meerderheid, slechts tot stand komen op den grondslag van een compromis tusschen verschillende politieke partijen, dat in schijn wordt geformuleerd maar dat in werkelijkheid bedoelt het punt, dat partijen verdeeld houdt, zooveel mogelijk onopgelost te laten. Het sprekendste voorbeeld hiervan is art. 80 der Grondwet, dat, voortgesproten uit den drang naar verruiming van het kiesrecht, onder een kunstige formule de vrijheid van den gewonen wetgever doet schuil gaan om het kiesrecht naar eigen inzicht te regelen, zoodat een regeling, naderende het algemeen kiesrecht, en een regeling, die vijandig daartegenover staat, met een beroep op de Grondwet kunnen worden verdedigd. Roept men nu hier den rechter de grondwettigheid eener kieswet te beoordeelen, dan is tweeërlei mogelijk: òf hij richt zijn interpretatiekunst op de woorden van de Grondwet en komt dan langs den weg van grammaticale en logische interpretatie er toe aan het artikel een zin te geven, waarvan de inhoud door de mate van scherpzinnigheid, waarover de rechter te beschikken heeft, bepaald wordt en die tegelijk volkomen miskent de grondgedachte, welke bij het formuleeren van het artikel heeft voorgezeten; òf wel de rechter houdt rekening, niet met de woorden maar met de bedoelde grondgedachte van vrijheid van regeling, en dan verdwijnt de norm waaraan getoetst moet worden en is zijn toetsingsrecht een ijdel recht. Alleen in de veronderstelling, dat de rechter de woorden tot maatstaf neemt, kan dus dat recht beteekenis hebben, maar dan mag gevraagd worden, of het goedkeuring verdient, dat de beslissing van groote maatschappelijke vraagstukken door zuiver juridische overwegingen tot stand komt en of niet veeleer het forum van den wetgever de plaats is, waar, na een alzijdig ingaan op het maatschappelijk leven, de rechtswaarde der belangen moet worden gewaardeerd, en of niet deze rechtswaarde, niet de dialektiek van een jurist, beslissend behoort te wezen.

Ziedaar twee bezwaren, de voornaamste, die tegen het toetsingsrecht des rechters kunnen worden aangevoerd. Over-

wegend zijn zij echter slechts, zoolang voor de grondwetsherziening de thans geldende bepalingen van kracht blijven. Stelt men daarvoor in de plaats een wijze van grondwetsherziening zooals ik die hierboven toelichtte, waarbij dus de versterkte meerderheid wegvalt, dan verliezen de genoemde argumenten gewicht en staan zij niet meer aan het herstel van het toetsingsrecht in den weg.

In de eerste plaats geldt dit van het bezwaar ontleend aan den eisch van onpartijdigheid in de rechtspraak. Is deze eisch, opgevat in den zin, dat de rechter niet alleen moet staan buiten de partijen maar ook buiten allen invloed van de belangen die in den rechtsstrijd zich met elkander in conflict bevinden, is deze eisch eigenlijk wel gerechtvaardigd? Tot zekere hoogte ongetwijfeld, in zoover nl. dat een rechter voor het zedelijk gezag van zijn ambt heeft te waken en dus zooveel mogelijk zich behoort te onthouden van bedieningen en beroepen, die hem in gelijksoortigen belangenstrijd kunnen brengen als waarin hij in qualiteit van rechter geroepen kan worden te vonnissen. Maar voor zoover het betrokken zijn bij belangen niet afhankelijk is van zijn wil doch het uitvloeisel is van verbanden waarin zijn leven is ingevoegd, leidt de bedoelde eisch van onpartijdigheid tot het prijsgeven van rechtspraak in tal van gevallen, waarin de voordeelen van rechtspraak, niettegenstaande het gebrek dat haar dan aankleeft, onmiskenbaar zijn. Zoowel op het gebied van de burgerlijke als op dat van de strafrechtspraak komt, met de uitbreiding van de sociale wetgeving, de rechter in toenemende mate tegenover maatschappelijke conflicten te staan waarin hij, als sociaal wezen, partij is. De ruw oordeelende menigte heeft aan haar onmiddellijk werkend gevoel van het gebrekkige dezer rechtspraak uiting gegeven, door die rechtspraak met den kwetsenden naam van ‘klassejustitie’ te bestempelen. Daarmede maakt zij voor een kring van personen, die slechts scherp geformuleerde tegenstellingen vermogen te zien, tastbaar de fout die de rechtspraak in sociale conflicten ongetwijfeld aankleeft. Maar deze fout kan er slechts toe leiden, dat men streeft naar een andere bezetting der rechterlijke colleges, naar een zoodanige bijv. waardoor, zooals in de Duitsche Schöffengerichte, een tegenwicht van andere sociaal belanghebbenden ontstaat; geenszins vermag dcze fout de rechtspraak zelve ongewenscht te maken.

Ditzelfde nu geldt ook voor de rechtspraak des rechters waar deze in politieke twistvragen het beslissende woord moet spreken. Ook al neemt hij geen actief deel aan het politieke leven, in den maalstroom staat hij; en tot oordeelen verplicht, dwingt hem dit zijn bewustzíjn te vervullen met de strijdvragen, die dan hun invloed bij de uitlegging der Grondwet doen gevoelen. Kan dit ook hier aanwezige gebrek aan volstrekte onpartijdigheid misschien worden getemperd door eene minder eenzijdige bezetting der rechterlijke macht, het is van veel ernstiger aard dan bij de rechtspraak in sociale twistgedingen, zoolang de Grondwet slechts langs den bezwarenden weg eener versterkte meerderheid kan worden gewijzigd. Dan toch heeft de rechterlijke beslissing in dezen of genen zin een gewicht, welke zij niet heeft waar het geldt de uitlegging van gewone wetten, die spoedig en stellig kunnen worden veranderd, als het door den rechter daaruit ontnomen en door zijn vonnis vastgestelde recht indruischt tegen het rechtsbewustzijn van een meerderheid. Maar is door den rechter omtrent het in de Grondwet vervatte recht een eindbeslissing gegeven, dan is voor een reeks van jaren het pleit beslecht, omdat de wetgevende macht niet dan door een moeielijk tot stand te brengen herziening der Grondwet dat rechters recht kan aantasten. Wordt nu echter die bevoegdheid van den wetgever verruimd en kan het in de Grondwet neergelegde recht met gelijke meerderheid worden gewijzigd als het gewone wetrecht, dan valt het bijzondere gewicht eener rechterlijke beslissing omtrent den zin der Grondwet weg en staat men bij de beoordeeling van de rechtspraak in grondwettelijke aangelegenheden op geheel hetzelfde standpunt als bij de waardeering van rechtspraak op het gebied der sociale wetgeving. Bij beiden blijft onbereikbaar een volstrekt onpartijdige rechtspraak, maar de gevaren daarvan kan de wetgever door onmiddellijk ingrijpen ondervangen, als hij alle recht op normale wijze vermag te veranderen; en waar dat het geval is, staat aan het toetsingsrecht de mindere graad van onpartijdigheid, welke die rechtspraak eigen is, niet meer in den weg.

Ook het tweede bezwaar tegen het toetsingsrecht, het bezwaar dat ontleend wordt aan den inhoud van grondwettelijke normen, die meer bedoelen dan zeggen, verliest aan betee-

kenis als de Grondwet haar karakter van exceptioneel recht verliest. Zoolang zij dat karakter bezit, legt men, met het herstel van het toetsingsrecht, in handen van den rechter een macht, de macht nl. om voor een reeks van jaren het publiek recht vast te stellen waaronder het volk zal leven, voor het gebruik waarvan zijn ambt niet is bestemd noch zijn functie is ingericht. Komt men er echter toe wetgever en grondwetgever in beginsel op gelijke wijze te doen functionneeren, dan vervalt die exorbitante macht van den rechter. Ook ten aanzien van het aan den bijzonderen inhoud der grondwettelijke normen ontleende bezwaar geldt alzoo, dat de grondwetgever, na zijn gelijkstelling met den gewonen wetgever, aanstonds in staat is een rechtsopvatting van den rechter, die tegen het heerschende rechtsbewustzijn indruischt, te achterhalen met eene herziening der Grondwet.

Houdt men dit in 't oog, dan vervult het toetsingsrecht nog een andere rol dan die om de heerschappij der Grondwet te verzekeren. Vaststellende den zin van een grondwetsartikel dat kracht heeft gezocht in onzekerheid van bedoelen, dwingt 's rechters uitspraak den grondwetgever om, waar die uitspraak als geldend recht niet kan worden gehandhaafd, zich positief uittespreken en openheid te betrachten bij het formuleeren van hetgeen hij wil. Een controle van den rechter over de Grondwet zal in staat zijn het toenemende euvel te keeren, dat het recht wordt weggemoffeld in een taal die minder door haar onbeholpenheid dan door haar opzettelijke onbepaaldheid als onwaardig moet worden gebrandmerkt. Onwaardig is die sprake, omdat zij in den grond der zaak het uitvloeisel is van gemis aan moed om een overtuiging te doen kennen en de verantwoordelijkheid daarvan te dragen. Of ligt de oorzaak van het euvel in een, vooral onder beschaafden, zoo dikwijls aangetroffen onverschilligheid? Het kan zijn dat de grond niet ligt in gemis aan moed om zijn overtuiging te belijden, maar in het ontbreken van overtuiging zelf. En als wij rondzien in kringen waar belijdenismoed op allerlei gebied pronkt en praalt, maakt de gedachte zich van ons meester, dat er moed genoeg is, misschien zelfs te veel, maar in elk geval aan overtuiging een tekort bestaat. Want overtuiging is datgene wat niet enkel het verstand maar ook het gemoed vervult. En waar dit het geval is en dus onze

gansche persoonlijkheid optreedt, vinden wij wel een taal die in staat stelt om in het leven van anderen te heerschen en dulden wij geen sprake die het hun mogelijk maakt ons uit den weg te gaan.

Wegneming van dit kwaad van dubbelzinnigheid, dat welig is opgeschoten in onze Grondwet, moet in de allereerste plaats uitgaan van hen die het volk zijn wetten geven. En het kàn te eerder van hen uitgaan als, bij gelijkstelling van de heerschappij der Grondwet met die der wet, zij weten te spreken alleen voor het tegenwoordige en niet ook voor een verre toekomst, in welk geval de vrees voor belemmering van ontwikkeling der instellingen licht tot onvastheid van zeggen verleidt. Maar een krachtige prikkel om beslistheid in het gebieden en verbieden te brengen, ligt in 's rechters bevoegdheid om de Grondwet te interpreteeren. Deze, de rechter, legt meedoogenloos bloot de tekortkomingen van den wetgever in het uitbeelden van hetgeen hij wil; en zoo kan het toetsingsrecht des rechters krachtig medewerken niet alleen om de heerschappij van de Grondwet te verzekeren, maar ook om aan die heerschappij alle dubbelzinnigheid te ontnemen.

Op het allernauwst hangt dus het herstel van het toetsingsrecht samen met de afschaffing van de versterkte meerderheid voor de herziening der Grondwet. Het eerste zonder het laatste zou zijn een ramp, omdat, zooals hierboven werd betoogd, bij de dan aanwezige onmogelijkheid het door den rechter vastgestelde recht onmiddellijk langs normalen weg te achterhalen, het den rechter tot souverein verheft en daarmede hem niet alleen een macht in handen geeft voor de uitoefening waarvan hij niet is aangelegd, maar ook met een verantwoordelijkheid belast die verre de grenzen te buiten gaat, binnen welke het rechterschap moet worden uitgeoefend. Maar ook het andere, nl. de afschaffing van de versterkte meerderheid, zonder gelijktijdige invoering van het toetsingsrecht, is ongewenscht, omdat, zonder 's rechters bevoegdheid de grondwettigheid der wetten te onderzoeken, opnieuw zal intreden die verderfelijke tegenstelling tusschen het recht dat geldt en het recht dat, volgens de Grondwet, gelden moet. Stellig zal zij zich niet in zulk een ergerlijke mate openbaren als thans, door de afgeslotenheid der Grondwet, het geval is; maar het verschijnsel zal ook onder de

nieuwe rechtsbedeeling niet uitblijven. Want zonder rechtspraak over de Grondwet is deze wet tegenover den gewonen wetgever op gelijke wijze geplaatst, als dat deel van ons administratief recht tegenover de Regeering waarvoor een zelfstandige administratieve rechter alsnog ontbreekt. Beiden brengen het in heerschappij niet verder dan een instructie vermag uit te oefenen, die met de personen, ten behoeve van wie wetgever en administratie zijn geïnstrueerd, geen rekening houdt, zoodat deze personen uit die instructies geen rechten kunnen ontleenen. De waarborg hunner belangen ligt dan in de gezindheid van de machtdragers om haar na te leven, en wat die waarborg beteekent is van algemeene bekendheid. Daarom moet de bekende vraag, of onze Grondwet slechts instructies bevat voor wetgever en Regeering dan wel ook rechten aan de burgers verleent, voor de toekomst in laatstgemelden zin worden beantwoord. En dat wordt bereikt door de bevoegdheid om bij den rechter, tegen wetgever en Regeering in, het belang te doen gelden, ter verzekering waarvan de grondwettelijke bepalingen bestaan. Daarmee zal dan eindelijk het grondwettelijke recht zijn minderwaardigheid verliezen en ook voor het constitutioneele recht de beslissende stap worden gedaan die voor ons administratief recht met de toegezegde administratieve rechtspraak reeds aanstaande is, de stap waardoor het gansche gebied van het publieke recht in gelding en heerschappij aan het privaatrecht gelijkwaardig wordt.

V.

Drie met elkander samenhangende stellingen zijn in de voorgaande bladzijden verdedigd. In de eerste en voornaamste plaats, dat het vetorecht der kleine minderheid, die een grondwetsherziening kan tegenhouden, hoe eer hoe beter uit de Grondwet behoort te worden gelicht. Voorts, dat, als op behoud van het onderscheid tusschen Grondwet en gewone wet mocht worden prijs gesteld, de meerwaardigheid der Grondwet slechts kan steunen op de bijzondere wijze van vorming van haar recht. En eindelijk, dat alsdan het zoogenaamde toetsingsrecht des rechters behoort te worden hersteld.

Deze hervormingen, zooals zij hiervoren zijn toegelicht en

waarvan voor het grondwettelijke recht eene verheffing tot den rang eener geldende rechtsorde is te verwachten, krijgen nu echter eerst hare volle beteekenis als men ze beschouwt in het licht van de twee staatkundige beginselen, naar wier doorvoering in het moderne staatsrecht allerwege gestreefd wordt, nl. die van de democratie en van den rechtsstaat. Noodig is het op dit verband nog ten slotte met een enkel woord te wijzen, omdat vrees voor de democratie eenerzijds en een gewilde tegenstelling tusschen democratie en rechtsstaat anderzijds de bedoelde hervormingen bedreigen.

Allereerst is het de vrees voor de democratie die, tegen alle ernstige bezwaren in, er toe kan leiden dat aan de versterkte meerderheid voor grondwetsherziening wordt vastgehouden, met toevoeging zelfs, ter waarborging van het grondwettelijke recht, van het alsdan ongerijmde toetsingsrecht des rechters. De keerzijde van deze vrees voor de democratie is de meening, dat een zekere maatschappelijke klasse een juister inzicht in de belangen van het gemeenschapsleven bezit en zich meer objectief tegenover die belangen vermag te stellen dan zij, die tot die klasse niet behooren en alleen generiek met ‘demos’ worden aangeduid. Het aan de democratie ontleende bezwaar ligt dus niet in het gevaar van overijling bij de rechtsvorming voor die bijzonder gewichtige belangen waarvan de regeling in de Grondwet is te vinden - want dit gevaar kan, zooals is aangetoond, worden ondervangen door een herhaalde en nauwgezette overweging - maar in het wantrouwen tegen de rechtswaardeering zelf, waar deze bij een volksregeering in handen is van dien ‘demos’ welke, door hartstochten en onberekenbare invloeden bewogen, zijn toekomst opoffert aan een onmiddellijke bevrediging van bijzondere belangen. Noode heeft men zich geschikt in het parlementaire stelsel, dat aan het koningschap den invloed op de rechtsvorming heeft ontnomen en waarmee dus prijsgegeven is een waarborg tegen overheerschende belangenpolitiek; noode heeft men het dientengevolge moeten aanzien, dat een koortsachtige drang naar hervorming van de ordening van het gemeenschapsleven de werkzaamheid der parlementen beheerscht - vastgehouden moet worden aan den laatsten waarborg die de voor grondwetsherziening voorgeschreven versterkte meerderheid nog

biedt tegen omwoeling van de grondslagen onzer staatsordening door wetten, tot stand gekomen met enkele telling zonder weging van de stemmen die er zich vóór verklaarden.

Deze gedachtengang, welke de democratie als regeeringsvorm onmiddellijk aantast, miskent echter den samenhang die er bestaat tusschen belangenpolitiek en rechtsovertuiging, miskent de noodzakelijke wisselwerking tusschen beiden voor de vorming van goed en duurzaam recht. Reeds het feit dat in ieders individueel leven het rechtsbesef den invloed van zijn belangen ondergaat, gelijk omgekeerd in ons met veelsoortige belangen vervuld bewustzijn het rechtsbesef nimmer ontbreekt, maakt de stelling verdacht, dat een rechtsvorming uitsluitend onder de werking van de idee des rechts bestaanbaar is. Toch heeft men gemeend dat in het koningschap zulk een rechtsvorming gegeven was, toen, met de opkomst van de volksregeering, het voortbestaan van de monarchie een rechtvaardiging behoefde en men die rechtvaardiging zocht in de hooge buitenmaatschappelijke stelling van den vorst, welke hem in staat stelde de meest onpartijdige waardeering der gemeenschapsbelangen te verrichten. Deze ‘belangenlooze’ wetgever bleek echter een phantoom te zijn, onvruchtbaar wegens volslagen onkunde van de volksbelangen, of dekmantel voor bevoorrechting. Dezelfde dwaling openbaarde zich echter andermaal, toen onder de werking van het parlementaire stelsel aan bepaalde klassen der bevolking het kiesrecht werd ontzegd wegens sterk sprekende belangenpolitiek en mitsdien voor de belangen van de niet-vertegenwoordigde klasse de rechtswaarde moest worden onderzocht en vastgesteld door wetgevers, welke hier niet alleen buiten die belangen stonden, maar daarenboven menigmaal dragers van tegenstrijdige belangen waren. Uit dit alles spreekt overschatting van hetgeen het rechtsgevoel alléén vermag. Maar zelfs al ware dat vermogen groot genoeg, al kon een belangenlooze wetgever worden gevonden of geconstrueerd en al had deze kennis van de buiten hem staande belangen tot wier rechtswaardeering hij geroepen is, dan nog zou niets gewonnen zijn, omdat het langs dien weg gevormde recht misschien aan een hoog ideaal zou beantwoorden maar tegelijk een krachteloos recht zou wezen. Kracht kan het recht slechts hebben als zijn normen vat hebben op het rechtsgevoel der

burgers en aldus hare autonome werking verzekerd is. Een aan het volk opgelegd recht, dat zijn cultuur te boven gaat, is geen levend recht, moet zijn voornaamsten steun zoeken in uitwendigen dwang, mist dus de zedelijke werking die in vrijwillige onderwerping zich doet kennen.

Is dus een rechtsvorming onder de uitsluitende werking van het rechtsbewustzijn onbestaanbaar, of zoude zij hoogstens, gelijk in de 18e eeuw onder de regeeringen van Joseph II en van Frederik de Groote is gebleken, een philosophisch recht kunnen voortbrengen - even onbestaanbaar of onbetrouwbaar is een recht onder overheerschende belangenpolitiek tot stand gebracht. Daaraan twijfelt niemand; wèl, naar het schijnt, aan de noodzakelijkheid dat bij de rechtsvorming invloed aan belangenpolitiek worde toegekend. En toch springt die noodzakelijkheid in het oog, als men zich losmaakt van de gedachte dat met belangenpolitiek zoude zijn bedoeld een streven naar behartiging van die belangen, welke in zuiver individueele behoeften hun oorsprong hebben. Dit zij verre. Belangenpolitiek heeft daar alleen recht van bestaan, als zij gedragen wordt door organisaties, welke uit het maatschappelijk leven door de eigen kracht der belangen zijn opgebloeid, zooals die der arbeiders en thans ook meer en meer die der vrouwen, en daarmee de realiteit van de waarde dier belangen voor het gemeenschapsleven onweersprekelijk vaststaat, terwijl in het positieve recht de afspiegeling dier waarde ontbreekt. Tot volle erkenning door de rechtsorde kunnen deze belangen slechts geraken als aan de belanghebbenden, aan arbeiders en aan vrouwen, een met hun maatschappelijke sterkte evenredig aandeel in de vorming van het recht verschaft wordt. Hier is belangenpolitiek op haar plaats, omdat hier de belangen optreden met aanspraken, waarvan de rechtmatigheid in hun maatschappelijke macht en dus in een natuurlijke heerschappij geworteld is. Rechtsovertuiging en belangenpolitiek staan hier alzoo in onverbrekelijk verband. En hier niet alleen. Op het groote veld van internationale belangen is het niet anders; maar dáár doet het verschijnsel zich dikwijls voor in den stuitenden vorm van een zuivere machtsvraag en breekt zich de nieuwe orde van zaken, het nieuwe recht waaraan de menschheid voor hare ontwikkeling behoefte heeft, baan langs den weg van het geweld. Toch vergete

men niet, dat niet op dit geweld maar alléén op de waarde der belangen, aldus tot gelding gebracht, de rechtmatigheid der opgelegde heerschappij, der nieuwe ordening kan steunen.

Maar ook nog in een ander opzicht is het verband tusschen belang en rechtsovertuiging aanwezig. De geschiedenis leert, dat groote rechtshervormingen noch langs legalen noch langs revolutionnairen weg zijn tot stand gekomen door den enkelen drang van de belangen, die onder het geldende recht waren verwaarloosd. Altijd heeft het onrecht in het gemoed van anderen, die buiten die belangen stonden of wier belangen zelfs gebaat werden door het onrecht, weerklank moeten vinden om zulke rechtshervormingen te verwezenlijken. Als het recht bijv. de belangen der arbeidende klasse tegenwoordig meer dan vroeger onder zijn hoede heeft genomen, dan is dat onbetwistbaar mede te danken aan het rechtsgevoel van hen, bij wie die belangen niet of niet overheerschend te vinden waren. Niet alleen is er dus verband tusschen rechtsovertuiging en belangenpolitiek, in zoover deze laatste, vervuld van de maatschappelijke macht die zij representeert, tegelijk ook de rechtswaarde harer belangen tot openbaring brengt, maar dat verband bestaat mede in dezen zin, dat een krachtige belangenpolitiek op de rechtsovertuiging van anderen, die daarbuiten staan, inwerkt en hen noopt aan de omzetting dier belangen in rechten hun steun te verleenen.

Houdt men een en ander in het oog, dan lost de vrees voor de democratie, uit welke vrees een tegenstand tegen de opheffing van het vetorecht eener minderheid bij grondwetsherziening kan voortkomen, zich op eenerzijds in angst voor een krachtige belangenpolitiek, anderzijds in de meening dat met wat rechtsovertuiging-alléén hervormingen kunnen worden tot stand gebracht. Voor dien angst ontbreekt de grond; die meening is een waan. Want in een belangenpolitiek, opgevat als het streven eener maatschappelijke klasse op staatkundig terrein naar erkenning van de rechtswaarde harer belangen, openbaart zich tegelijk óók een rechtsbewustzijn, dat, bewogen en voortgestuwd wellicht door hartstocht, in elk geval als verjongende kracht voor onze rechtsordening niet màg en, zonder verreikende schade teweeg te brengen, niet kàn worden lamgelegd. Wáár het geschiedt - en het geschiedt door vast te houden aan de versterkte meerderheid voor grondwetsher-

ziening - daar wete men dus wel, dat de vrees voor de democratie en de daarmee gepaard gaande belangenpolitiek een geringschatting van rechtsovertuigingen verbergt, welke juist een bron van levensvernieuwing der gemeenschap uitmaken. En als het inzicht in het kwaad, dat met de onderdrukking dier rechtsovertuigingen gesticht wordt, ontbreekt, dan zij men indachtig, dat de ‘rustige’ en ‘geleidelijke’ ontwikkeling waarvoor men waken wil, eerst recht worden bedreigd, als aan de doorwerking van het rechtsbewustzijn, van welk deel des volks ook, belemmering in den weg wordt gelegd. Want dan hoopt zich stellig en zeker een achterstand in rechtshervorming op, die ja eenmaal zal worden ingehaald, maar op een tijdstip dat de tijd en de bezinning ontbreken, om langs normalen en geordenden weg recht te doen. En dat tijdstip is onafwendbaar daar, als de kracht der maatschappelijke belangen met de rechtsovertuiging die hen bezielt, begint op te wegen tegen de macht welke uit de bestaande rechtsorde ter harer handhaving kan worden ontwikkeld Zal dan in het leven der volken de revolutie, de illegale weg, altijd het middel moeten wezen om het recht met de maatschappelijke ontwikkeling gelijken tred te doen houden? Er is geen ontkomen aan, zoolang men geestelijke machten, waar zij zich doen kennen, onderdrukt, vreezende voor de geweldige kracht waarmee zij traditie, zeden en vooroordeelen aantasten, of overschattende eigen rechtsbesef en het vermogen om daarmede alléén de behoefte aan vernieuwing van het recht te bevredigen.

De democratie aanvaarde men dus geheel en ten volle, omdat zíj alleen den waarborg aanbiedt, dat de heerschappij toevalt aan die geestelijke machten, welke door haar innerlijke kracht in het maatschappelijk leven tot gelding zijn gekomen. Noodig is daarvoor vrijheid, vrijheid voor elke rechtsovertuiging om de waarde der belangen, waaraan zij zich laat gelegen liggen, in het recht tot erkenning te brengen. Deze vrijheid maakt van de democratie de ziel uit; door haar is de democratie de hoogste vorm van politiek leven dien een volk kan bereiken. En daarom, waar hierboven gezegd werd dat tusschen de voorgestane hervormingen en het beginsel der democratie verband bestond, ligt dat verband allereerst in de vrijheid die zij vindiceeren, om

rechtsovertuigingen langs normalen weg tot heerschappij te brengen en in de opheffing die zij beoogen van al hetgeen aan de bereiking van dat doel in den weg staat, met name dus, wat ons onderwerp betreft, in de opheffing van de versterkte meerderheid bij grondwetsherziening.

In de tweede plaats, waar de democratie op de natuurlijke kracht van 's volks rechtsovertuigingen de rechtsvorming wil gronden, brengt dit haar beginsel mede een rechtsvorming die, zoover mogelijk, zekerheid biedt, dat de norm van het recht wortelt in het rechtsbewustzijn van althans de meerderheid der kiezers. Tot bereiking van dit doel is het obligatoire en facultatieve referendum, zooals dat hiervoren werd toegelicht, het aangewezen middel.

En eindelijk ligt in het beginsel der democratie, aangezien deze regeeringsvorm de rechtsovertuigingen des volks tot gelding wil brengen, ook opgesloten de erkenning van geen andere heerschappij dan die des rechts. Op dit punt nu ontmoet de democratie de leer van den rechtsstaat, die mede geen ander gezag dan het onpersoonlijke gezag des rechts duldt. Wel verre dan ook van een antithese te vormen, steunen democratie en rechtsstaat hier op dezelfde gedachte nl. de verzekering van autonoom recht. Geen buiten het recht staand persoonlijk gezag met recht van bevelen erkennende, maar in het recht zelf den grond voor de verplichting tot gehoorzaamheid vindende, vertolkt de rechtsstaat de gedachte eener autonome gelding van het recht. Doch deze gedachte kan eerst tot volle ontwikkeling komen in de democratie, welke het volk zelf, voorzoover het een rechtsovertuiging tot openbaring kan brengen, aan de vorming van het recht doet deelnemen, zoodat dientengevolge de autonome werking der rechtsorde, gelijk de rechtsstaat die stelt, door de autonome vorming van het recht, welke uit het beginsel der democratie voortvloeit, gewaarborgd wordt.

En daarmee is dan tevens ook voor het herstel van het toetsingsrecht des rechters, zooals dat in de vorige bladzijden werd voorgedragen, het verband met de genoemde beginselen aangetoond. Zonder rechtspraak is de souvereiniteit van het recht een ijdel woord - en niets anders dan deze souvereiniteit in werkelijkheid om te zetten beoogt de leer van den rechtsstaat. Maar ook de democratie streeft naar hetzelfde

doel. Nadrukkelijk worde dat hier herhaald, omdat de dwaling dikwijls postvat, als zou met dezen regeeringsvorm de souvereiniteit niet van het recht maar van het volk worden gehuldigd, waarna het gemakkelijk valt den ‘kratos’ van den ‘demos’ ten toon te stellen. Schuldig aan het bevorderen van die dwaling zijn er velen, want telkens ontmoet men stellingen, die als democratische eischen worden voorgedragen en de meening wettigen, dat aan de democratie, die zij voor oogen hebben, een souvereiniteit des volks ten grondslag ligt. Van deze misvatting hebben de vorige bladzijden, naar ik hoop, zich weten vrij te houden, want de grondstelling, van waaruit voor een herleving van de heerschappij der Grondwet het pleidooi werd gevoerd, is geen andere geweest dan die van de souvereiniteit des rechts. De erkenning van deze souvereiniteit is voor de democratie een levenskwestie; zonder volledige onderwerping aan het recht ligt in de democratie, meer misschien dan bij eenigen anderen regeeringsvorm, een bedreiging van 's volks hoogste goed: de vrijheid. Die háár naar waarde schat, verzekere de heerschappij van het recht, verzekere haar allereerst bij de Grondwet.

 

H. Krabbe.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs