Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 117

[p. 364]

Economische geschiedenis met een menselijk gezicht
Arthur van Riel en Jan Luiten van Zanden

De belangrijkste bron van inspiratie bij het schrijven van Nederland 1780-1914. Staat, instituties en economische ontwikkeling was de neo-institutionele economie (NIE) zoals die de afgelopen decennia is ontwikkeld door onder andere Nobelprijswinnaar Douglass North. Deze tak van de economische wetenschap gaat ervan uit dat marktverkeer alleen mogelijk is als het onderworpen is aan bepaalde regels (de eigenlijke ‘instituties’ van de NIE) die het menselijk gedrag tot op zekere hoogte voorspelbaar maken, waardoor het mogelijk is om transacties op markten tot stand te brengen. Daardoor kan, bijvoorbeeld, het vertrouwen tussen kooplieden ontstaan dat men zich aan zijn woord zal houden. Mocht dat onverhoopt niet het geval zijn, dan moet er een staat zijn die de nakoming van contracten kan afdwingen, maar een beroep op het juridisch systeem dient een grote uitzondering te zijn want dat is altijd kostbaar (en de uitkomst ervan is onvoorspelbaar). Tegelijk moet die staat niet boven de wet staan, maar de eigendomsrechten van de onderdanen respecteren - een te machtige staat kan economisch verkeer immers, door te parasiteren op de privaat gegenereerde rijkdom, belemmeren. De regels die moeten gelden voor het marktverkeer vallen daarbij uiteen in formele instituties - wetten die door de staat zijn uitgevaardigd en door haar worden afgedwongen - en informele regels die min of meer spontaan gegroeid zijn. Informele regels kunnen spontaan veranderen, maar deze verandering kan ook het gevolg zijn van ‘collectieve actie,’ waarbij op een zekere schaal nieuwe regels voor nieuwe of oude situaties ontwikkeld worden (de ontwikkeling van de coöperatieve beweging of van de vakbeweging in de laatste decennia van de negentiende eeuw zijn daar voorbeelden van).

Een centraal punt in de NIE is dat de politiek via formele regelgeving systematisch de manier waarop een economie functioneert beïnvloedt. De staat is op zijn beurt weer onderhevig aan een aantal (meta-)regels: in de grondwet is namelijk vastgelegd hoe het politieke spel gespeeld moet worden. Collectieve actie kan ook gericht zijn op het beïnvloeden van het politiek proces teneinde de regels voor het marktverkeer zodanig bij te stellen dat bepaalde groepen bevoordeeld worden (via protectie, beperking van de concurrentie (gilden, kartels) of subsidies of gunstige belastingtarieven etc.). Dit type gedrag, dat met de term ‘rent-seeking’ wordt aangeduid, is van alle tijden, maar het zal van de regels van het politieke spel afhangen hoe dit georganiseerd zal worden en hoe succesvol dit zal kunnen zijn. Moeten pressiegroepen zich bijvoorbeeld richten op het lokale niveau - het stadsbestuur - of op het nationale niveau, en is er dan een ministerie (van landbouw, verkeer etc.) die deze belangen kan behartigen? Door wie worden de leden van het parlement gekozen - door de elite of door iedereen - en hoe groot is de invloed ervan? In de optiek van Mancur Olson kan de voortgaande groei van pressiegroepen (in een stabiele samenleving komen er steeds nieuwe bij) leiden tot de aderverkalking van een economisch systeem: iedereen is dan met iedereen aan het onderhandelen over de verdeling van de koek, waardoor de prikkels om te streven naar economische groei verzwakt worden.

In het ‘model’ dat in Nederland 1780-1914 is toegepast, wordt daarbij ook nog uitdrukkelijk gekeken naar de rol van twee exogene invloeden (zie het toegevoegde schema). Ten eerste de invloed die uitgaat van het Europese statensysteem, waarbinnen Nederland zich moest zien te handhaven - iets waar de Republiek eind achttiende eeuw niet meer toe in staat was, wat tot een crisis en een ingrijpende transformatie van het institutionele systeem in de decennia na 1780 leidde. Ten tweede onderging deze ‘kleine, open economie’ de invloed van de wereldmarkt, zij het dat die natuurlijk altijd gemitigeerd wordt door overheidsbeleid (hoe hoog zijn bij-

[p. 365]

Analytisch schema Nederland 1780-1914

voorbeeld de in- en uitvoertarieven?). Zo heeft, om een voorbeeld te geven, de economische groei in de buurlanden - in Engeland in eerste instantie, en in België en Duitsland na ca. 1850 - een grote invloed uitgeoefend op de Nederlandse uitvoer en concurrentiepositie.

Een van de voordelen van deze benadering is dat de relaties tussen de staat en de economie in het centrum van de aandacht worden geplaatst. In de economische geschiedschrijving van de ‘lange’ negentiende eeuw is er wel enige aandacht geweest voor overheidsbeleid, maar gewoonlijk ad hoc, waarbij de staat als een deus ex machina wordt geïntroduceerd die allerlei dingen doet zonder dat de achtergronden van dat beleid erg duidelijk zijn. De NIE richt opnieuw de aandacht op de rol van de staat, en op de logica die daaraan ten grondslag ligt; daarbij staat de NIE (en in het bijzonder de nieuwe politieke economie) in de traditie van economen als Adam Smith, David Ricardo en Karl Marx die de economische wetenschap zagen als ‘political economy,’ welke zich mede diende te richten op het verklaren en interpreteren van het gedrag van de staat. Nederland 1780-1914 kan in dit verband ook gezien worden als een poging om de politieke geschiedenis en de economische geschiedenis nauwer op elkaar te betrekken (we betwijfelen echter of deze opening in de richting van de politieke geschiedenis geslaagd is, aangezien vanuit dit specialisme niet gereageerd is op het boek). De bijzondere aandacht voor het politieke proces en voor het verschijnsel collectieve actie maakt het tevens mogelijk om - meer dan in andere benaderingen van de economische geschiedenis - de handelende mens centraal te stellen: we hebben, om een enkel voorbeeld te geven, veel aandacht besteed aan Willem I en zijn autocratisch experiment, en in een aantal casestudies wordt aangetoond hoe groepen boeren, haringreders, makelaars, meelmolenaars en diamantbewerkers nieuwe regels - en daarbij ‘geschiedenis’ - maken. Kortom, deze aanpak maakt het mogelijk een economische geschiedenis met een menselijke gezicht te schrijven.

Het verhaal heeft de structuur van een tweeluik. Het eerste deel betreft de afbraak van het corporatistische institutionele systeem van de achttiende eeuw (dat op zijn beurt weer de erfenis is van de zestiende en zeventiende eeuw, en de facto gebaseerd op de ‘grondwet’ van de Unie van Utrecht) dat allerlei kenmerken van institutionele aderverkalking is gaan vertonen. Deze ontmanteling geschiedde in etappes: de vorming van een gecentraliseerde eenheidsstaat in 1795/1798, gevolgd door de geleidelijke afbraak van op ‘rent-seeking’ gebaseerde coalities in de

[p. 366]

eerste helft van de negentiende eeuw, en vond zijn voltooiing - om een heel lang en complex verhaal simpel te maken - in de liberale hervormingen van de jaren 1840.¹ De grondwetten van 1798 en van 1815 zijn in onze ogen twee cruciale momenten in deze transitie. Een belangrijke subintrige die daar doorheen loopt is die van het autocratische experiment van Willem I, en het samengaan met de Zuidelijke Nederlanden in de jaren 1815-1830. Economische ontwikkelingen liepen grotendeels parallel daaraan: de achttiende-eeuwse ‘stationary state’ (de typering van de economie van Holland door Adam Smith) onderging een crisis die zijn dieptepunt bereikte rond 1810, gevolgd door herstel na 1813. Het patroon van economische groei werd in de jaren dertig sterk bepaald door het beleid van Willem I, hetgeen op den duur - na 1840 - tot een groeivertraging leidde.

Het tweede luik betreft de overgang van het klassieke liberalisme van halverwege de negentiende eeuw naar het neo-corporatisme dat kenmerkend is voor de sociaal-politieke verhoudingen in Nederland in de loop van de twintigste eeuw, een verhaal dat overigens niet helemaal verteld kan worden omdat het zich voorbij 1914 uitstrekt. Dit neo-corporatisme is in belangrijke mate een reactie op de versnelde economische ontwikkeling die (mede door de liberalisering van het economisch verkeer) na 1865 op gang kwam. Het uitte zich bijvoorbeeld in de opkomst van de arbeidersbeweging en de coöperatieve beweging, en ontleende een belangrijk deel van zijn dynamiek aan de democratisering van het politieke systeem door de uitbreiding van het censuskiesrecht vanaf 1886. In dit opzicht is in onze visie toch weer de verandering van de grondwet in dat jaar een cruciale stap in de ontwikkeling van het neo-corporatisme, een ontwikkeling die met de grondwetsherziening van 1917 werd afgesloten. De democratisering van de politieke verhoudingen, een logische consequentie van het liberale programma van de veertigers zoals Thorbecke zelf al scherp had ingezien, is daarom een van de belangrijkste oorzaken van de overgang naar het neo-corporatisme van de twintigste eeuw.

In beide perioden doet zich dus uitdrukkelijk een wisselwerking tussen economie en politiek voor: zoals de ‘stationary state’ van de achttiende eeuw de achtergrond vormde van de politieke crisis na 1780, zo lag de industrialisatie en het op gang komen van ‘moderne economische groei’ na 1865 mede ten grondslag aan de golf van institutionele vernieuwing van het laatste kwart van de negentiende eeuw. Institutioneel is de rode draad van het verhaal de overgang van het corporatisme van de achttiende eeuw naar het neo-corporatisme van de twintigste eeuw, de economische transitie die daaraan parallel loopt is die van de ‘stationary state’ van voor 1789 naar de ‘moderne economische groei’ van na 1865.

Ten grondslag aan deze visie ligt een omvangrijk onderzoeksproject waarin de nationale rekeningen (de nationale boekhouding) van Nederland vanaf 1807 zijn gereconstrueerd, wat resulteerde in schattingen van het nationaal inkomen en de onderliggende sectorale productie in deze periode. Griffiths en De Jong concentreren zich op dat onderdeel.

In grote lijnen kunnen we ons wel vinden in hun typering van de resultaten van ons onderzoek, zij het dat wij op enkele punten toch andere accenten zouden leggen. Het is natuurlijk zonder meer pijnlijk dat er discrepanties blijken te bestaan tussen cijfers omtrent de groei van de economie en van onderdelen daarvan zoals gepubliceerd in Nederland 1780-1914, en zoals die

1 Een punt dat we hier graag noemen - in reactie op opmerkingen van Fritschy - is dat het belang van de aanpassingen van de grondwet in 1840 in de literatuur ons inziens onderbelicht is geraakt en te veel overschaduwd wordt door de herziening van 1848. Het is natuurlijk ook veel te simpel om, zoals Fritschy lijkt te doen, een versnelling van de groei direct na 1848 te verwachten. Onze analyse laat juist zien hoe complex de relaties tussen institutioneel kader en economische ontwikkeling zijn, waarbij we tegelijkertijd betogen dat economische ontwikkeling niet begrepen kan worden zonder deze relaties zorgvuldig in kaart te brengen.

[p. 367]

elders zijn gepubliceerd. Gebrekkige communicatie in de laatste fase tussen leden van het team dat aan dit omvangrijke project gewerkt heeft (welke zich bij het schrijven van het boek al over Nederland verspreid hadden), gekoppeld aan ‘last minute’ gesleutel aan met name de reeksen voor de dienstensector, vormen de oorzaak. Ook het feit dat binnen het boek zelf tegenstrijdige cijfers voorkomen (tussen de tabellen 4.2 en 6.3) is het resultaat van verschillende ramingen voor de tertiaire sector. Natuurlijk draagt projectleider Van Zanden voor dit alles de verantwoordelijkheid. Laten we, voor zover het hier om daadwerkelijke verschillen tussen reeksen gaat, volstaan met de opmerking dat een en ander in de Engelstalige versie zal worden rechtgezet.

Niettemin laat zich eenvoudig vaststellen dat de schade voor het beeld van de economische ontwikkeling zeer beperkt is: zoals Griffiths en De Jong ook aangeven, wordt de chronologie van de economische groei van Nederland in de negentiende eeuw niet wezenlijk beïnvloed door de ontstane verwarring.² Ook alternatieve manieren om de groei per subperiode te berekenen leveren ons inziens geen schokkende veranderingen op. Er zijn, maar dit terzijde, natuurlijk tal van manieren om groeivoeten per (sub)perioden te berekenen, en het is bijna zo dat elke keuze iets willekeurigs heeft. De door ons gevolgde werkwijze is transparant, en verdient daardoor de voorkeur.

Het enigszins paradoxale resultaat van het onderzoeksproject ‘Reconstructie nationale rekeningen van de Nederlandse volkshuishouding 1800-1940’ is dat de dieptestudie van tal van onderdelen van de economie geleid heeft tot een visie op de lange termijn transitie ervan die in zekere zin meer de kwalitatieve veranderingen benadrukt dan de kwantitatieve verhoudingen; een dergelijke visie was natuurlijk pas mogelijk nadat we meer greep gekregen hadden op de kwantitatieve verhoudingen en ontwikkelingen. Wat we, bijvoorbeeld, benadrukken is dat de negatieve economische effecten van het beleid van Willem I niet direct in de jaren dertig meetbaar zijn (zoals de effecten van Paars 2 niet beperkt zijn tot 1998-2002), maar zich uitstrekken tot de groeivertraging in de decennia na 1840. Pas na 1840 gaan de bedrijfstakken die door dit beleid te zeer zijn bevoordeeld weer inkrimpen, pas dan moet de overheid de tering naar de nering gaan zetten en kan er bijvoorbeeld twee decennialang niet meer geïnvesteerd worden in infrastructuur (spoorwegen, kanalen) of onderwijs. Deze groeivertraging halverwege de negentiende eeuw is ons inziens een belangrijk resultaat, dat nog niet werd vermoed door een eerdere generatie economisch historici (en door de ‘alternatieve’ berekeningen van Griffiths en De Jong alleen maar duidelijker wordt). De befaamde discussie over de stagnerende economische ontwikkeling in die jaren moet ons inziens geplaatst worden tegen deze achtergrond. Deze groeivertraging, en de versnelde industrialisatie die rond 1865 begint, doen ook afbreuk aan het beeld dat de Nederlandse economie in de negentiende eeuw gekenmerkt werd door ‘evenwichtige groei,’ een denkbeeld dat door Griffiths werd uitgewerkt in zijn bekende oratie. Juist de sterke expansie van de landbouw(export) in 1840-1860, veroorzaakt door de opening van buitenlandse markten, was een van de oorzaken van de groeivertraging na 1840, zoals de versnellende industrialisatie na ca. 1865 uiteindelijk het proces van ‘moderne economische groei’ op gang bracht. Dat deze laatste breuk in de economische ontwikkeling niet rond 1890 gedateerd moet worden maar rond 1865 is inderdaad een van de belangrijkste resultaten van het onderzoeksproject. J.A. de Jonges De industrialisatie in Nederland 1850-1914 is wat dat betreft nu een definitief gepasseerd station.

2 De verschillen voor de laatste periode worden bovendien verklaard door het feit dat we - in tegenstelling tot Griffiths en De Jong - het niveau van 1913 als zodanig hebben aangenomen, en voor dit laatste jaar geen gebruik gemaakt hebben van een driejaarlijks gemiddelde, wat zou inhouden dat ook het eerste oorlogsjaar (1914) in de gemiddelden meegenomen zou worden; dit verklaart in het bijzonder de verschillen met betrekking tot de groei van de landbouwproductie.

[p. 368]

Tenslotte nog een paar opmerkingen naar aanleiding van de kritiek van Fritschy.³ Het is wat teleurstellend dat zij niet ingaat op de nieuwe interpretatie van het institutioneel onvermogen van de Republiek die in Nederland 1780-1914 geboden wordt, en in plaats daarvan oude argumenten uit een oude discussie van stal haalt. We zouden haar argumenten hier stuk voor stuk kunnen bespreken en weerleggen (en de verwijten van ‘onjuiste voorstelling van zaken’ e.d. kunnen repliceren)⁴ maar geven er de voorkeur aan om nog eens uiteen te zetten hoe wij de zwakheden van de institutionele structuur van de Republiek zien, want klaarblijkelijk is dat deel van de analyse (voor Fritschy) onvoldoende duidelijk geweest. De gedecentraliseerde staatsstructuur van de Republiek was in de late zestiende eeuw zonder twijfel een rationele oplossing van de complexe keuzeprocessen waar de ‘makers’ van de Nederlandse staat zich plotseling mee geconfronteerd zagen, en behield deze kwaliteiten gedurende een groot deel van de zeventiende eeuw (een van de auteurs bereidt momenteel met collega Maarten Prak een publicatie voor waarin dit betoogd zal worden). Maar in een dynamische wereld hebben dergelijke structuren niet het eeuwige leven. Met andere woorden, de vraag of instituties efficiënt zijn, is context-specifiek, en wat in de zeventiende eeuw goed werkte, kon in de achttiende eeuw inefficiënt zijn. Een van de feilen ervan was dat het niet duidelijk was hoe er verandering in aangebracht kon worden (er was geen formele grondwet; de Unie van Utrecht die min of meer als zodanig dienst deed gaf echter niet aan hoe de regels van het politieke spel veranderd konden worden). Dit was een eerste oorzaak van inflexibiliteit, bijvoorbeeld in vergelijking met de situatie in Engeland, waar het parlement na 1688 wel de mogelijkheid kreeg om de regels van het spel aan te passen aan veranderende omstandigheden.

Maar een belangrijker probleem was de gedecentraliseerde structuur van de Republiek, waarin de verschillende gewesten in hoge mate autonoom waren en de uiteindelijke soevereiniteit was gevestigd in de steden en ridderschappen in de verschillende gewesten. Deze gedecentraliseerde structuur maakte het mogelijk dat op lager niveau in de staat gedrag ontstond - en werd aangemoedigd - dat direct inging tegen de lange termijn belangen van de staat. Fritschy heeft bijvoorbeeld in een aantal artikelen overtuigend laten zien dat het gewest Overijssel streefde naar het zo laag mogelijk houden van de afdrachten aan het gemenebest, hetgeen strikt genomen in het directe belang van het gewest was. Andere gewesten stelden zich in wezen niet anders op. Alleen Holland, dat het leeuwendeel van de totale financiering van de Republiek voor zijn rekening nam, identificeerde zich met het ‘algemeen belang’ en vulde daarom de gaten in die de andere gewesten lieten vallen. Holland betaalde tamelijk systematisch meer dan zijn quotum was, de andere gewesten betaalden minder. De gewesten beschikten ook over andere wegen om hun inzet voor het algemeen belang te minimaliseren. Zo werd een groot deel van de uitgaven voor het leger direct besteed aan de garnizoenen die binnen de grenzen van het gewest gelegerd waren. Ook op deze bijdragen werd systematisch beknibbeld, en er ontstond een groeiende kloof tussen de sterkte van de garnizoenen op papier en hun werkelijke sterkte. Omdat de gewesten autonoom waren, konden de Staten-Generaal vrijwel niet optreden tegen deze wantoestanden. Dergelijke discrepanties tussen het gedrag dat rationeel was op lokaal of regionaal niveau, en de belangen van de staat, bestonden ook bij de financiering van de vloot uit de bekende convooien en licenten. De ambtenaren die deze heffingen ter

3 Overigens is haar opmerking onjuist dat we geen gebruik hebben gemaakt van het werk van Van der Voort, vgl. tabel 7.3 op pagina 335 van het boek; juist is wel dat zijn belangrijke dissertatie ten onrechte ontbreekt in de literatuurlijst.

4 We verwijzen in dit verband naar het naar aanleiding van Fritschy's dissertatie gevoerde debat(je) over de interpretatie van de 100e en 200e penningen (ten gevolge waarvan de feitelijk op de Hollandse schuld uitbetaalde rente daalde van 4% naar 2,5%): waren deze Hollandse belastingen ‘echte’ vermogensbelastingen of ‘verkapte’ rentereducties die ‘ten onrechte’ als belastingen werden geboekt?

[p. 369]

plekke moesten innen, identificeerden zich met de belangen van de plaatselijke kooplieden en lieten hen - in de ‘geest van het Placcaet van 1725’ - veel minder betalen dan de wet voorschreef. Sluikerij en smokkelhandel werd dus om dezelfde redenen oogluikend toegestaan. Kortom, de gedecentraliseerde structuur van de staat werkte in de hand dat op allerlei punten in het apparaat van de overheid gedrag werd aangemoedigd en beloond dat direct in strijd was met de belangen van de staat. Het ontbrak de Republiek bovendien aan een professionele bureaucratie die zich ‘ambtshalve’ identificeerde met de staat om deze tendensen te keren. Omdat sancties tegen dit type gedrag ontbraken, nam het op den duur in omvang en intensiteit toe, hetgeen de financiële basis van de staat ondermijnde. Bovendien groeiden hierdoor de belastingsystemen van Holland (dat grosso modo opdraaide voor de problemen) en de landgewesten steeds meer uit elkaar, wat zorgde voor een continuering van de opvallende verschillen in economische structuur binnen de Republiek (deze verschillen verdwenen pas in de loop van de negentiende eeuw, toen deze problemen weggenomen waren). Door de voortdurend hoge belastingdruk in Holland was de Republiek inderdaad nog steeds in staat om relatief veel belastingen op te brengen, maar tegelijkertijd werd het vermogen om zich in het Europese statensysteem te handhaven steeds meer ondermijnd, wat na 1780 resulteerde in een reeks vernederende gebeurtenissen, toen eerst de Britten, vervolgens de Pruisen, en tenslotte de Fransen de weerloosheid van de Republiek aantoonden.

De discussie over het institutioneel onvermogen van de Republiek zal hiermee nog wel niet afgesloten worden, want de materie is uiterst complex en, zoals de reactie van Fritschy aantoont, voor meerdere interpretaties vatbaar. We hebben eigenlijk meer moeite met Fritschy's commentaar op onze analyse van de beleidsconflicten onder het bewind van Willem I. We hebben geprobeerd de ontwikkelingsgang van zijn bewind bloot te leggen. Een ontwikkelingsgang die aantoont hoe de vorst, in belangrijke mate op grond van de bevoegdheden die hem volgens de grondwet van 1815 toekwamen, er stap voor stap in slaagde om de oppositie tegen zijn beleid in en buiten het parlement in te perken. In eerste instantie leidde dit, zoals bekend is, tot een serie van conflicten, waarin Van Hogendorp een van de hoofdrolspelers was. Toen zijn positie eenmaal zo goed als onaantastbaar was geworden, kon hij zich zelfs onconstitutioneel handelen veroorloven (mede omdat alleen een beperkte groep vertrouwelingen nog toegang had tot de informatie daarover). Slechts bij de tienjaarlijkse begrotingsbehandeling stond het voor de drempel van een budgettaire en dus constitutionele crisis aarzelende parlement de mogelijkheid open om zijn invloed te doen gelden. Hier wordt niets in bochten gewrongen, maar de tragische ontwikkelingsgang van een autocratisch vorst geanalyseerd, die paradoxaal genoeg het slachtoffer werd van de mogelijkheden die de grondwet van 1815 hem schonk. Deze paradox wordt in onze optiek duidelijk als het regeringsbeleid onder Willem I systematisch volgens de inzichten van de NEI onderzocht wordt. Daarom blijven we van mening dat deze poging om een ‘economische geschiedenis met een menselijke gezicht’ te schrijven het ‘rechte pad’ is om als economisch historici verder te gaan.