Documentatieblad werkgroep Achttiende eeuw. Jaargang 1981

[p. 110]

Het politiek bestel onder koning Willem I

Voor menigeen is de typering van Willem I als een ‘verlicht despoot’ niet zozeer een vraag als wel een vanzelfsprekendheid, een kwalificatie die nauwelijks toelichting behoeft. Wanneer men kijkt naar de habitus van de koning, dan is die, volgens ieders getuigenis, autoritair en autocratisch. Vraagt men zich af naar welk voorbeeld Willem I de stijl van zijn koningschap heeft gemodelleerd, dan ligt dat van zijn oudoom Frederik de Grote, beschouwd als het archetype van de verlichte despoot, voor de hand. Net als trouwens dat van Napoleon wiens naam al evenzeer geassocieerd wordt met verlicht absolutistische tendenties. Richt men de blik op de inhoud van zijn beleid, dan blijkt het niet al te moeilijk op verschillende terreinen verlichte concepties te zien doorwerken.

Er zijn evenwel tegen die typering van Willem I als een ‘verlicht despoot’ ook grote bezwaren aan te voeren. Eén daarvan is dat de hiermee onwillekeurig gewekte indruk van reactie, terugkeer naar achttiendeeeuwse verhoudingen bij de figuur Willem I niet goed lijkt te passen. Daarnaast is er het meer algemeen-historiografische probleem van de begrenzing van het verlicht absolutisme in de tijd. Een doorslaggevend argument om aan de Europese revolutie als eindgrens vast te houden - en dus ook het begrip bij Willem I niet te gebruiken - is mijns inziens het wezenlijke verschil, zowel formeel als feitelijk, tussen de staat van voor en die van na de revolutie.¹ Ontdaan van de remmingen van het Ancien Régime werd de negentiende-eeuwse staat (dat geldt ook voor de nachtwakerstaat van de liberalen), met zijn steeds ruimere werkkring en machtsbereik onvergelijkelijk anders (en sterker) dan zijn prerevolutionaire voorganger.²

Nederland onderging de gedaanteverandering van een republiek die als ‘onthoofde standenstaat’ in Europa een bepaald atypische staatkundige constructie was geweest in een constitutionele monarchie. Deze sloot goed aan bij het patroon van de Restauratie.³ In het grondwettig bestel van 1814-15 kreeg de positie van de koning een krachtig accent. Hij belichaamde de versterking van het centraal gezag die door nagenoeg iedereen, in binnen- en buitenland, noodzakelijk werd geacht. In de latere beeldvorming van dat bestel is de nadruk nog veel meer op de koning komen te liggen en lijkt zijn rol vaak allesbeheersend. Ministers heten dan haast steevast ‘bloote commiezen’, de kamers volgzaam en

1 Overigens is ten aanzien van de bruikbaarheid van het verlicht absolutisme als historische categorie ook binnen het kader van de achttiende eeuw de nodige twijfel gerechtvaardigd. Wie de meer recente literatuur overziet (zoals bijvoorbeeld Der Aufgeklärte Absolutismus, K.O. von Aretin, ed. (Keulen 1974), L. Krieger, An Essay on the Theory of Enlightened Despotism (Chicago 1975), M.S. Anderson, Historians and Eighteenth-Century Europe (Oxford 1979) en het themanummer ‘Sommaire sur l'absolutisme éclairé’ van de Annales Historiques de la Révolution Française, (oktober-december 1979) kan gemakkelijk instemmen met de conclusie van Betty Behrens dat in menig opzicht ‘the concept of enlightened despotism is more of a hindrance than a help’ (The Historical Journal 18 (1975) 407).
Ook terminologisch is er nog onvoldoende duidelijkheid. Op het moment dat ook in de Angelsaksische literatuur het meer neutrale, niet-pejoratieve ‘verlicht absolutisme’ de overhand leek te gaan krijgen boven ‘verlicht despotisme’, kwam Leonard Krieger met zijn bovengenoemd Essay. Daarin wordt op ingenieuze wijze betoogd dat de innerlijk tegenstrijdige combinatie van ‘verlicht’ en ‘despotisch’ juist typerend is voor het anti-systematische politieke denken van de achttiende eeuw.

2 Niettegenstaande de diep insnijdende betekenis van de revolutie waren er uiter-aard tal van raakvlakken en verbindingen tussen de late achttiende eeuw en de Restauratie. Zo was met het oog op de toekomst de eindontwikkeling van het verlicht absolutisme als theoretisch concept van groot belang. Deze leidde naar een monarchiebegrip met redelijk moderne constitutionele connotaties. De verlicht-absolutistische regeerpraktijk heeft evenwel de consequenties uit deze ontwikkeling niet kunnen en, een enkele uitzondering daargelaten, ook niet willen trekken. Pas de Franse Revolutie bracht hier de doorbraak. In de Restauratie werd de constitutionele monarchie een vanzelfsprekende staatsvorm. Daarmee was de potentiële eindvariant van het verlicht absolutisme - de fase waarin dat absolutisme zichzelf in feite zou hebben moeten overwinnen - de grondslag geworden waarop de negentiende-eeuwse liberale staat zich zou gaan ontwikkelen.
Voor Van Hogendorp was het Nederland dat in Europees verband een scharnierfunctie vervulde bij de overgang van de oude naar de nieuwe staatkundige orde: ‘Uit den bajert, zoo men wil, van de constitutie der Republiek, is de zon der constitutionele regeringen opgerezen, welke heden Europa staan te bedekken...’ G.K. van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat (10 dln.; 's-Gravenhage 1818-1825) VI, 12.
Zie voor het probleem van de revolutie als ceasuur, het vraagstuk van continuïteit en discontinuïteit, onder meer de handelingen van een tweetal colloquia: Der moderne Parlamentarismus und seine Grundlagen in der ständischen Repräsentation, Karl Bosl en Karl Möckl, ed. (Berlijn 1977), Vom Ancien Régime zur Franzözischen Revolution, Ernst Hinrichs, Eberhard Schmitt, Rudolf Vierhaus ed. (Göttingen 1978).

3 Het monarchaal bestel van Willem I bevatte overigens nog tal van oud-Republikeinse vormaspecten. Vooral Van Hogendorp heeft geprobeerd een ook door hem beoogde ingrijpende modernisering van de staat te legitimeren en te presenteren als een aanpassing van het bestel van voor de revolutie. Misschien wel het meest curieuze compromis tussen oud en nieuw was het kiesstelsel, gebaseerd op een combinatie van standen en trappen (vgl. L. Blok, ‘Van eene wettelijke fictie tot eene waarheid: beschouwingen over kiesstelsel en kiesrecht in Nederland in de eerste helft van de negentiende eeuw’ in: Tijdschrift voor geschiedenis 92 (1979) 391-403 en C.B. Wels, ‘Stemmen en kiezen 1795-1922’, ibidem 323-327). In feite was het een soort censuskiesrecht gegoten in prerevolutionaire vormentaal. Het principiële verschil met de oud-Republikeinse toestand was dat ieder die aan bepaalde objectieve criteria (met name wat betreft welstand) voldeed een rol in het politieke leven kon spelen, hoe minimaal die rol doorgaans ook was. Een perspectief van politieke emancipatie bood dit kiesstelsel niet. Tot politieke belangstelling stimuleerde het pas toen het zelf voorwerp van kritiek werd.
Traditiegetrouw wordt Willem I aangewreven dat hij door middel van de provinciale gouverneurs de verkiezingen voor de Tweede Kamer poogde te manipuleren. Hierbij valt op te merken dat hij zo een gewoonte wilde vestigen die materieel aansloot bij het recommandatierecht dat zijn vader en grootvader hadden uitgeoefend. Over de mate waarin hij in zijn opzet slaagde is het bij gebrek aan systematische studies onmogelijk een uitspraak te doen. Slechts is er plaats voor enkele relativerende kanttekeningen. Van de Tweede Kamer kan in het algemeen niet worden gezegd dat die zich gedroeg met de meegaandheid die men van een gezelschap koninklijke creaturen zou mogen verwachten. In het Zuiden werden nagenoeg alle door de koning in eerste aanleg benoemde leden vervangen (R. Demoulin, ‘België van 1815 tot 1830’, in: Algemene Geschiedenis der Nederlanden IX (Zeist 1956) 215). En in het Noorden ging Van der Duyn, de gouverneur van Zuid-Holland en als zodanig om het jaar voorzitter van de Staten van Holland die 22 van de in totaal 110 kamerleden afvaardigden, er prat op dat hij zich in de 26 jaar van zijn gouverneurschap nooit had laten beïnvloeden (C.F. Sirtema van Grovestins, ed., Gedenkschriften van den graaf Van der Duyn van Maasdam en van den baron Van der Capellen (2de dr.; Amsterdam 1857) 27).
In 1814-15 werden de standen weliswaar ‘hersteld’, maar ze kregen nadrukkelijk geen politieke inhoud. Het bleven levenloze constructies. Alleen al gezien het volmaakt kunstmatige karakter van de standenstructuur kan ik het niet eens zijn met C.H.E. de Wit als die in Willem I's functioneren in een standenstaat aanleiding ziet om hem te kwalificeren als een verlicht absoluut vorst (C.H.E. de Wit, De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland 1780-1848 (Heerlen 1965) 342).

[p. 111]

machteloos. En politiek leven was er blijkbaar niet in Noord-Nederland waar de vermoeide natie zich in 1813, het woord is van Huizinga, ‘rustig te slapen [legde] onder de schaduw van den Oranjeboom’.⁴ In een dergelijke samenhang vindt de typering van Willem I als een ‘verlicht despoot’ - nu even los van kwesties van begripsbepaling en periodisering - een heel vanzelfsprekende plaats.⁵ Het is echter de vraag of die voorstelling, en daarmee ook deze typering wel zijn te rijmen met de realiteit van het politiek bestel (qua structuur en functioneren) in de jaren van het Verenigd Koninkrijk. Of de gezagsstructuur toen werkelijk zo monolithisch was. Of er in dat bestel niet allerlei tegenkrachten werkzaam waren die de koninklijke macht duidelijk beperkten. Die vraag kan niet worden beantwoord door, zoals zo vaak is gebeurd, het koningschap min of meer met het bestel te identificeren. Alleen binnen de context van de constitutie en geplaatst in het politieke krachtenveld is het koningschap op zijn waarde te schatten. Aangezien de wijze waarop de koning zelf aan zijn positie inhoud gaf altijd veel nadruk heeft gekregen, zal ik daaraan naar verhouding minder aandacht besteden dan aan de doorgaans onderbelichte tegenkrachten. Mede omdat het Noorden de naam heeft het de koning wel erg gemakkelijk gemaakt te hebben, zal mijn belangstelling in het bijzonder uitgaan naar dat deel van het rijk.

Op zichzelf is die vaak vertekende weergave van Willem I en zijn bestel in de Noordnederlandse historiografie overigens best verklaarbaar. De liberalen van de volgende generatie hadden er politiek belang bij de toestand onder Willem I zo zwart mogelijk af te schilderen. Iemand als Gerrit de Clercq sprak daarom over de grondwet als ‘een rad, dat het volk voor de oogen gedraaid werd; een kleed, dat men naar elke behoefte wist te plooijen; een vorm, waarvan men zich tot ieder doeleinde wist te bedienen’.⁶ Historici van later tijd en van een andere (veelal confessionele) signatuur die Willem I wel positief tegemoet traden, waren niet zozeer geïnteresseerd in het constitutioneel gehalte van het regiem, maar waardeerden juist de daadkracht en de autocratische allure van de koning. Wanneer een man als Gerretson Willem I een ‘streng constitutioneel vorst’ noemde⁷, plaatste hij zich in wezen op het standpunt dat de koning eertijds zelf had ingenomen. Het komt er, dunkt mij, op neer dat geen van de stromingen in de Nederlandse geschiedschrijving, elk met haar eigen mythische trekken, het politiek bestel van het Verenigd Koninkrijk, en de plaats van de monarch daarbinnen, op zijn eigen mérites heeft kunnen beoordelen, laat staan er de natuurlijke verdedigster van heeft willen zijn.⁸

Hoewel het koningschap al in de grondwet sterk was geaccentueerd, kreeg het zijn geprofileerde karakter toch vooral door de bestuurspraktijk van Willem I en diens zeer persoonlijke interpretatie van zijn bevoegdheden. Men heeft zijn optreden wel ‘presidentieel’ genoemd.⁹ Een gelukkige typering, vooral ook omdat de essentiële paradox van Willems koningschap daarin zo duidelijk tot uitdrukking komt. Enerzijds was hij immers als koning onschendbaar. (Wel te verstaan onschend-

4 J. Huizinga, ‘De betekenis van 1813 voor Nederland's geestelijke beschaving’ in: J. Huizinga, Verzamelde werken II (Haarlem 1948) 537.

5 Neemt men de opvattingen van de koning zelf tot uitgangspunt dan zijn er zeker relaties te leggen met het verlicht-absolutistische gedachtengoed. Tot dat laatste hoorde bijvoorbeeld een toegespitste versie van de bekende voorstelling van de staat als een machine (op zichzelf een neutrale aanduiding die op allerlei manieren kon worden ‘ingevuld’). Bij de theoretici van het verlicht absolutisme werd de vorst de motor die de staatsmachine in beweging bracht en draaiende hield (vgl. Geraint Parry, ‘Enlightened government and its critics in eighteenth-century Germany’ in: The Historical Journal 6 (1963) 178-192). Het is ook deze pregnante variant van de machine-analogie die Willem I hanteert op een voor de constitutionele vormgeving van het Verenigd Koninkrijk belangrijk ogenblik, als het punt van ministeriële verantwoordelijkheid in de grondwetscommissie van 1815 ter sprake is gekomen. ‘... ik ben in het geval aan de geheele machine klem en veerkragt te geeven’, schrijft hij dan aan Hogendorp na eerst die ministeriële verantwoordelijkheid te hebben gebrandmerkt als ‘een der gevaarlijkste instellingen voor den geregelde gang der bezigheden’ (Brieven en gedenkschriften van Gijsbert Karel van Hogendorp, H. van Hogendorp, ed., VI ('s-Gravenhage 1902) 124).
Wil men overigens recht doen aan de theoretische component van Willem I's opvattingen over het koningschap (die ook een ontwikkeling doormaakten), dan dienen deze niet slechts verbonden te worden met verlicht-absolutistische concepties, maar vooral ook te worden geplaatst in een meer negentiendeeeuws interpretatiekader. Zijn visie sloot met name aan bij de Duitse leer van het ‘monarchische Prinzip’ waarin het eigen recht van de vorst centraal stond (vgl. Lothar Gall, Benjamin Constant. Seine politische Ideenwelt undder deutsche Vormärz (Wiesbaden 1963) 161 vlg. en Ulrich Scheuner ‘Volkssouveränität und Theorie der parlamentarischen Vertretung. Zur Theorie der Volksvertretung in Deutschland 1815-1848’ in: Der moderne Parlamentarismus [zie noot 2], 326 vlg.)

6 Mr. G. de Clercq herdacht (Amsterdam 1887) 232-233.

7 C. Gerretson, Verzamelde werken II (Baarn 1974) 339.

8 Vgl. het overzicht van J.A. Bornewasser, ‘Koning Willem I en Koning Willem II in de Nederlandse historiografie’ in: Postacademica ('s-Gravenhage 1968) 265-269. Van de hand van Bornewasser is ook de meest up-to-date biografische interpretatie van Willem I in: Nassau en Oranje in de Nederlandse geschiedenis, C.A. Tamse, ed., (Alphen aan de Rijn 1979) 231-270.

9 Th.P.M. de Jong, De krimpende horizon van de Hollandse kooplieden (Assen 1966) 222. Vgl. C. Gerretson, Verzamelde werken VI (Baarn 1976) 330.

[p. 112]

baarheid van het soort dat vanzelfsprekend is en niet afhangt van een formeel ingevoerde ministeriële verantwoordelijkheid.) Maar aan de andere kant stond hij juist middenin het politieke leven en gedroeg hij zich als een president (van het Amerikaanse, actieve type). Het juiste evenwicht tussen koninklijke verhevenheid en presidentiële activiteit heeft hij eigenlijk nooit kunnen vinden. Want hoewel voor ieder zichtbaar aanwezig in het brandpunt van de politiek, wilde hij tegelijkertijd toch graag de indruk wekken daar boven te staan. Zijn politieke kwetsbaarheid trachtte hij af te schermen met de symboliek en de allure van de koninklijke waardigheid.

Bovenal was Willem I geïnteresseerd in het verzekeren van zijn feitelijke machtspositie. Op welke wijze dat gebeurde deed uiteindelijk minder ter zake. Van nature was de koning weliswaar behept met wat men noemt de esprit géometrique, met zin voor orde en overzichtelijkheid, maar zoals dat gaat vond hij in de dagelijkse politieke praktijk vaak meer baat bij niet zo doorzichtige, enigszins diffuse structuren. Bij elkaar leidde dit ertoe dat het politieke systeem van het Verenigd Koninkrijk een nogal veranderlijke en dikwijls verwarrende aanblik bood. Aan de centrale plaats die de koning innam in de formele machtsstructuur wil ik slechts in het voorbijgaan herinneren. Zo waren de verschillende raden waarmee hij was omringd, de kabinetsraad, de ministerraad en de Raad van State, bij uitstek dienstbaar aan zijn gezagsuitoefening. Overigens bleef de collegiale betekenis van deze raden zeer beperkt. De instelling van de Raad van Ministers in 1823 werd omgeven met formele waarborgen die moesten voorkomen dat dit college zich zou verzelfstandigen en eventueel een politieke rol zou gaan spelen.¹⁰ Voor de koning waren de rechtstreekse contacten met individuele ministers en staatsraden steeds het belangrijkst.

In het bestel van Willem I liet de taakafbakening tussen diverse organen en functionarissen vaak te wensen over. Zo overlapten de werkzaamheden van de Raad van State en de ministerraad elkaar. Behalve een adviserende speelde de Raad van State ook een belangrijke beleidsvormende rol, terwijl zijn leden voorts belast konden worden met de indiening en verdediging van wetsontwerpen in de kamer. Anderzijds hielden ministers zich niet alleen bezig met de zaken van hun eigen departement, maar soms ook met daaraan wezensvreemde beleidstaken, in verband waarmee ze ook wel in de kamer optraden. De beleidsvoorbereiding verliep niet volgens vaste, voorspelbare patronen en was zeker niet het exclusieve monopolie van de ambtelijke bureaucratie. Willem I was de spelverdeler die naar eigen inzicht taken en verantwoordelijkheden spreidde; die initiëerde, intervenieerde en arbitreerde. Graag hanteerde hij het beleidsinstrument van de staatscommissie voor speciale vragen en opdrachten. Ook placht hij te putten uit een heel reservoir van deskundigen, speciale adviseurs en bijzondere vertrouwenslieden.¹¹ Via tussenpersonen probeerde hij voeling te houden met belangengroepen van allerlei signatuur, en met concentraties van macht en invloed in het land.¹² Zo had Willem I naast zijn centrale positie in de formele staats-

10 Intussen betekende de instelling van de ministerraad wel dat de koning de noodzaak erkende van een zekere administratieve homogenisering van het regeringsbeleid. Volgens zijn instructie had de raad tot taak ‘de meest mogelijke éénheid, en zamenstemming in alle takken van bestuur te doen plaats hebben’ (H. Dooyeweerd, De ministerraad in het Nederlandsche staatsrecht (Amsterdam 1917), bijlage I). En in een eigenhandige aantekening (waarschijnlijk uit begin 1823) noemde Willem I als ‘hoofdoogmerk’ van een in te stellen ministerraad: ‘door voorbereidend overleg meerder vereenvoudiging te verkrijgen en de zaken meer in staat van beslissing te brengen voordat dezelve de Koning onderworpen worden’ (Algemeen Rijksarchief (ARA), Archief Kabinet des Konings 1813-1840 (bruikleen 1963) inv. no. 6872). Overigens lijkt het erop dat de koning jaren lang nauwelijks consequenties heeft willen verbinden aan de aanwezigheid van de raad, waardoor de werkzaamheden daarvan vrij onbeduidend zijn gebleven (vgl. Gedenkstukken der algemeene geschiedenis van Nederland van 1795 tot 1840, H.T. Colenbrander, ed., IX² ('s-Gravenhage 1917) 532 en Gedenkschriften van Anton Reinhard Falck, H.T. Colenbrander, ed., ('s-Gravenhage 1913) 284). Pas medio 1829 toen het bestel onder grote druk stond kwam het tot een zekere doorbraak. Andermaal klonken nu de wachtwoorden ‘eenheid en zamenstemming’ (notulen ministerraad 17 juni 1829, Groen van Prinsterer. Schriftelijke nalatenschap. Bescheiden, C. Gerretson, ed., I ('s-Gravenhage 1951) 472). En in elk geval speelde de ministerraad in het najaar in het besluitvormingsproces dat voorafging aan de Koninklijke Boodschap van 11 december een belangrijke rol (ARA, Archief Raad van Ministers, 7; ministerraadsnotulen 19 november, 30 november, 7 december. Vgl. ook de aantekening van Gerretson, Groen van Prinsterer. Bescheiden I, 484-485). Zie voorts noot 52.

11 Vgl. ook De Jong, Krimpende horizon, 263.

12 Zie voor het fungeren van W.F. Röell als trait d'union tussen de koning en Amsterdam: N.C.F. van Sas, ‘Een Amsterdamse realist: W.F. Röell 1767-1835’ in: Figuren en figuraties. Acht opstellen aangeboden aan J.C. Boogman (Groningen 1979) 67, 71, 76; vgl. ook 88.

[p. 113]

structuur de beschikking over een heel netwerk van informele bindingen en contacten. Formele en informele machtsstructuur zijn overigens moeilijk van elkaar te scheiden. Ze lopen door elkaar heen en ze overlappen elkaar. Enerzijds kon de koning op zeer ondogmatische wijze van het officiële apparaat gebruik maken, aan de andere kant was het vaak zo dat degenen die zijn officieuze netwerk bemanden toch ook een officiële positie bekleedden. Dat in het bestel van Willem I personen dikwijls belangrijker waren dan functies, blijkt wel uit de typische cumulatie van hoedanigheden die men soms in één persoon kan aantreffen. Om personen, en via hen belangengroepen, aan zijn bewind te binden, maakte de koning actief gebruik van zijn patronagemogelijkheden.

Het spreekt vanzelf dat deze constructie hoge eisen stelde aan de persoonlijke capaciteiten van de koning. Als enige had hij immers het overzicht over het beleid als geheel; op hem rustte bij uitstek de verplichting voor de noodzakelijke samenhang en continuïteit te zorgen. Dat Willem van zijn bestuursconceptie een succes heeft weten te maken kan moeilijk worden betoogd. De potentiële flexibiliteit van het systeem kwam in de praktijk vaak neer op wisselvalligheid en onzekerheid, ook bij degenen die geacht werden dat systeem te dragen. Juist als persoonlijkheid miste de koning de kwaliteiten om een bestuursstelsel dat zo sterk op zijn persoon was geconcentreerd ook werkelijk te bezielen.

Het was overigens niet zo dat de koning binnen de eigen sfeer van de kroon alle macht kon monopoliseren. Dat kan worden geïllustreerd aan de hand van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Meestal wordt dat niet met de regering van Willem I geassocieerd. Toch heeft de politieke ontwikkeling tijdens het Verenigd Koninkrijk tal van bouwstenen voor de conceptualisering en praktisering van die verantwoordelijkheid kunnen aandragen. De voor het functioneren daarvan wenselijke en volgens velen noodzakelijke formele regels ontbraken weliswaar in het bestel van 1814-15, maar in de eerste plaats is het toch een politiek concept met een inhoud die zeer beweeglijk kan zijn en nauw samenhangt met de politieke praktijk. Tijdens het Verenigd Koninkrijk werd er vaak over gesproken, en hoewel soms uiterst gekunstelde varianten werden geproduceerd, was toch wel duidelijk dat ministeriële verantwoordelijkheid samenhing met het inperken van de macht van de koning, het versterken van de positie van de kamer en een verzelfstandiging en politisering van het ministerschap. Zo werd het ook begrepen door Willem I zelf die er zich, met een beroep op de grondwet, heftig tegen kantte. Anderen, waaronder een aantal Tweede-Kamerleden, zagen in die grondwet geen al te grote belemmering om ministers toch op enigerlei wijze verantwoordelijk te achten voor de beleidsdaden van de regering. Bovendien creëerde de regeringspraktijk van Willem I een klimaat waarin de idee van ministeriële verantwoordelijkheid haast vanzelf in steeds bredere kring aandacht ging krijgen. Die sterk persoonlijke gezagsuitoefening door de koning kwam trouwens geenszins overeen met de bedoelingen die sommige modernisten in de grondwetscommissie van

[p. 114]

1814 hadden gehad toen ze zich beijverden voor machtsconcentratie bij de soeverein. Een gezaghebbend lid van die commissie als de Amsterdammer Röell was er veeleer van uitgegaan dat de ministers in belangrijke mate mede inhoud zouden geven aan het constitutioneel koningschap.¹³

Veel gemakkelijker dan in de vrij besloten kring van de politieke elite kon de conceptie van ministeriële verantwoordelijkheid gedijen in de pers (in de eerste plaats de zuidelijke) en de publieke opinie. ‘... une très grande partie du public exige’, stelde de kritische waarnemer Van der Duyn begin 1824 vast, ‘que quoique nos ministres ne soient pas responsables d'après la constitution et officiellement, on exige dis-je une espèce d'indépendance personnelle et de position, et l'on ne veut pas qu'il pèse une crainte de perdre sa place pour une opinion franchement énoncée ou un conseil donné’.¹⁴ Dit geeft al aan dat het publiek zich niet beperkte tot vrijblijvend theoretiseren, maar een duidelijke wisselwerking zag tussen idee en praktijk.

Individuele ministers waren blootgesteld aan een veelheid van tegenstrijdige krachten.¹⁵ Aan de ene kant was er de ondubbelzinnige officiële ontkenning van welke vorm van verantwoordelijkheid dan ook anders dan een morele en die van een ondergeschikte tegenover zijn superieur. Bovendien maakte de sterke versnippering van de beleidsvoorbereiding het een minister niet al te moeilijk argumenten te vinden voor zijn nietverantwoordelijkheid. Maar aan de andere kant kon de druk vanuit de kamer of de publieke opinie op een minister ook zo sterk zijn dat een beroep op die niet-verantwoordelijkheid alleen maar averechts werkte. Zo kwam het dat verschillende ministers hun verhouding tot respectievelijk koning en kamer heel uiteenlopend interpreteerden. Sommigen zagen zichzelf inderdaad in de eerste plaats als ambtenaar en lieten de grenzen van hun taak geheel door de koning bepalen. Als aanhanger van deze visie was Van Maanen de meest typerende vertegenwoordiger van het systeem-Willem I. Hij slaagde er overigens wel in aan die taakopvatting ook in positieve zin inhoud te geven. Een man als zijn collega Van Tets daarentegen maakte in de kamer juist op vrij cynische - en als zeer irritant ervaren - wijze gebruik van de ontsnappingsmogelijkheden die het niet-verantwoordelijk zijn een minister bood.

Andere ministers - ik denk dan bijvoorbeeld aan Röell¹⁶ of aan Van Nagell¹⁷ - voelden zich evenwel niet zozeer ambtenaar als wel ambtsdrager. Zij kwamen tot een veel zelfstandiger opvatting van hun positie waarbij eigen oordeelsvorming en persoonlijke verantwoordelijkheid een duidelijk accent kregen. Binnen de kroon zagen zij zich als deelgenoot, daarbuiten als tussenpersoon tussen de doelstellingen van de koning (en het centraal bestuur in het algemeen) en de verlangens van de natie zoals die tot uitdrukking kwamen in de publieke opinie. Het behoorde tot de erfenis van de Verlichting dat aan die publieke opinie een belangrijke politieke betekenis werd toegekend. Uiteraard moet men hierbij niet denken aan ordeloze gevoelsuitingen van de grote massa, maar in het bijzonder aan de geïnformeerde opinie van de elite.

13 Ibidem, 69, 73.

14 Gedenkstukken der algemeene geschiedenis van Nederland van 1795 tot 1840, H.T. Colenbrander, ed., VIII³ ('s-Gravenhage 1916) 362.

15 Zie in dit verband ook Van Sas, ‘Röell’, 93.

16 Ibidem, 73, 94.

17 Toen Van Nagell in zijn rede als voorzitter van de notabelenvergadering van 1814 onverbloemd te kennen gaf dat ministers voor hun daden verantwoordelijk waren, kon dit nog geweten worden aan slecht lezen van de grondwet. Maar als minister van buitenlandse zaken handelde hij vervolgens ook naar deze opvatting. Tien jaar wist hij dit ambt te vervullen zonder zijn individuele verantwoordelijkheidsconceptie (en zijn goed ontwikkelde gevoel van eigenwaarde) merkbaar te hoeven compromitteren.

[p. 115]

Door te bemiddelen tussen de verlangens van de politieke natie en de eisen van goed landsbestuur, creëerden dergelijke ministers voor zichzelf een sfeer van eigen verantwoordelijkheid. De mate waarin zij aan die persoonlijke verantwoordelijkheidsconceptie in de praktijk vorm konden geven hing samen met een reeks van factoren zoals de politieke toestand, hun relatie met respectievelijk koning en kamer, het kunnen steunen op een eigen ‘machtsbasis’, persoonlijk en sociaal prestige, en - niet het minst belangrijk - het al dan niet financieel onafhankelijk zijn.

Hoewel dit alles niet meer dan een vrij ongestructureerd patroon van aanwijzingen oplevert (al tenderen die aan het eind van de jaren twintig wel steeds meer naar een enigszins ‘moderne’ conceptie), in elk geval is onloochenbaar dat het ‘ideale’ stelsel dat Willem I voor ogen stond en dat gestalte kreeg bij die ministers die het meest in zijn geest handelden, lang niet door alle ministers werd onderschreven of in praktijk gebracht.

Volgens de grondwet benoemt en ontslaat de koning zijn ministers ‘naar welgevallen’. Waar Willem I nu eenmaal niet in een politiek vacuüm opereerde, mag ook dit welgevallen niet al te letterlijk worden opgevat. Thorbecke's opmerking dat Willem I zich bij het benoemen van ministers niet afvroeg ‘of zij den zedelijken invloed van het Gouvernement konden vermeerderen, maar of zij hem pasten’,¹⁸ is dan ook misleidend. Ook al klinkt hier misschien de intentie van de koning door, de grenzen die aan diens handelingsvrijheid waren gesteld worden genegeerd. Een vaste lijn in Willems benoemingsbeleid is niet aan te geven, juist omdat dit steeds samenhing met de politieke situatie, de feitelijke machtsverhoudingen van het moment. Soms lieten deze inderdaad toe dat de koning bij het aantrekken van ministers alleen hoefde te kijken of ze hem wel ‘pasten’, maar er deden zich ook situaties voor waarin heel andere factoren een rol speelden, zoals aan het begin van zijn regering toen een aantal benoemingen het streven reflecteerde het regiem een zo breed mogelijk draagvlak te verschaffen. En in de crisis aan het eind van de jaren twintig, een fase van sterke politisering, was die benoemingspolitiek één van de middelen waarmee geprobeerd werd het krediet van het bewind weer te vergroten. Toen de koning zijn persoonlijke geloofwaardigheid zag tanen, was hij wel gedwongen die van zijn regering te versterken. Persoonlijke voorkeur en inpasbaarheid in het systeem stonden daarbij niet op de eerste plaats. Dit nam overigens niet weg dat hij in deze zelfde crisis niet bereid was de fel bekritiseerde Van Maanen te laten vallen, zoals de Belgische oppositie eiste. Diens persoonlijke onmisbaarheid voor het regiem woog zwaarder dan de politieke moeilijkheden die zijn aanblijven veroorzaakte. Bovendien maakte de wijze waarop Van Maanen door de oppositie tot zondebok was verheven hem tegelijk ook een symbool van het regiem, waardoor het de koning bijna onmogelijk was hem te laten gaan zonder ernstig prestigeverlies voor zichzelf.¹⁹ Met dit al blijkt het ‘welgevallen’ van de koning

18 J.R. Thorbecke, Historische schetsen (2de dr.;'s-Gravenhage 1872) 175.

19 Scherpe kritiek uit de publieke opinie en de kamer kon overigens wel degelijk leiden tot het vertrek van een minister zoals bijvoorbeeld blijkt uit het ontslag van Piepers als secretaris van staat van oorlog.

[p. 116]

niet zozeer een uiting van soevereine almacht of willekeur als wel de resultante van een politiek afwegingsproces.

Volgens de grondwet wordt de wetgevende macht ‘gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend’. De vergadering van die Staten-Generaal noemde Van Hogendorp ‘het oogenblik waarop de Koning en de Natie elkander ontmoeten en verstaan’²⁰, een existentiëel politiek moment. Deze ontmoeting stelde men zich aanvankelijk geenszins voor als een confrontatie. Dat zou ook niet passen bij de geest van eensgezindheid die de gemoederen in Noord-Nederland in 1814 beheerste. Denkend in termen van een harmoniemodel zag men de Staten-Generaal eerder naast dan tegenover de koning staan.²¹ Consensusgevoelens hebben evenwel de Tweede Kamer niet belet van meet af aan een eigen rol te spelen, waarbij confrontaties met de regering niet werden gemeden. (Zonder twijfel is de vereniging die zowel het Zuiden als het Noorden tot politieke waakzaamheid verplichtte in dit verband van grote betekenis geweest.²²) Van zijn kant moest de koning - zij het vaak à contre coeur - de macht van de Tweede Kamer als een politieke realiteit erkennen. De toenemende irritatie van de koning over het gedrag van de kamer is misschien wel het beste bewijs van het succes waarmee deze zich tegenover hem wist te manifesteren. Na enkele jaren ging Willem I zich heel anders uitspreken over de theoretische grondslagen van zijn gezag dan hij gedaan had in de nog zo onzekere tijden van 1813 en 1814. Verwees hij toen steeds naar het verdrag waardoor de nieuwe orde werd gedragen en waarin grondwet en soevereiniteit onlosmakelijk met elkaar verbonden waren, nu ging hij betogen dat zijn soevereiniteit ouder was dan de constitutie.²³ Deze volte-face was een duidelijke politieke stellingname, een krampachtige poging zijn eigen positie te verheffen boven die van een lastig gebleken Staten-Generaal.²⁴

De invloed van de Staten-Generaal manifesteerde zich op verschillende manieren. De dreiging met, of het metterdaad gebruik maken van machtsmiddelen als het verwerpen van wetsvoorstellen was bepaald niet de enige methode om invloed uit te oefenen en in veel gevallen ook niet de belangrijkste. Na enkele botsingen ging alleen al van de pure aanwezigheid van de Tweede Kamer een belangrijke preventief-sturende werking uit op de handelingen van de regering. Daarvan een enkel voorbeeld. Na de bepaald niet gladjes verlopen kamerzitting van 1816-17 schreef Falck aan de vooravond van de volgende vergadering een gedetailleerd exposé waarin hij de te verwachten gezindheid van de beide kamers analyseerde; béide kamers, dus ook de Eerste, want deze had zich in de vorige zitting bezondigd aan het ‘schandaal’ voorstellen des konings te verwerpen die door de Tweede Kamer waren goedgekeurd. Falcks bedoeling was de beide kamers zo tactisch mogelijk tegemoet te treden en bij de inkleding van het wetgevingsprogramma hun inzichten bij voorbaat al zo goed mogelijk te verdisconteren.²⁵ Onomstotelijk blijkt uit dit stuk dat de Staten-Generaal serieus werden genomen als medespeler, in zekere zin tegenspeler, in het besluitvormingsproces.

20 Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, III, 289.

21 Vgl. G.J. Lammers, De kroon en de kabinetsformatie (IJmuiden 1952) 13.

22 Paradoxaal genoeg was het overigens ook de door de vereniging gecreëerde nieuwe situatie die het de koning vergemakkelijkte zijn machtspositie uit te bouwen.

23 Zie bijvoorbeeld Gedenkstukken, VIII², 235.

24 Het sprak in 1813-1814 volkomen vanzelf dat de opdracht van de soevereiniteit aan de prins gebonden zou worden aan een grondwet. Zoals Hugo van Zuylen het zich later herinnerde ging de ‘behoefte aan magtsconcentratie’ gepaard met de ‘onbezorgde bewustheid, dat eene Grondwet zijne [se. Willems] magt zoude regelen en omschrijven’ (Herinneringen van een' staatsman betrekkelijk de verheffing van Willem I tot souverein-vorst der Vereenigde Nederlanden, G.W. Vreede, ed. (Amsterdam 1850) 11). Als onderdeel van een (impliciet) verdrag tussen vorst en volk had de Nederlandse grondwet een principieel andere status dan geoctrooieerde constituties als de Franse Charte en die van sommige Duitse staten. Daarbij dreigde immers steeds de mogelijkheid dat de koning wat hij eens gegeven had ook weer zou kunnen intrekken (vgl. David Harris ‘European Liberalism in the Nineteenth Century’ in: The American Historical Review 60 (1955) 503). Zonder twijfel heeft Willem I zich bij zijn nadere conceptualisering van soevereiniteit en koningschap laten leiden door wat hij elders in Europa zag gebeuren: vorsten die uit de volheid van hun macht een grondwet gaven. Door zich aldus te spiegelen aan buitenlandse voorbeelden kwam Willem I evenwel in direct conflict met de eigenheid van de Nederlandse ontwikkeling. Waar hij van zijn standpunt dat de soevereiniteit ouder was dan de grondwet geen geheim maakte en het ook in de kamer liet uitdragen (zie bijvoorbeeld Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, V, 122), bleven tegengeluiden daar en elders niet uit. Hogendorp wees op het fundamentele verschil met de Franse Charte (ibidem, 149) en het Hollandse opinieblad De Weegschaal meldde in 1822: ‘Wij hebben onlangs eenen nieuwbakken hoveling hooren zeggen, dat men zich aan de publieke opinie niet stooren moest, dat een Koning wel regeren kon zonder Staten Generaal. Dit laatste moge in Frankrijk kunnen gezegd worden, alwaar de Grondwet een octrooy is, maar bij ons, alwaar de Grondwet de conditio sine qua non van het geheele maatschappelijk verdrag uitmaakt, is zulk een gezegde ONZIN!’ (De Weegschaal, 5 (1822) 241).
Hier blijkt ook hoe belangrijk de grondwet was als houvast voor kritiek op het regiem. Was een beroep op schending van de constitutie al een eeuwenoud politiek motief, in deze tijd waarin geschreven grondwetten de plaats innamen van een samenstel van multi-interpretabele vaagheden, kreeg het nieuwe kracht. Zeker in het eerste decennium van het Verenigd Koninkrijk werd de parlementaire oppositie in Noord en Zuid veelal gevoerd in naam der grondwet.

25 Pro Memorie van A.R. Falck, 29 september 1817. Koninklijk Huisarchief, 's-Gravenhage. In dit stuk komt Falck ook tot een belangrijk advies ten aanzien van de hoofden der departementen van algemeen bestuur: ‘... dezen (...) ware het goed tot een pligt te maken om van het voorregt hun bij Art. 91 der Grondwet toegekend [het met een raadgevende stem zitting hebben in beide kamers], zich meer en regelmatiger te bedienen. Zij zouden in een vergadering een steunen middenpunt zijn voor de vrienden van het Gouvernement; uit den geest van het geheel beter de leiding leeren kennen die het raadzaam is aan deze of gene zaak te geven, en, in allen geval, de verkeerde daadzaken en andere dwaasheden kunnen opvatten en wederleggen die de meeste sprekers zich veroorlooven, wanneer zij niemand in het oog hebben, die hun kan tegenspreeken.’

[p. 117]

De spelregels voor het contact tussen regering en Staten-Generaal waren uiterst onvolkomen. Van een behoorlijk functionerende, enigszins doorzichtige overlegstructuur was geen sprake. We moeten evenwel niet de vergissing maken deze onbetwist gebrekkige communicatie gelijk te stellen met een gebrek aan invloed van de zijde van de kamer. Hetzelfde KB van 8 juni 1820²⁶ dat de officiële, zichtbare contacten tussen ministers en Staten-Generaal tot het grondwettig minimum beperkte, bevatte namelijk tevens de klemmende aanbeveling voort te gaan met de bestaande praktijk van officieuze communicatie: nadat nieuw ingediende wetsontwerpen eerst - achter gesloten deuren - waren onderzocht in de afdelingen waarin de Tweede Kamer was verdeeld, werden de resultaten van dit afdelingsonderzoek onderhands ter kennis van de regering gebracht. Deze kon naar aanleiding hiervan komen met nadere toelichting, wijzigingsvoorstellen en soms ook volledig nieuwe wetsontwerpen.²⁷ In zijn Aanteekening heeft Thorbecke deze praktijk scherp gehekeld.²⁸ Terecht stelt hij daar vast dat de afdelingen hun bevoegdheid verre te buiten gingen, dat hun verslagen ‘de hoofdschakel van het gemeen overleg tusschen de Kroon en de Statengeneraal’ geworden waren, dat ze zich gedroegen ‘als of zij zoovele zelfstandige Kamers in 't klein waren’. Niet zonder politieke bijbedoelingen verbindt hij hieraan de conclusie dat de regering door deze gang van zaken gemakkelijk spel had en potentiële oppositie binnenskamers wist te versnipperen. Dat zal soms stellig het geval zijn geweest, maar het was evenzeer waar dat de regering eraan hechtte politieke meningsverschillen zoveel mogelijk buiten de openbaarheid te houden en om die reden in de onderhandse overlegfase tot forse concessies bereid kon zijn.

Al deze onderhandse machinaties mogen natuurlijk niet doen vergeten dat de Staten-Generaal ook nog het ultieme machtsmiddel van verwerping van wetsvoorstellen ter beschikking hadden en in voorkomende gevallen niet hebben geaarzeld daarvan gebruik te maken. In dit verband wil ik even stilstaan bij de wijze waarop het budgetrecht door de kamers gehanteerd werd. Het is een onbetwistbaar feit dat de koning met zeker ‘succes’ de finesses van zijn financieel beleid aan de openbaarheid heeft weten te onttrekken. Op grond hiervan zou men kunnen spreken van een falende parlementaire controle. Zo'n constatering is echter veel te absoluut. Want het budgetrecht mag dan niet naar behoren hebben gefunctioneerd wat zijn directe doel betreft, in ruimere zin, als politiek instrument, heeft het wel degelijk een belangrijke rol gespeeld.²⁹ Begrotingsdiscussies werden het voor de hand liggende aangrijpingspunt voor het beoordelen van het regeringsbeleid als zodanig.³⁰ Vooral de behandeling van de beide Tienjarige Begrotingen in 1819 en 1829 heeft belangrijke momenten van politieke bewustwording opgeleverd. In beide gevallen forceerde de Tweede Kamer een crisis door nadrukkelijk en in de volle openbaarheid regeringsvoorstellen te verwerpen. In beide gevallen kwam de kritiek zowel van Zuidelijke als van Noordelijke kamerleden. In de diepe crisis van 1828-29 probeerden de Noordelijken hun fundamentele ongenoegen nog vooral in verband te brengen met

26 J.L.W. de Geer, Antecedenten. Staten-Generaal (Tweede Kamer). 1815-1837 ('s-Gravenhage 1837), bijlage VI.

27 De Geer, griffier van de Tweede Kamer van 1817 tot 1842, geeft een droge, ongekleurde uiteenzetting van deze praktijk. Ibidem 133-143.

28 J.R. Thorbecke, Aanteekening op de grondwet (2 dln.; Amsterdam 1841-1843) I, 290-291.

29 Door Th.A. Stevers (‘Begrotingsnormering 1814-1939’ in: Economisch en sociaal-historisch jaarboek 39 (1976), met name 102-103) wordt de belangrijke plaats die de begrotingsdiscussies in het politieke leven van het Verenigd Koninkrijk innamen volledig genegeerd.

30 Zie voor een omschrijving van deze functie Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, III, 144 vlg. Zijn ideaal was dat de staat in het jaarlijkse begrotingsoverleg ‘gedurig gezuiverd, hervormd en als het ware herboren’ zou worden (ibidem, V, 41). De Bijdragen tot regtsgeleerdheid en wetgeving achtten het in een constitutioneel bestel ‘zeer gewoon, dat de afgevaardigden, bij gelegenheid van de beraadslaging over het Budget, zich aanmerkingen veroorloven omtrent allerhande maatregelen van het Gouvernement, welke hun voorkomen geene goedkeuring te verdienen’ (2 (1827) 167).

[p. 118]

de begrotingsopstelling. Aan Zuidelijke zijde liet men zich hierdoor nauwelijks meer remmen en werd het begrotingswapen al gehanteerd als een machtsmiddel tout court, onder de welbekende leuze point de redressement de griefs, point de subsides. Noordelijken noch Zuidelijken zijn erin geslaagd de financiële politiek naar behoren te controleren, of zelfs maar te doorgronden. Maar ze hebben zich daardoor niet laten weerhouden van de veel wezenlijker taak het regeringsbeleid als zodanig op zijn doelmatigheid te beoordelen.

Over de macht van de kamer wil ik nog een prominent eigentijds getuige aan het woord laten, Groen van Prinsterer, die in de dubbele kamer van 1840 een analyse gaf van het politiek bestel sinds de vrijwording. Niettegenstaande ‘onze menigvuldige constitutionele inrigtingen’ zag hij in dat bestel in feite slechts twee machten een rol spelen, de koning en de Tweede Kamer, en wel zodanig dat steeds één van beide de boventoon voerde, dat ‘beurtelings de eene door de andere, als 't ware, [werd] geabsorbeerd’. Ter illustratie van de machtspositie van de Tweede Kamer herinnerde hij aan haar ‘onderhandelingen (...) met het Gouvernement in haar Processen-Verbaal’ en wees hij op ‘de bedreigingen van het budget te zullen verwerpen; eene verwerping waardoor (...) de Regering zeer ligt in de meest volkomene ondergeschiktheid (...) zou worden gebracht’. Om het even overigens wie de toon aangaf, de koning of de kamer, béide situaties achtte Groen verwerpelijk en revolutionair (in de specifieke betekenis die dat woord bij hem had).³¹

Een en ander wettigt de conclusie dat het dualistische stelsel waarin de wetgevende macht werd gedeeld door koning en Staten-Generaal weliswaar gebrekkig heeft gefunctioneerd, maar desondanks een duidelijk stempel heeft gedrukt op het politieke leven van het Verenigd Koninkrijk. Vooral de Tweede Kamer wist een belangrijke rol te spelen. Het ontbreken van bepaalde parlementaire drukmiddelen zoals het recht van amendement was in de praktijk minder ernstig dan wel is gesuggereerd. Kritiek moet vooral gaan in de richting van het gebrek aan openheid en, nogmaals, de uitermate slecht georganiseerde overlegstructuren. Een reële verbetering in dit opzicht had alleen kunnen worden bereikt door de ministers in de kamer een veel actiever en daarmee onwillekeurig zelfstandiger rol te laten spelen. Tot die concessie bleek de koning niet bereid.

Heel goed kunnen de spanningen binnen het politiek bestel, de tegenkrachten waar de koning mee te rekenen had, worden gedemonstreerd aan de kritiek die er was op de bestuurlijke organisatie. Het gaat daarbij om de administratieve erfenis van de revolutie en Napoleon, om de praktijk van bureaucratisch centralisme. Bij de Restauratie gehandhaafd werd deze in het Verenigd Koninkrijk een kernpunt van politieke controverse. In het Noorden kon vanuit een traditie van eeuwen worden betoogd dat centralisme en zijn werktuig bureaucratie wezenlijk anti-nationaal waren.³² In brede kring - bepaald niet tot oppositionele elementen beperkt - was een sterk anti-bureaucratische mentaliteit aan

31 Handelingen van de regering en de Staten-Generaal over de herziening der grondwet (4 dln.; 1840-1842) III, 324-325. Wanneer Van Hogendorp tegen het midden van de jaren twintig een toenemend defaitisme ten toon spreidt, klaagt over het ‘geringe vermogen der Kamer’ (Bijdragen tot de huishouding van staat, IX, 201) en mede onder invloed daarvan in 1825 de actieve politiek vaarwel zegt, bevestigt hij in wezen dit door Groen geschetste patroon van schommeling in de relatieve macht van koning en kamer. In deze tijd bereikte de macht van de koning haar hoogtepunt.

32 Vgl. W.M. de Brauw, De departementen van algemeen bestuur in Nederland sedert de omwenteling van 1795 (Utrecht 1864) 207-208 en J. de Bosch Kemper, Handleiding tot de kennis van het Nederlandsche staatsregt en staatsbestuur (vermeerderde uitgave; Amsterdam 1865) 12.

[p. 119]

te treffen en werd het verschijnsel bureaucratie inderdaad beschouwd als een ‘eigenaardige ontaarding’ zoals De Bosch Kemper het later eens zou omschrijven.³³ Waar - ik vereenvoudig natuurlijk - in Frankrijk centralisme in veel opzichten de sterkere tendentie was, in zekere zin de natuurlijk gevoelde norm,³⁴ was in Nederland veeleer het omgekeerde het geval. Ondanks de nog sterk levende herinnering aan de verwordings- en desintegratieverschijnselen in de laatste decennia van de Republiek en het oprechte verlangen een herhaling van die toestand te voorkomen, konden decentralisatie en deconcentratie van macht en verantwoordelijkheid daar toch veelal op een soort vanzelfsprekende sympathie rekenen.

Centralisatie - bureaucratie - vereenvoudiging - bezuiniging werden (onderling nauw samenhangende) sleutelbegrippen in het debat tussen de koning en een kamer die zich spreekbuis wist van de publieke opinie. De kritiek vond moeiteloos aangrijpingspunten en kon variëren van het aanwijzen van simpele bestuurlijke onvolkomenheden tot het stellen van zeer principiële vragen over aard en werking van het grondwettig bestel. De goed-Hollandse zuinigheid die Noordelijke kamerleden veelal tot richtsnoer namen bij het beoordelen van een begroting bleek een uitstekend uitgangspunt om het bestel in al zijn finesses ter discussie te stellen. ‘Men heeft namelijk’, zei het kamerlid Collot d'Escury van Heinenoord, eind 1819 ‘naar het oordeel van velen, bevoegd om over zaken van regering hunne gedachten te uiten, den misslag begaan, om aan de Fransche omslagtige manier van beheer de voorkeur te geven boven die oude Hollandsche eenvoudige wijze van doen en handelen, welke den gang der dingen zoo geleidelijk en onkostbaar maakte; de mode denkbeelden van centralisatie en éénheid, de honderdvoudige contrôles, zonder wezenlijk doel of nut, het verlaten van alle denkbeelden van eenvoudigheid, en wat al meer het Fransche stelsel zoo ongunstig kenmerkt, hebben de werkzaamheden in alle takken van bestuur noodeloos verdriedubbeld; en verdriedubbeld moeten dan ook wel de noodelooze kosten zijn, welke in alle taken van dat bestuur vereischt worden.’³⁵

Het meest overtuigend werd de anti-bureaucratische mentaliteit in het Noorden onder woorden gebracht door Gijsbert Karel van Hogendorp. Niet alleen sprak deze schamper over ‘Fransche hebbelijkheden’ en ‘binnenlandsche legers van Ambtenaren en Schrijvers’³⁶; hij probeerde van zijn kritiek ook een samenhangend geheel te maken en door te stoten naar de kern van het probleem. Leidraad daarbij was voor hem zoals steeds de grondwet, zijn grondwet. Zijn kritiek kwam er in hoofdzaak op neer dat de juiste (want door de grondwet voorgeschreven) verhouding tussen centraal gezag en lagere overheden niet in acht werd genomen. Al in het eerste deel van zijn periodiek verschijnende Bijdragen tot de Huishouding van Staat (waarin hij zich tegenover het Nederlandse volk verantwoordde voor zijn gedragingen als kamerlid), stelde hij vast dat het grote aantal en het vele werk der ‘buralisten’, de ambtenaren van de centrale overheid, niet overeenkwam ‘met de aard van onze

33 De Bosch Kemper, ibidem, 203.

34 Vgl. M. Ozouf, ‘La Révolution Française et la perception de l'espace national: fédérations, fédéralisme en stéréotypes régionaux’ in: Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden 94 (1979) 589.

35 Verslag der handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gedurende de zitting van 1819-1820, J.J.F. Noordziek, ed. (2 dln.; 's-Gravenhage 1865) I, 59. Zijn collega-kamerlid Daniël van Alphen die het regeringsbeleid steeds kritisch volgde, stelde op dezelfde dag even bondig als ondubbelzinnig vast: ‘... dans ma conviction, l'économie véritable n'aura lieu que par simplification du mécanisme trop compliqué et parfaitement illusoire de l'administration actuelle.’ Ibidem, 57.

36 Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, V, 288, VII, 301.

[p. 120]

regering, zoo als wij dezelve in de grondwet vastgesteld vinden’. Het beginsel daarvan was immers ‘dat al wat best door de plaatselijke besturen verrigt worden kan, ook op de plaats zelve dient te geschieden’.³⁷ Door de jaren heen bleef hij dit motief met stugge consequentie bespelen. Telkens weer bracht hij de geest van de grondwet in stelling tegen het spook van centralisatie. Zo bijvoorbeeld in 1821 toen hij sprak over vormen die ‘meer kostten dan de zaak zelve’ en herinnerde aan de algemene klacht over de ‘slaafsche afhankelijkheid, waarin men zich bevond van een al te centraal Bestuur, zonder welks toestemming men niet de minste schade aan eenen dijk herstellen, noch een venster van eene geregtszaal in orde mogt brengen; ja welke men raadplegen moest, om een' gevangenen een' geneesdrank in te geven’. Bovendien kwamen die bevelen doorgaans te laat, zodat de regering werd geminacht en de bestuurden tot wanhoop werden gebracht. ‘Het overlaten aan de Provincien, hetwelk de gebreken der centralisatie verhelpt’, vervolgde hij dan ook, ‘is geheel in den geest der Grondwet. Door haar hebben wij een zeer sterk Centraal Bestuur voor alle voorwerpen van algemeen belang, en tevens zeer veelvuldige plaatselijke Besturen voor alle locale belangen. Dit is een uitstekend en bijzonder voordeel onzer Grondwet, hetwelk alle voordeden eener wijze Centralisatie verzekert, en alle misbruiken daarvan wegneemt.’³⁸ Gijsbert Karel was heel precies in het kenbaar maken van zijn positie. Hij wilde duidelijk laten blijken dat men in hem niet te doen had met een achteloze traditionalist, maar met iemand die pragmatisch stelling wist te nemen en zorgvuldig de waarden van het verleden afwoog tegen de noodzaak van modernisering. ‘Onze Grondwet vermijdt’, zo schreef hij, ‘even zorgvuldig de provinciale Souvereiniteit, onze oude kwaal, en de centralisatie, eene Fransche ziekte.’³⁹

De regering kon zich niet veroorloven dergelijke sterk anti-bureaucratische sentimenten te negeren. Bovendien voelde men ook zelf wel de noodzaak van bezuiniging. Intussen bleef de bereidheid om aan de eisen van de kamer en de publieke opinie tegemoet te komen aan duidelijke grenzen gebonden. Men probeerde als het ware de angel uit de kritiek te halen door naar partiële verbeteringen en bezuinigingen te zoeken, zonder het centralistisch beginsel als zodanig aan te tasten. In 1818 werd een staatscommissie ingesteld die tot taak kreeg ‘zoodanig algemeen ontwerp van vereenvoudiging en besparing in alle takken van Bestuur, in verband tot elkander beschouwd, voor te dragen, als aan haar zelve de volledigste overtuiging kon opleveren, dat, behoudens de goede waarneming van 's Lands belangen, voor geene meerdere vereenvoudiging en besparing vatbaar te achten is’.⁴⁰ Zowel de opdracht aan deze commissie als de wijze waarop daaraan uitvoering werd gegeven laten zien dat men geenszins structurele veranderingen beoogde, maar er veeleer naar streefde het bestaande systeem te perfectioneren. Typerend voor de geest waarin deze commissie-Repelaer werkzaam was is het enthousiasme waarmee ze pleitte voor de paradoxale gedachte de bureaucratie met eigen wapenen te bestrijden door de instelling van een controlerende ‘Hooge Raad van Administratie’.⁴¹ Hetzelfde tussen-

37 Ibidem, I, 216-217.

38 Ibidem, VI, 186-187.

39 Ibidem, V, 288.

40 KB 1 augustus 1818, L^rsTT. De Brauw, Departementen van algemeen bestuur, bijlage B. Tot voorzitter van deze staatscommissie werd benoemd de minister van Staat Ocker Repelaer van Driel. Bij het maken van plannen voor ‘vereenvoudiging en bezuiniging’ vervulde deze - een man van het compromis - een coördinerende functie. Eerder, op 8 april, was hij al benoemd tot voorzitter van een tweetal commissies met een meer specifieke taakstelling: bezuiniging op het gebied van ‘publieke werken en leverancien’ (KB 8 april 1818 no. 58) en de eventuele overdracht van taken aan de gouverneurs (hetzij, afzonderlijk, hetzij samen met Gedeputeerde of Provinciale Staten), en in het bijzonder het vaststellen van een nieuwe instructie voor de gouverneur (KB 8 april 1818 no. 59).
Wat zich in 1818 rond Repelaer afspeelde vertoont veel trekjes die kenmerkend zijn voor het bestel van Willem I. Eerst was hij zelf slachtoffer van de bezuinigingspolitiek toen het departement waarvan hij commissaris-generaal was met andere werd samengevoegd. Omdat de koning hem aan zijn bewind gebonden wilde houden werd hij evenwel benoemd tot minister van Staat (Gedenkstukken, VIII², 180), een titel die Willem I naar aanleiding van de bestuurlijke reconstructie van 1818 nader bepaalde ‘voor Ministers, welke geene Departementen hebben, dog als in activen dienst beschouwd worden’ (Gedenkschriften van A.R. Falck, 410). (Zie voor de inhoud die het ministerschap van Staat in het bestel van Willem I kreeg: Van Sas, ‘Röell’, 75-76 en de noten 93 en 94.) Als minister van Staat werd hij voorzitter van bovengenoemde staatscommissies. En de staatscommissie was weer, zoals gezegd, een favoriet beleidsinstrument van de koning.
In het algemeen kan worden opgemerkt dat het regeringsstelsel in 1818 een belangrijke ontwikkelingsfase doormaakte. De noodzaak tot bezuiniging inspireerde tot vereenvoudiging, bestuurlijke reorganisatie en het nader vorm geven aan bepaalde beleidsinstrumenten. Daarmee samenhangend vonden belangrijke veranderingen plaats in de personele sfeer.

41 ‘Rapport der geheime staatscommissie, nopens de toekomstige inrigting en huishouding van den staat’ [22 maart 1819], G.W. Vreede, ed. in: Kroniek van het Historisch Genootschap 31 (1875) 39.

[p. 121]

rapport uit 1819 waaraan ik deze aanbeveling ontleen sprak in warme bewoordingen over de Staatssecretarie, zoals men weet het zenuwcentrum van Willem I's stelsel van administratief centralisme.⁴²

Intussen ging de commissie bij al haar meer praktisch gerichte beschouwingen en aanbevelingen vrijwel voorbij aan het centrale dilemma van de discussie, de vraag hoe het mogelijk zou zijn te decentraliseren zonder tegelijk het centraal gezag te ondermijnen, hoe de werkingssfeer van provincie en gemeente te verruimen zonder daarmee staatsgevaarlijke krachten op te roepen. Men beperkte zich ertoe te verwijzen naar een niet tot navolging inspirerend voorbeeld, de decentralisatiepolitiek onder het Staatsbewind. Toen was wel gebleken ‘door hoe weinig echt vaderlandsche gezindheid de meer gesmaldeelde bezorging van de belangen der ingezetenen werd behartigd’ en hoe de gewesten ‘door gebrek aan eenstemmige toepassing der voorname voorschriften van de Staatsregeling, door achterhoudendheid, ja, dat meer is, door voorbedachtelijk genomen maatregelen getracht [hadden] het Algemeen Bestuur op nieuw aan het uiteenloopend Provinciaal gezag cijnsbaar te maken’.⁴³

Hoewel werkzaam in bureaucratisch-centralistische geest bleef de commissie toch niet volledig blind voor bureaucratische verwordingsverschijnselen. In elk geval werd het gevaar gesignaleerd dat de feitelijke macht binnen het centraal bestuur wel eens in handen zou kunnen komen van ondergeschikte ambtenaren, ‘zoodanig dat de van tijd tot tijd afwisselende Hoofden der Departementen van Algemeene Administratie, hunnes ondanks, langzamerhand de werktuigen kunnen worden, waarvan de zedeloosheid en de kwade trouw hunner onderhoorigen, ter bereiking van bijzondere oogmerken, zich kunnen bedienen’.⁴⁴ In de anti-bureaucratische kritiek speelde dit thema een belangrijke rol. Het kamerlid Van Alphen vond zelfs dat het staatshoofd door de Staten-Generaal beschermd moest worden ‘contre la propension naturelle de la bureaucratie dont la force s'accroît par l'extension’.⁴⁵

In de succesperiode van het Verenigd Koninkrijk tegen en rond het midden van de jaren twintig verstomde de kritiek op het bestel een tijd lang. Toen bereikte de macht van de koning ook haar hoogtepunt. Maar na deze fase van economische voorspoed en politieke rust kwam de kritiek opnieuw en in verhevigde mate opzetten. Een jongere generatie ging zich tegen de gevestigde machten te weer stellen en zorgde voor nieuwe impulsen. Voor die generatie was het moderne romantisch-liberale denken een voorname bron van inspiratie. Een dergelijke ontwikkeling deed zich niet alleen voor in het Zuiden,⁴⁶ maar ook, zij het minder opvallend, in het Noorden. De kritiek op het bestel zoals die daar - en dan vooral in Holland - al jaren te horen was, gevoed door de oudvaderlandse vrijheidstraditie en de herinnering aan de kleinschalige bestuursvormen van de Republiek, werd door aanraking met het eigentijdse romantisch-liberale vocabulaire verjongd, verruimd en naar een hoger plan getild. Oude bezwaren werden met nieuw elan naar voren gebracht

42 Ibidem, 90.

43 Ibidem, 58.

44 Ibidem, 36.

45 Verslag der handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gedurende de zitting van 1817-1818, J.J.F. Noordziek, ed. (2 dln.; 's-Gravenhage 1864) I, 191. Ook Van Hogendorp wees op de eigen dynamiek en natuurlijke neiging tot machtsuitbreiding van het bureaucratisch apparaat: ‘Deze werking van duizenden is aanhoudend en staat nimmer stil; zij neemt elke gelegenheid, hoe klein ook, waar. Hoe meerder magt er verkregen is, des te gemakkelijker valt het om nog meer te verkrijgen’ (Bijdragen tot de huishouding van staat, VIII, 244). Vgl. ook ibidem, I, 218: ‘Komt alles bij den minister, dan is hij genooddrongen om het op kommiesen te laten aankomen, en dan regeren deze.’

46 Zie bijvoorbeeld E.H. Kossmann, De lage landen 1780-1940 (Amsterdam/Brussel 1976) 97 vlg.

[p. 122]

en wonnen daardoor aan kracht en scherpte. Hadden die bezwaren bij de oudere generatie dikwijls nog een retrospectieve kleuring, nu kwamen ze in een veel meer op de toekomst gericht perspectief te staan.

Op verschillende niveau's is die verjonging en vernieuwing van het politieke leven aanwijsbaar; aan het eind van de jaren twintig ook in de kamer. Maar voordien was dit geluid al te horen daarbuiten, in de pers en in de publieke opinie. Het verdient hierbij wel opmerking dat deze romantisch-liberale denkbeelden in het algemeen niet met de jongere Noordelijke opposanten op de loop gingen. Men behield zijn kalmte en ging eclectisch te werk. De ideeën werden aangepast bij het Noordnederlands niveau en dus wat afgevlakt.

Om de toon van dit vroeg-liberale geluid te doen klinken, laat ik één vertolker ervan, de jonge, in 1795 geboren Amsterdamse hoogleraar C.A. den Tex, vrij uitvoerig aan het woord. Begin 1828 droeg deze in Utrecht en Amsterdam een verhandeling voor ‘Over de dwalingen en verderfelijke stellingen, tot welke de voorstelling van den Burgerstaat als werktuig, en deszelfs beschouwing uit enkel materiëele oogpunten leiden’.⁴⁷ Het was een vertoog van het soort encyclopedische (anachronistisch gezegd multi-disciplinaire) wetenschappelijkheid waaraan de negentiende-eeuwse geleerde zich, net als zijn achttiende-eeuwse voorganger, nog gaarne te buiten ging. Maar behalve als een geleerde beschouwing laat Den Tex’ betoog zich ook op een heel andere wijze lezen: het was tevens een politiek beginselprogramma en als zodanig, niettegenstaande een obligate buiging in de richting van ‘onze geëerbiedigde Vorst’ een fundamentele aanklacht tegen de geest van diens regeringsstelsel. Den Tex keerde zich scherp tegen diegenen die de staat als een ‘werktuig’ zagen. ‘In deze wijze van beschouwen’, merkte hij op, ‘komt alles aan op hen, die het roer van den Staat in handen hebben. De bijzondere ingezetenen zijn slechts als enkele tanden aan het groote rad, hetwelk de regering als bewegende kracht doet rondsnellen. Zij doen, zij handelen niet, maar worden voortgestuwd door eene kracht, die buiten hen is; hun voortgang of stilstand hangt niet van hunnen wil af, maar van dien dergenen, die de Staatsmachine (dit was het woord, hetwelk men zoo gaarne gebruikte) in beweging brengen.’⁴⁸ Een dergelijke voorstelling achtte Den Tex een ontkenning van de krachten die in de maatschappij zelf leefden en zich ontwikkelden, van de vrijheid die de individuele mens tot handelen inspireerde. Ook vorsten die door de beste bedoelingen waren bezield en in alle ernst hervormingen nastreefden trof deze kritiek.

Het zal duidelijk zijn dat Den Tex bij het zoeken naar de meest doelmatige staatsinrichting, bij de keuze tussen Centralisatie en Gemeindeverfassung (een term die hij liever gebruikte dan het negatief klinkende provincialisme), zonder aarzelen het anti-centralistische en anti-bureaucratische kamp koos.⁴⁹ ‘Regeringloosheid’ was zijn bedoeling niet. Maar met Fichte meende hij dat het doel van de staat behoorde te zijn zichzelf ‘ontbeerlijk’ te maken, hetgeen hij aldus uitlegde ‘dat de Regering in dat alles, wat de ingezetenen door hunne eigene krachten vermogen

47 Gepubliceerd in de door hemzelf samen met J. van Hall geredigeerde Bijdragen tot regtsgeleerdheid en wetgeving 4 (1829) 9-58.

48 Ibidem, 12.

49 Ibidem, 17 vlg.

[p. 123]

daar te stellen, zich niet moet mengen, en dat zij zich alleen de opwekking van deze zelfwerkzaamheid en zelfstandigheid bij hare burgers ten doel behoort te stellen’. ‘Dit is het ten minste wat ik bedoele’, zo vervolgde hij. ‘Dáár, waar hare tusschenkomst of hare leiding noodzakelijk is, moet de Regering, met de noodige kracht en hulpmiddelen toegerust, niet achterlijk zijn in het geven van bevelen en het nemen van stellige maatregelen, tot beveiliging van den Staat, of tot bevordering van deszelfs welzijn. Doch dáár, waar hare tusschenkomst niet noodzakelijk is, moet zij er zich van onthouden, om zich in de zaken harer burgers te willen mengen.’⁵⁰ Een krachtig pleidooi, kortom, voor staatsonthouding tegenover het onvermoeibare interventionisme van Willem I.

Den Tex plaatste zijn afwijzing van de mechanistische staatsidee in een sterk door de Romantiek geïnspireerd perspectief. Zedelijke kracht stelde hij boven het bloot stoffelijke; het organisch gegroeide boven het mechanisch gevormde. Hij waarschuwde voor overschatting van de macht van het getal en wees bekrompen nuttigheidsdenken af. Zijn ‘boodschap’ was er een van vrijheid in economie en politiek. Zijn ideale maatschappij werd bevolkt door zich vrij ontwikkelende en zelfhandelende burgers. Hij beperkte zich geenszins tot kritiseren, maar kwam juist naar voren met een opbouwend alternatief: het beeld van een politieke gemeenschap die qua structuur en functioneren in elk geval duidelijk afweek van de bestaande Nederlandse. In Den Tex' visie moet men zeker geen diepgravende originaliteit willen zoeken. Wel relevant is de constatering hoe goed hij op de hoogte was met wat er in Europa (en in 't bijzonder Duitsland) omging; bij-de-tijd zowel in de sfeer van de politieke ideeën als van de praktische politiek. Enerzijds laat zijn rede zich begrijpen in deze Europese context, maar daarnaast vooral ook in samenhang met de situatie in Nederland.

Geeft dit geluid van Den Tex de stemming weer van de jongere Noordnederlandse opposanten in het algemeen, meer in 't bijzonder staat het voor de inzichten van die kring van politiserende Amsterdammers waaruit ook het opinieblad De Noordstar zal voortkomen. Bij die groep zien we het Nederlandse liberalisme vorm krijgen in misschien wel zijn meest autochtone variant: het pragmatische en zelfbewuste middle-of-the-road liberalisme Amsterdamse stijl, wortelend in oudhollandse politieke ervaring, vormen en waarden, en theoretisch ondersteund door een keur van vroeg-liberale ideeën. Als zodanig had het temidden van de van land tot land verschillende vormen van pre-industrieel liberalisme een eigen plaats en toon. Een toon die natuurlijk duidelijk afweek van die van Thorbecke ruim een decennium later. Diens eigensoortige, au fond zeer persoonlijke interpretatie van het liberalisme is door zijn succes in de praktijk de gevestigde Nederlandse variant geworden en heeft daardoor andere mogelijkheden en ontwikkelingslijnen doen vergeten.

Het cumulatief effect van de kritiek op het regiem van Willem I leidde aan het eind van de jaren twintig tot een ernstige gezagscrisis. Oppositie en politieke belangstelling bereikten in Zuid en Noord een hoogtepunt

50 Ibidem, 41-42.

[p. 124]

ten tijde van de behandeling van de Tweede Tienjarige Begroting. Naast hoofdlijnen van het beleid als de taal-, kerk- en onderwijspolitiek werd toen ook het politiek bestel hevig onder vuur genomen. Er moest een eind komen, vonden velen, aan de tot systeem verheven ondoorzichtigheid, vooral op financieel terrein en men eiste onder meer verantwoordelijke ministers en doorbreking van het standenkiesrecht.

Teneinde de crisis te bezweren deed de koning op verschillende beleidsterreinen belangrijke concessies. Maar juist waar het ging om het politiek bestel zelf nam hij een vrijwel onwrikbaar standpunt in. Daar was zijn houding uitgesproken systeembevestigend, soms zelfs op een uitdagende manier. In mei 1829 toen de crisis een voorlopig hoogtepunt bereikte werd de Prins van Oranje die jarenlang politiek buitenspel had gestaan benoemd tot vice-president van de Raad van State en voorzitter van de ministerraad, waarmee hij - in elk geval voor het oog der wereld - een sleutelfiguur in het bestel werd. Voor deze benoeming waren diverse goede redenen te geven zoals de noodzaak voor de koning zijn positie te versterken en te voorkomen dat oppositionele elementen zich rond de prins zouden verenigen. De Engelse ambassadeur Charles Bagot zag nog een andere belangrijke overweging meespelen. Voor hem was deze benoeming het antwoord van de koning op de alom gestelde eis van ministeriële verantwoordelijkheid. Ook toen niet veel later het gerucht ging dat de taken van prins Frederik zouden worden uitgebreid, zag hij dat ‘like the nomination of the Prince of Orange to the Presidency of the Council’ als ‘a fresh measure of the King's to defeat the question of ministerial responsibility’.⁵¹ Anders geformuleerd hield deze zienswijze in dat Willem I de eis van ministeriële verantwoordelijkheid probeerde te ontkrachten door de koninklijke familie in het brandpunt van de politiek te plaatsen en het koninklijk karakter van zijn kabinet extra te accentueren. Een impliciete bevestiging van deze visie is te vinden in de Belgische grondwet van 1831 die prinsen van den bloede expliciet van het ministerschap uitsluit.

De gedragslijn van de regering in de crisis is vaak omschreven als wankelmoedig en laverend. De lijnen van toegevendheid en vasthoudendheid wist men overigens met enige overtuiging te combineren in de bekende Koninklijke Boodschap van 11 december 1829.⁵² Daarin werd het regeringsstandpunt uiteengezet inzake de grote kwesties van taal, onderwijs en godsdienst en kwam ook het politiek bestel aan de orde. Onverkort werd in dit cruciale beleidsdocument vastgehouden aan de grondbeginselen van dat bestel. Ministeriële verantwoordelijkheid werd daaraan wezensvreemd geacht. Interessant is dat dit ‘onaanvaardbaar’ werd gemotiveerd met een beroep op het ‘grondwettig aanwezen van den Raad van State’. Aldus begaf de regering zich in een onvervalste cirkelredenering. Werd de eis van ministeriële verantwoordelijkheid gesteld om meer greep te krijgen op het ondoorzichtige regeringsbeleid, de koning beriep zich nu op een van de meest markante onderdelen van zijn stelsel van versluiering, de positie en het functioneren van de Raad van State, om deze eis af te wijzen. Het hoeft niet te verbazen dat een der-

51 Bagot aan Aberdeen, [7 juli] 1829 (private; uit Brussel). Bagot MSS, Levens Hall. In een eerste reactie (22 mei) op de benoemingen van de prins had Bagot zich wat dit aspect betreft nog niet zo stellig uitgelaten (Gedenkstukken der algemeene geschiedenis van Nederland van 1795 tot 1840, H.T. Colenbrander, ed., IX¹, 42). Overigens vroeg Bagot zich af of de prins wel zo geschikt was voor zijn nieuwe functies. Hij achtte hem ‘au fond much less constitutional in his principles - or, I might say, much more despotic in his nature than his father’ en was daarom bang dat hij in de huidige crisissituatie niet ‘the soundest of all advisers’ zou blijken te zijn. Bagot aan Aberdeen, 26 mei 1829 (private; uit Brussel). Bagot MSS, Levens Hall. (Aanhalingen uit de Bagot MSS met vriendelijke toestemming van O.R. Bagot Esq.)

52 Deze regeringsverklaring is niet alleen inhoudelijk van grote betekenis, maar ook gezien de wijze waarop zij tot stand kwam. Verliepen besluitvormingsprocessen in het bestel van Willem I doorgaans uitermate moeizaam, bij de voorbereiding van de Koninklijke Boodschap van 11 december was het tegendeel het geval. Omdat alles zich bleef afspelen binnen de mogelijkheden toegelaten door de bestuursconceptie van de koning, mag men wellicht spreken van een voor diens stelsel ‘ideaal’ besluitvormingsproces. Mede onder invloed van suggesties van enkele figuren uit de omgeving van de regering rijpte het idee van een bijzondere Koninklijke Boodschap. Verschil van opvatting onder de ministers resulteerde in twee alternatieve ontwerpen waaruit de koning de keuze werd gelaten. Individuele ministers produceerden redactievoorstellen en commentaren, terwijl de ministerraad de besluitvorming coördineerde. De koning zelf zette zijn overwegingen op papier. De Raad van State adviseerde over het uiteindelijke ontwerp. En tenslotte nam de Secretaris van Staat de eindredactie voor zijn rekening. Dit alles voltrok zich binnen het bestek van enkele weken. (De feitelijke reconstructie van dit besluitvormingsproces - hier zeer in het kort weergegeven - is behalve op de bekende bronnenpublicaties gebaseerd op onderzoek in het Algemeen Rijksarchief, verricht in samenwerking met Drs. G.J. Hooykaas.)
Het is natuurlijk wat paradoxaal dat het bestel er juist in zijn diepste crisis in slaagde een dergelijk exempel voort te brengen. Pas in die extreme situatie bleek de koning bereid zijn regeringsstelsel optimaal te laten functioneren.

[p. 125]

gelijke argumentatie het vertrouwen van het publiek in die Raad van State niet vergrootte.⁵³

Het is verre van eenvoudig de gecompliceerde, vaak tegenstrijdige crisisverschijnselen uit 1828-29 bevredigend te interpreteren. Maar zoveel is wel zeker dat het een te simpele voorstelling van zaken is wanneer men de déconfiture van het koninkrijk zich dan al ziet aankondigen. Zonder overigens het belang van de in deze tijd in het Zuiden vorm krijgende nationale gevoelens te willen bagatelliseren, mag toch worden gezegd dat de crisis op zichzelf niet in het teken stond van de Noord-Zuidtegenstelling. Het was, zoals al opgemerkt, in de eerste plaats een gezagscrisis waarin de strijd tegen het gouvernement, gevoerd met politieke motieven en gedragen door krachten uit beide delen van het rijk centraal stond. Niet alleen in het Zuiden, maar ook in het Noorden was er een zeer aanwijsbaar verlangen naar politieke vernieuwing, al verschilde natuurlijk de intensiteit waarmee de eisen in beide rijksdelen naar voren werden gebracht. De vraag is gerechtvaardigd wat er zou zijn gebeurd als er geen Belgische Revolutie was uitgebroken en het mogelijk en nodig was geweest op parlementair niveau een oplossing te zoeken voor de gezagscrisis die ook in 1830 - zij het nu enigszins onder de oppervlakte - bleef voortduren. Of dan wellicht een bundeling van anti-gouvernementele krachten uit Noord en Zuid een beslissend politiek hervormingsproces op gang zou hebben kunnen brengen in het verlengde van de al eerder kenbaar gemaakte eisen (waarbij dan waarschijnlijk ook het beginsel van de gecentraliseerde eenheidsstaat niet buiten beschouwing had kunnen blijven). Geplaatst in een dergelijk perspectief hoeft de crisis van 1828-29 niet als een desintegratieverschijnsel te worden geïnterpreteerd, maar wordt die veeleer een moment van loutering, van politieke vernieuwing, in potentie vooruitwijzend naar de liberale staat. Om in dit verband een opmerking aan te halen van de administrateur van onderwijs Van Ewijck, uit het voorjaar van 1829: ‘Wij hebben thans een belangrijken maar moeilijken tijd. Wanneer ik wel zie is het eene ontwikkelingsépoque die een goeden en niet een kwaden grond heeft, en die wijselijk behoort geleid te worden, maar waartegen men vooral niet onverstandig behoort in te druischen.’⁵⁴

Het uitbreken van de Belgische Revolutie heeft de eventuele voortgang van een dergelijk evolutionair veranderingsproces onmogelijk gemaakt. Noord en Zuid gingen nu gescheiden wegen. In het Noorden liet de politieke vernieuwingsdrang zich nog een tijd lang krachtig gelden.⁵⁵ De koning reageerde daarop met enkele concessies: hij was nu bereid ministeriële verantwoordelijkheid in overweging te nemen, en beval ook een ruime interpretatie van de bevoegdheid van Provinciale Staten. Het was vooral de voortdurende oorlogssituatie die ervoor zorgde dat het streven naar vernieuwing allengs stil viel en verstarde.

Het Zuiden maakte een grote sprong voorwaarts met zijn ultra-liberale grondwet van 1831. Niet in de laatste plaats mag deze worden beschouwd als een programmatische aanklacht tegen het bestel van Willem I. In zekere zin was die grondwet daarmee ook de - wel wat extreem uit-

53 In regeringskring werd algemeen de noodzaak erkend dat het functioneren van de verschillende raden moest worden verbeterd en dat met name de activiteiten van Raad van State en ministerraad beter op elkaar dienden te worden afgestemd. Vandaar het KB van 7 juni 1829 no. 4 (Groen van Prinsterer. Bescheiden I, 416). Vgl. ook het in de ministerraad van 10 juni besproken advies van Van Gobbelschroy (ibidem, 436 vlg.). Daarin werd gepleit voor ‘eene meerdere zamenstemming en vereenigde werking van alle Raden des Konings, met opzigt tot de beginselen en maatregelen van het Algemeen Bestuur’.
Toen de scheiding tussen Noord en Zuid eenmaal een feit was, werd in het kader van de plannen voor constitutionele en bestuurlijke reconstructie (1830-31) met name ook het radenstelsel zeer kritisch bekeken. Enerzijds werd toen een algehele samensmelting van Raad van State, kabinetsraad en ministerraad overwogen, anderzijds juist een duidelijker onderscheid en functieverdeling tussen Raad van State en ministerraad.

54 Gedenkstukken, IX²,945.

55 Verschillende krachten werkten in 1830-31 in dezelfde richting: het streven naar politieke vernieuwing (en decentralisatie) en de noodzaak van bezuiniging en aanpassing van het bestel bij de schaal van Noord-Nederland.

[p. 126]

gevallen - bekroning van de vernieuwingsdrang die zich in Noord en Zuid in de crisis van 1828-29 zo duidelijk had gemanifesteerd.

Het is niet mijn bedoeling geweest met deze schets van het politiek bestel onder Willem I het beeld van een autoritair koningschap naar het rijk der fabelen te verwijzen. Wel hoop ik te hebben laten zien dat het bestel meer was dan alleen een koning, hoe dominerend diens positie ook was. Dat het bestel op zijn eigen mérites verdient te worden beoordeeld, waarbij het koningschap wordt ingebed in een context van grondwettelijke voorschriften en feitelijke machtsverhoudingen. En dat de koning zich van die begrenzing van zijn positie ook steeds rekenschap diende te geven.

Redenerend vanuit de structuur en het functioneren van het politiek bestel lijkt het weinig zinvol Willem I aan te duiden als een ‘verlicht despoot’ of verlicht absoluut vorst, geheel afgezien nog van de - op zichzelf zeker gerechtvaardigde - bezwaren van historiografische aard, met name op het punt van de periodisering, die een dergelijke typering oproept.

Door de gezagsstructuur in de jaren van het Verenigd Koninkrijk een minder monolithisch-monarchale aanblik te geven, gaat tegelijk het vaak sterk aangezette contrast met de Noordnederlandse politieke situatie in later tijd wat vervagen. Haast vanzelf valt de aandacht dan ook op de onmiskenbare continuïteiten die de politieke ontwikkeling sinds de vrijwording te zien geeft.

N.C.F. van Sas

[p. 134]

Summary
The political system under King Willem I

In Dutch historiography King William I more often than not is characterized as an ‘enlightened despot’. As opposed to this conception the general point can be made that enlightened absolutism ceases to be a meaningful historical category when applied to the postrevolutionary period. More specifically it is argued here that this characterization implies a highly simplified and indeed deceptive view of the structure of authority in the Kingdom of the Netherlands: that structure being represented as king-centered and monolithic to such a degree that ministers are taken for mere officials, the Second Chamber is regarded as docile and impotent and political life in the Northern part of the kingdom is held to be largely non-existent. However, it can be shown that despite the strong official denial of the doctrine of ministerial responsibility several ministers were able to create for themselves a sphere of individual responsibility between the King and the political nation; likewise, that the Second Chamber, by way of non-public bargaining with the government or outright rejection of important bills, could on various occasions wield considerable influence (which did not elude contemporary observers). As to political life in the Northern Netherlands it is demonstrated that King William's practice of bureaucratic centralism (which was in fact the continuation of the Napoleonic system) and his unremitting efforts to stress the monarchical element in the constitution were persistently criticized by the political community, emphasizing its own constitutional rights.

All this leads to the conclusion that by giving due attention to the political system as a whole (as distinct from concentrating on the King's rôle only), that system takes on a far less monolithic appearance than the familiar view has it. Though the King remains the dominant factor, his power is seen to be subjected to such constitutional and factual restraints as to belie the suggestion of an ‘enlightened despotism’. A further consequence of this reconsideration is that the sharp distinction which is always made between this period and the later liberal era deserves to be somewhat softened.