Logo DBNL
Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 95 (1980)

Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 95

(1980)– [tijdschrift] Bijdragen en Mededeelingen van het Historisch Genootschap–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Een liberaal autocraat, gouverneur-generaal mr. J.P. graaf van Limburg Stirum (1916-1921)
E.B. Locher-Scholten

Inleiding

Weinig gouverneurs-generaal zijn zo omstreden als Van Limburg Stirum. Deze landvoogd zou de handelsrelaties tussen moederland en kolonie verwaarloosd-, in zijn streven naar staatkundige hervorming staatsrechtelijke grenzen overschreden-, het nationalisme teveel de vrije hand gelaten- en de Indische begroting van desastreuze tekorten voorzien hebben. Zijn opvolger, mr. D. Fock, mocht zijn fouten herstellen1.. Door anderen is hij geprezen als visionair gouverneur-generaal, groot staatsman vol plichtsbetrachting en rechtvaardig ten opzichte van de Indonesische bevolking, een laatste ethicus op de Buitenzorgse troon2.. De gematigd-nationalistische vereniging Boedi Oetomo waardeerde hem in 1921 om zijn wijze leiding en voortvarende arbeid voor de ontwikkeling van de bevolking3.. Dit artikel, dat vooral steunt op gegevens uit zijn particulier archief, gedrukt bronnenmateriaal en het statisch archief van het vroegere ministerie van overzeese gebiedsdelen (het koloniaal archief) in Den Haag, is een poging tot een hernieuwde beeldvorming van hem en de, omstreden, ethische richting in de koloniale politiek4.. Om een eenzijdige opvatting van ethische politiek als welvaartsbeleid te doorbreken, werden zoveel mogelijk onderdelen van zijn bestuursvoering in dit onderzoek betrokken.

Benoemd

De vrijzinnig-democraat mr. Th.B. Pleyte, minister van koloniën in het extraparlementaire kabinet Cort van der Linden, had in 1915 zijn samenwerking met gouverneur-generaal W.A.F. Idenburg graag voortgezet tot na de oorlog. Deze kende immers de invloed van China, Japan en het met Duitsland verbonden Turkse kalifaat op de Chinese, Japanse en mohammedaans-Indonesische bevolkingsgroepen in de kolonie. Maar Idenburg zelf achtte aanvoer van nieuwe energie gewenst5.. Hij had ook het nodige meegemaakt: uitbreiding van overheidszorg op tal van gebieden, opbloei van de export, opkomst van het nationalisme, handhaving der neutraliteit. En er bleek genoeg belangstelling voor zijn ambt: van oud-gouverneur-generaal J.B. van Heutsz, van oud-minister van koloniën mr. D. Fock, en van mr. C.Th. van Deventer6.. Diens overlijden op 27 september 1915 verhinderde een hoogst waarschijnlijke benoeming7..

Het gouverneur-generaalschap viel echter toe aan een buitenstaander, de tweeënveertig-jarige diplomaat mr. J.P. graaf van Limburg Stirum, die Indië alleen kende van een reis in 1913 en voorzover het in Nederlands buitenlandse politiek een rol had gespeeld8.. In 1873 te Zwolle geboren als tweede zoon in een oudadellijke Gelderse familie was hij na zijn gymnasiumtijd in Zutphen in 1890 rechten gaan studeren in Leiden. Zijn twee broers zouden aan de KMA te Breda de militaire familietraditie voortzetten. Van Stirums proefschrift uit 1896 Iets over volkenrechtelijke interventie verraadde een pragmatische aanpak. Zijns inziens bestond geen recht van interventie, maar nood brak wet; zij was geoorloofd ‘in de verhouding der beschaafde volken tegenover Muzulmansche volkeren’ en

wanneer arbitrage mislukt was9.. Het vlot geschreven werkje is voornamelijk van belang als teken van schrijvers belangstelling voor de internationale verhoudingen. Op drieëntwintig-jarige leeftijd afgestudeerd, gepromoveerd en getrouwd met jonkvrouwe Catharina Maria Rolina van Sminia kon hij aan het ministerie van buitenlandse zaken zijn (snelle) carrière beginnen.

Deze speelde zich hoofdzakelijk af op het knooppunt van Nederlands internationale betrekkingen, Den Haag10.. In 1902 werd hij chef van het kabinet van de minister. Zijn ervaring te velde zou zich vóór 1916 beperken tot anderhalf jaar in Rome (1900-02), anderhalf jaar in Konstantinopel (1906-08) en een negen maanden durende waarneming van het gezantschap in Peking in 1913. In het postrevolutionaire China kwam hij in aanraking met de Japanse dreiging en de ontwikkelingen in de Pacific. In maart 1914 werd hij gezant te Stockholm, waar hij na het uitbreken van de oorlog betrokken raakte bij het overleg der neutralen over een gemeenschappelijk protest tegen de handelsbelemmering door oorlogvoerenden11..

Hier ontving hij op 12 oktober 1915 een telegrafische uitnodiging van Pleyte voor het gouverneur-generaalschap over Nederlands-Indië, enkele dagen later gevolgd door diens schriftelijke toelichting:

Wij verlangen naar Indië te zenden iemand in de kracht van het leven, van werkkracht, van durf, van initiatief, die Nederlands verhouding tot China, Japan en Turkije kent, doorziet waarop de politiek van die landen is gericht, die suaviter in modo, fortiter in re zal laten gevoelen, dat wij een open deur hebben, maar baas willen blijven in eigen huis. Dien man zien wij in U12..

Hij zou de kolonie dienen te besturen volgens liberale beginselen, dat wil zeggen, in het belang van het land zelf, zonder belemmering van het evolutieproces, zonder opgedrongen kerstening, met handhaving van vrijheid van denken en gedachte-uiting, onder verheffing der volkswelvaart en bevordering van de saamhorigheid tussen moederland en koloniën door volksopvoeding en tolerantie. Van Stirum telegrafeerde terug, dat dit programma zijn volledige en warme sympathie had, maar dat hij zich niet voor een benoeming bij een politieke partij wenste aan te sluiten13.. Dat bleek onnodig. Op 29 oktober 1915 werd het bericht van zijn aanstaand gouverneur-generaalschap vrijgegeven14..

Oud-algemeen secretaris en lid van de Raad van Indië jhr. mr. A.C.D. de Graeff, clubgenoot en correspondentievriend van Van Limburg Stirum, toonde zich persoonlijk èn voor het land verheugd over zijn komst. Hem kennende raadde hij hem echter (tot tweemaal toe):

doch vooral kalm aan in het begin. Wil niet aanstonds wereldhervormer zijn, doch zie den loop van zaken eerst wat aan15..

De Nederlands-Indische pers daarentegen reageerde pijnlijk verrast16.. ‘Misdadig’ noemde een der meest rechtse bladen, het Nieuws van den Dag voor Nederlandsch Indië de komst van een buitenstaander. De aanwezigheid van diplomatieke kennis in Indië zelf was reeds eerder in de Europese pers bepleit, maar het binnenlands beleid zagen enkele bladen nu liever opgedragen aan een luitenant-gouverneur-generaal. Meer gematigde kranten zoals De Java-bode op dat moment, onthielden zich van oordeel of juichten de benoeming van een man van liberale principes toe.

Van Limburg Stirum ging echter in maart 1916 niet geheel met lege handen in Tandjong Priok van boord. Basis voor de vereiste samenwerking tussen gouverneur-generaal en minister was, afgezien van de officiële instructie en besprekingen op het ministerie, een in mei 1915 door Van Deventer als eigen beleidsvoornemen geschreven nota, neerslag van de ‘ethische richting’ anno 191517.. Over diens ideeën was de adem van de oorlog gegaan. Hij zag het als de taak van het moederland ‘land en volk (van Indië) duurzaam aan Nederland te verbinden’, zodat het zich in geval van een volgende oorlog niet van het moederland zou laten scheiden18.. Verbetering van volksopvoeding, volkswelvaart, rechtszekerheid, geleidelijke toekenning van medezeggenschap in het bestuur ongeacht ras, deugdelijke defensie en gezonde financiën zouden de Indonesische volken ook naar die associatie doen haken. Van Limburg Stirum legde in zijn ‘troonrede’ op 23 maart 1916 eveneens nadruk op de thema's associatie en defensie19..

Voorgelicht door Idenburg en gesteund door zijn topambtenaren, de algemene secretarie en De Graeff, die ministeriële brieven van richtinggevend commentaar voorzag20., toog Van Limburg Stirum aan het werk. ‘Men raakt zoo intens geïnte-

resseerd in alles wat hier te doen valt...’21., schreef hij Pleyte na twee maanden, tegelijkertijd klagend over gebrek aan geld en gebrek aan mensen. In zijn Indische omgeving voelde hij zich minder thuis. Het Buitenzorgse paleis vonden zijn vrouw en hij hol en ongezellig. Met de meubels zou men ‘in een pension te Ellecom ternauwernood genoegen... nemen’22.. Bovendien leed hij, zelf gereserveerd van karakter23., onder een geestelijk isolement, gevolg ook van zijn toppositie in een koloniale maatschappij en van het beperkte contact met het oorlogvoerende Europa. In augustus 1917 zou hij aan Idenburg schrijven:

Na jarenlang geleefd te hebben temidden van en in gestadigen omgang met ambtgenooten, die belangstelden in dezelfde zaken en met wie men voortdurend daarover van gedachten wisselde, een sterke prikkel tot nadenken ook over de denkbeelden van anderen, kan ik mij bij de eenzaamheid van dit bestaan bij tijden zeer verloren voelen. Briefwisseling staat nagenoeg stil. Europeesche dagbladen en tijdschriften komen, als zij niet verloren gaan, bij zulke massa's tegelijk, dat men lust en tijd tot aandachtig lezen mist. Men ontvangt wel veel menschen, maar het zijn allen ambtenaren, van wie, het zij met volle waardeering hunner bekwaamheden gezegd, weinig inspiratie uitgaat. Kortom, de geestelijke afzondering is nagenoeg volkomen24..

Dit isolement zou in zijn latere bestuursjaren door de aanwakkerende kritiek van ondernemerszijde op zijn staatkundig en economisch beleid, door afkeer in de kring van het binnenlands bestuur van zijn tolerante houding jegens het nationalisme, door felle actie van de nationalistische partijen en het vertrek van enkelen van zijn meest gewaardeerde adviseurs, ook bestuurlijke en politieke vormen aannemen.

‘Baas in eigen huis’

Zoals blijkt uit de persoonlijke correspondentie van Van Stirum met zijn ministers (Pleyte, Idenburg en vanaf november 1919 S. de Graaff), ging zijn eerste en blijvende zorg uit naar de defensie, van oudsher een van de vaagste onderdelen

van de koloniale politiek. Door de ligging in Engelands imperiale zone en de neutraliteitspolitiek van het moederland had men altijd onder de Britse paraplu kunnen schuil gaan25.. Pas sinds de Russisch-Japanse oorlog van 1904 was dit beleidsonderdeel meer in de officiële belangstelling komen te staan. Maar een concrete wetgeving inzake de voor de archipel vereiste vlootbouw was tot in 1914 afgestuit op meningsverschillen over het type vloot (een van licht en wendbaar materieel of een bestaande uit zware slagschepen) en over de verdeling der kosten tussen Nederland en Indië. Wel was in 1915 besloten tot de bouw van twee kruisers en vier duikboten, maar ook dit teruggeschroefde programma bleek bij gebrek aan materialen weldra te ambitieus26..

In Indië had de geslaagde handhaving van de neutraliteit de angst voor Japan intussen niet weggenomen. Daarvoor toonde het zich een te eigenzinnig bondgenoot van Engeland en klonken de verklaringen van welgezindheid jegens de archipel te nadrukkelijk27.. Van Limburg Stirum was er reeds in Peking van overtuigd geraakt dat Japan een niet verdedigd Indië zou inpalmen28. en toonde zich een maand na zijn intrede in die mening gesterkt. Zonder defensie, ‘onze moeilijkste en duurste plicht’, zou de politiek ten behoeve van de Indonesiër wel eens tevergeefs kunnen zijn29.. In de nazomer van 1916 herhaalde hij zijn grote zorg voor Japan tot driemaal toe. Op de huidige economische expansie, zoals opkoop van particuliere landerijen, zou een politieke volgen. Men lette slechts op het Japanse defensiebudget30..

Ter verdediging van de Buitengewesten en vooral ter voorkoming van een economische blokkade van Java achtte ook hij een vloot essentieel. Daarom verzette hij zich met Pleyte en Idenburg tegen de voorstellen van Van Heutsz en diens schoonzoon majoor C. van der Weyden, die - nu de vlootbouw stil lag - het leger zeer sterk wilden uitbreiden. Het stuitte bij de gouverneur-generaal vooral op financiële bezwaren31.. Eind 1919 schreef hij nog eens:

Wij gaan naar mijn vaste overtuiging onafwendbaar een oorlog in deze wateren van het Verre Oosten tegemoet, de vraag is slechts hoeveel jaren ons daarvan nog scheiden32..

Al achtte hij het weinig waarschijnlijk, dat Indië daar dan buiten zou blijven, een eerste voorwaarde voor strenge neutraliteitshandhaving was: de marine.

Van Limburg Stirum was echter geen onverdeeld voorstander van verhoging van de defensie-uitgaven. In 1917 schreef hij Pleyte de geraamde kosten voor leger en politie op de, zijns inziens ‘ontoonbare’, begroting voor 1918 ergerlijk hoog te vinden33.. Wel verdedigde hij eind december 1918 tegenover de nieuwe minister Idenburg de sterke groei van het defensie-budget, maar dat was dan ook een politiek noodzakelijke inhaalmanoeuvre34.. Om de ontevredenheid in legerkringen weg te nemen had hij in de woelige novembermaand van 1918 een verbeterde voedingsregeling en nieuwe kazernebouw toegezegd. In 1919 was hij het echter met Idenburg eens, dat de miljoenen, nodig voor de verhoging van onderwijzerssalarissen, de burgerlijke gezondheidsdienst en de vlootbouw, gevonden moesten worden door in de uitgaven voor het leger te schrappen. Dat moest dan slechts als politiemacht ter handhaving van de inwendige rust en orde optreden35.. Blijkbaar stond voor hem niet alleen de noodzaak, maar ook het slagen van het vlootplan vast. Onder invloed van de oorlog had hij overigens zijn oorspronkelijke voorkeur voor een artillerievloot ingeruild voor een vloot van licht en wendbaar materieel36..

Ook zijn ministers Pleyte, Idenburg en De Graaff waren van die noodzaak overtuigd37.. Dat de gouverneur-generaal desondanks een roepende in de woestijn bleef lag niet aan hen. Gebrek aan materialen legde de vlootbouw na augustus 1916 vrijwel stil. Volkenbond en vlootoverleg leken na de oorlog een toch al weinig populaire bewapening overbodig te maken en in november 1923 strandde de vlootwet op het nippertje op afkeer van de Tweede Kamer van het bezuinigingsbeleid van de nieuwe minister van financiën H. Colijn, die desondanks de vlootbouw wilde doorzetten38..

Al had het Nederlandsch-Indische Leger onder Van Heutsz in de buitengewesten haar binnenlandse taak, de ordehandhaving, niet zonder succes vervuld, voor zijn tweede, nu meer actuele opdracht: de verdediging tegen een aanval van buiten, was het gezien de structuur van de archipel, minder toegerust. Maar ondanks de secundaire rol van het leger in de landsverdediging was de samenstelling ervan in deze jaren een vraagstuk van de eerste (politieke) orde. Ter versterking van het staande leger bestond in regeringskring bij het uitbreken van de oorlog

sympathie voor het denkbeeld van invoering van een algemene dienstplicht voor Europeanen en Indonesiërs (ontwikkelde Javanen en Menadonezen). Met toestemming van Pleyte was het onderwerp voor meningspeiling in de Indonesische pers ter sprake gebracht39.. De reacties liepen uiteen: van totale afwijzing tot aanvaarding op voorwaarde van het krijgen van staatkundige rechten. Het defensievraagstuk was in de zomer van 1916 aanleiding tot verhoogde politieke activiteit van Europeanen en Indonesiërs in het comité ‘Indië Weerbaar’ en zou het Indisch/Indonesisch zelfbewustzijn stimuleren.

Zich aansluitend bij Van Deventer, Pleyte, Idenburg èn Van Heutsz had Van Limburg Stirum reeds in mei 1916 zijn volledige sympathie voor een algemene dienstplicht voor Europeanen en Indonesiërs kenbaar gemaakt en zijn medewerking aan de snelle invoering van ‘this most desirable reform’ toegezegd40.. Voor Pleytes plannen voor een vrijwillige inheemse militie wenste hij echter geen verantwoordelijkheid te dragen, omdat hij daarvan een te geringe opkomst verwachtte. Zijn bitse opmerking ‘Blijft gij bij Uwen zienswijzen, dan kunt ge die gelden zelf uittrekken’ was een felle dissonant in een overigens harmonieuze correspondentie41..

De inheemse militieplicht liet echter op zich wachten. Na de vereiste wijziging van artikel 113 van het regeringsreglement werd in 1918 alleen die voor Europeanen ingevoerd. Volgens een belofte van Pleyte aan de in 1917 naar Nederland gekomen delegatie van ‘Indië Weerbaar’ zou over het wetsontwerp voor de instelling van een inheemse militieplicht eerst de Volksraad worden gehoord42.. Van Limburg Stirum had eind 1918 bij het indienen van het voorstel aldaar nog goede hoop, dat deze raad positief zou reageren. Wel wist hij dat van het eerdere (gematigde) enthousiasme in Indonesische kring door beter inzicht in de zwaarte van de last, twijfel aan de effectiviteit ervan en vooral door een onder marxistischnationalistische invloed sterk toegenomen afkeer van de ‘kapitalistische overheerser’ weinig over was43.. Met het oog op die oppositie had hij dan ook zijn eigen voorkeur voor een militie van ontwikkelde Indonesiërs prijs gegeven44.. Maar zijn optimisme bleek ongegrond. In januari 1920 aanvaardde de Volksraad alleen het principe van het regeringsvoorstel, het voorontwerp zelf echter werd per motie met vrijwel algemene stemmen weggepromoveerd naar een commissie die het totale defensievraagstuk evenals de financiering ervan zou onderzoeken. De

kosten werden te hoog, de persoonlijke verplichtingen voor de Indonesiër te zwaar, de voorbereiding niet grondig genoeg geacht45.. Van Limburg Stirum gaf echter tegenover de diep teleurgestelde legercommandant H.C. van Rietschoten geen blijk van enige deceptie. Hij achtte de motie niet onredelijk, het kon zijn voordeel hebben dat in Indië in plaats van Nederland een defensieplan werd uitgewerkt46..

Van het eerste uitstel kwam echter (tot 1941) afstel47.. Evenals Colijn in 1917 had minister De Graaff in 1920 de politieke wenselijkheid van een inheemse militie betwijfeld48.. G.G. Fock liet het ontwerp in juni 1923 na stakingen onder het Indonesische tram- en spoorwegpersoneel een maand eerder een zachte dood sterven door aan de legercommandant te laten weten van de invoering voorshands af te zien. Een formele mededeling van de Volksraad hierover achtte hij niet wenselijk. Op eventuele vragen uit die raad ware te antwoorden, ‘dat er vele bezwaren, vooral ook financiëele’ aan kleefden49.. Formulering en moment van dit besluit geven wel aan dat ook politieke factoren zwaar wogen.

Van Limburg Stirum heeft vrijwel tot aan het einde van zijn bewind de Japanse dreiging als realiteit ervaren50.. Daar de defensie alles te wensen overliet, voerde hij tevens de voor Indië gebruikelijke politiek van ‘de niet-aanstoot-gevende glimlach’ jegens de grote mogendheden: een open deur-beleid, export van grondstoffen en zorg voor rust en orde binnenslands. Over de doelstelling van binnenslandse rust ten behoeve van veilige grenzen heerste in het koloniale denken een ‘communis opinio’. In de keuze der middelen hiertoe ging men uiteen: rust en orde kon of door een ontwikkelingsbeleid en tolerantie tegenover het Indonesisch nationalisme worden bereikt of door repressie. Van Limburg Stirum koos veelal voor het eerste. Zijn woorden tot de residenten van de buitengewesten in 1920 gesproken illustreren de samenhang tussen mild optreden, Nederlands militaire zwakte en zorg voor het buitenland. Hij drukte hun op het hart om ondanks alle fouten en feilen van de nationalistische beweging niet nodeloos hard op te treden. Dat zou blijvende repressie noodzakelijk maken. En hij voegde daaraan toe:

Wij Nederlanders zullen de moeilijkheden, die Engeland in Engelsch-Indië doormaakte hier te lande moeten weten te vermijden. Engeland is machtig genoeg om een ieder het recht te ontzeggen zich met de zaken in de koloniën te bemoeien. Wij behoeven ons uiteraard niet door vrees voor het buitenland te laten leiden, doch het zal anderzijds aanbeveling verdienen de zaken te zien zoals zij zijn en daarom als kleinere natie bij onze politiek hier, ook met andere factoren rekening te houden dan met eigen inzicht alleen. Men zal daarom liefst aan het buitenland geen gelegenheid mogen laten tot gegronde aanmerkingen op de algemene richting van het regeeringsbeleid51..

Met zijn open deur-politiek trachtte hij vooral de VS als tegenwicht tegen Japan in de Pacific voor Indië te interesseren. In 1917 voorzag hij dat de VS uit de oorlog zouden komen als een militaire staat met een roepingsbesef voor een machtspositie in de Stille Oceaan. Indien de Amerikanen in Indië zouden investeren, achtte hij een krachtige steun van hun kant, ook militair, niet uitgesloten52..

Mede daarom steunde hij de verlegging van de Indische handel van Nederland naar de VS, een natuurlijk gevolg van de belemmerde vaart op Europa, waar de Amsterdamse directies veel moeite mee hadden53.. Ten behoeve van die open deur-politiek èn om de export uitsluitend in eigen, Indische hand te houden, sloeg hij in februari en maart 1918 ook Nederlandse voorstellen af voor centralisering van de export via een Indische uitvoermaatschappij of een Indische tak van de ‘Nederlandse overzee trustmaatschappij’ (NOT)54.. Dat hij op 13 april en 2 mei 1918 zonder uitdrukkelijke toestemming van Pleyte, maar met diens medeweten, de export van tal van grondstoffen en voedingsmiddelen onder zijn controle stelde en de vergunning hiervoor bond aan een gelijkwaardige import55., leek op een dichttrekken van die open deur. Van Stirum wilde hiermee echter de invoer van

rijst, die door de schepenrekwisitie door de geallieerden van 20 maart ernstig bedreigd werd, veilig stellen. Het Britse protest tegen deze exportbeperking werd dan ook met een beroep op de zeer nijpende voedselsituatie in Indië door Den Haag van de hand gewezen56.. Doordat in ruil voor een Amerikaanse bereidheid tot onderhandelen de export naar Amerika reeds op 13 mei 1918 werd vrijgegeven, kwam de handelsrelatie met dat land niet in gevaar57.. Ook het minder soepele verloop der onderhandelingen met de VS in de zomer van 1918 zou de verhouding niet blijvend bederven58.. De succesrijke handelsmissie van een der directeuren van de Javasche Bank begin 1919 naar de VS liep uit op een voorstel van de gouverneur-generaal om aan de Nederlandse ambassade te Washington een Nederlands-Indische handelsattaché aan te stellen59.. Het zou in 1921 afketsen op de bezuinigingsdrift van een, ook overigens Indië opnieuw onder controle stellende minister De Graaff60.. Voor Van Limburg Stirum bleef Amerika het land van Indië's economische en militaire toekomst.

De invoering van het stelsel van exportvergunningen lijkt misschien ook weinig in overeenstemming met zijn politiek-van-de-glimlach en zijn besef van Nederlands kleinheid. Maar juist vanuit dit besef wist Van Stirum hoe door de grote mogendheden gehoord te worden: de maatregel bleek effectief61.. Klein zijn impliceerde voor hem allerminst volgzaamheid.

Zo had hij ook grote moeite met de Britse controle op de Indische neutraliteit. Gezien de Britse paraplufunctie, Indië's grote Duitse bevolkingsgroep en de mogelijke invloed van het Duits-Turks bondgenootschap op de moslimbevolking was die niet onbegrijpelijk. Om elke verdenking van samenzwering op Indisch grondgebied tegen het Britse koloniale gezag te voorkomen had Van Limburg Stirum dan ook eind 1916 invoer, uitvoer en transport van wapens in- en uit Indië verboden en de Duitse gebroeders Helfferich in verband met een mogelijke wapensmokkel doen vervolgen62.. Voor het overige weet hij de Britse bemoeizucht

aan foutieve informatie van de wantrouwige Britse consul-generaal in Batavia, hem als ervaren diplomaat een doorn in het oog63..

Ook het verbod tot gebruik van Britse telegraafkabels aan de Nederlandse koophandel, dat de Engelse regering van oktober 1917 tot februari 1918 zou handhaven als reactie op de Nederlandse toestemming voor de doorvoer van Belgisch zand en grind naar Duitsland, deed de Britse superioriteit pijnlijk gevoelen. Voor de telegraafverbinding met Nederland, een zaak van levensbelang nu brieven naar Europa drie à vijf maanden onderweg waren, was men hier namelijk aangewezen op de Britse kabel Madras-Singapore-Batavia van de Eastern Extension Australasia and China Telegraph Company, die ook een lijn via Banjoewangi naar Australië exploiteerde, en in mindere mate op de Amerikaanse kabel via de Philippijnen naar Washington64.. Van Stirum had de Britse maatregel het liefst met schorsing van het station der Eastern Extension te Banjoewangi willen beantwoorden. Het wekte ‘een allerellendigste indruk, dat wij niets doen tegen het handelsmonopolie van de Engelsen,... een slappe houding..., weinig bevorderlijk voor ons gezag’, zo verweet hij een voorzichtiger Pleyte65.. Maar deze weerhield hem. De telegramblokkade onderstreepte overigens de noodzaak van een eigen draadloze verbinding met Nederland, sinds het voorjaar van 1917 op de Bandoengse hoogvlakte in voorbereiding.

Van Limburg Stirum was evenwel niet pro-Duits, zoals een Brits gerucht in 1917 meldde66.. De materialen voor het nieuwe telegraafstation betrok hij, zij het om technische redenen, liever uit de VS dan, zoals het ministerie van koloniën wenste, van Telefunken67.. Voor Engeland had hij veel sympathie. Maar afhankelijkheid kon hij moeilijk accepteren. En wanneer men hem in zijn nationaal besef raakte schrok hij niet terug voor krachtige maatregelen. Duitsland was te zeer non-entiteit in de Indische omgeving om dat te doen, Engeland daarentegen alomtegenwoordig.

Vanuit een ontwikkeld zelfbesef was hij zeker nationaal bewust, echter geen nationalist. Van een eenzijdig accent op- of verheerlijking van de betekenis van het koloniale bezit voor Nederland vindt men in zijn brieven geen spoor. Uit zijn

defensie- en buitenlandse politiek blijkt wel hoe Indiëcentrisch hij gericht was. Zijn verdediging van de Indische zelfstandigheid langs deze twee wegen diende niet het moederland maar Indië zelf. Karakter, vakkennis, het hierop gegronde vertrouwen van Pleyte en minister van buitenlandse zaken jhr. mr. J. Loudon èn de moeizame communicatie met het moederland droegen bij tot zijn zelfstandig optreden.

En deze beleidsonderdelen, defensie en vertegenwoordiging naar buiten, hielden op hun beurt nauw verband met zijn beleid binnenslands: vooruitstrevendheid en tolerantie binnenslands zouden de Indische zelfstandigheid tegenover het buitenland waarborgen en een deugdelijke defensie, onder andere door inschakeling van alle bevolkingsgroepen zou op haar beurt de resultaten van een ontwikkelingspolitiek ten behoeve van de Indonesiër beschermen. Of anders gezegd: ‘ethische politiek’ stond in dienst van defensie, defensie in dienst van ethiek en defensie zelf bevatte de ethische trek van associatie der bevolkingsgroepen. Dit samenhangende streven naar een zelfstandig Indië, naar tolerantie, opheffing van rasverschil en inschakeling van alle bevolkingsgroepen markeert het gehele optreden van deze gouverneur-generaal.

‘Djambi’ en binnenlands bestuur

Binnenslands trof Van Limburg Stirum bij aankomst een Europese bevolkingsgroep, die onder invloed van de gebrekkige communicatie met het moederland opkwam voor groter zelfstandigheid voor Indië, een Indonesisch nationalisme, dat zich onder leiding van de Sarekat Islam (SI) in haar eerste groeifase bevond, en een beginnende tegenstelling tussen de bevolkingsgroepen. De bestuursjaren van Van Stirum vallen samen met een toenemend Indonesisch radicalisme. Vanaf 1917 zou de marxistische Indische Sociaal-Democratische Vereeniging (ISDV) haar invloed op de SI en Insulinde vergroten. Ook Boedi Oetomo zou daardoor naar links opschuiven, de Javaanse Regentenbond en Prinsenbond ter rechterzijde latend. Maar in 1916 was die ontwikkeling nog niet te voorspellen68..

In mei 1816 klaagde de nieuwe gouverneur-generaal: ‘Op alle gebied ben ik onvoldoende ingelicht, ook van 't geen onder de Inlanders leeft weten wij geen tiende part genoeg’69.. Dat bleek op 27 augustus 1916, toen in Djambi, Zuid-Sumatra, onverwachts een oproer uitbrak dat zich snel verbreidde. De Europese pers wist meteen de SI als hoofdschuldige aan te wijzen. Van Limburg Stirum achtte echter op het eerste gezicht de druk van herendiensten en belastingen een waarschijnlijker reden, ‘ergerlijk voor een volk, dat ook wel niet meer van ons zal houden dan

wij de Spanjaarden beminden’70.. Ambtenaren zouden, hiertoe gestimuleerd door het bureau voor de buitenbezittingen onder leiding van C. Lulofs, teveel hebben willen pronken met fraaie belastingopbrengsten en goede wegen.

‘Djambi’ bracht een eerste scheur in de verhouding tussen centrale regering/gouverneur-generaal en het binnenlands bestuur. In oktober 1916, nog voordat het leger de onlusten volledig meester was, droeg Van Limburg Stirum J.H. Liefrinck, lid van de Raad van Indië en oud-resident, een onderzoek op naar de werking van herendiensten en belastingen in de buitengewesten. Deze verzamelde zijn gegevens niet alleen uit de mond van het binnenlands bestuur, maar op hoorzittingen voor de bevolking71.. Daarbij bleek, dat vooral op Sumatra de Europese ambtenaren door een nieuw bestuursstelsel en moderne techniek (de auto) van de bevolking vervreemd waren en hun gebied soms als een onderneming, de gewone man als contractkoelie behandelden72.. De persoonlijke verslagen van Liefrinck waren voor de gouverneur-generaal ‘een doodelijke slag voor onze bestuursambtenaren’73.. Het bloed kookte hem van verontwaardiging over zulk een slavenjagerij, zo liet hij Pleyte weten74..

Het voorstel van de directeur binnenlands bestuur, J. Carpentier Alting, die bij een officieel onderzoek naar de oorzaken van de opstand de SI schuldig had bevonden en nu deze vereniging in Zuid-Sumatra en eventueel in alle buitengewesten met uitzondering van de bevolkingscentra wilde verbieden, oordeelde de gouverneur-generaal ‘dwaas’75.. Het rapport van C. Snouck Hurgronje daarentegen, dat zware heffingen, gebrek aan overleg en ondeskundigheid van bestuurders als oorzaken aanwees en de SI slechts een secundaire factor noemde, liet hij begin 1918 aan alle bestuursambtenaren toezenden. Zij konden hierin aanwijzingen voor een verantwoord en aannemelijker bestuur vinden zoals uitbreiding van onderwijs vooral aan aanstaande hoofden, invoering van overlegorganen, discrete en billijke toepassing van de bepalingen voor herendiensten en belastingen, betere selectie van ambtenaren en matiging van de reglementeerzucht76.. Juist de afstand tussen bestuur en bestuurde had ook de regering in 1917 in haar Mededee-

lingen over enkele onderwerpen van algemeen belang als belangrijkste reden voor de onlusten aangegeven77..

Van Limburg Stirum had ook kritiek op de strenge berechting van de opstandelingen door het plaatselijk bestuur. Bij onderzoek kwam naar voren, dat papieren over de rechtsgang ontbraken en dat in strijd met de inheemse rechtspraak gehandeld was78.. Zijn kritiek uitte zich in een veelvuldig gebruik van het gratierecht79..

En Djambi had tenslotte wijziging in de personele sfeer van het binnenlands bestuur tot gevolg. Na nauwgezette overweging van Lulofs' verdediging, dat zijn bureau voor de buitenbezittingen slechts adviseerde en uitvoerde noch controleerde, werd deze in juni 1917 toch van zijn functie ontheven en als ambtenaar bij het binnenlands bestuur ter beschikking gesteld van de algemeen secretaris. Hij had geen hart voor de Indonesiër; zonder zijn vertrek zouden bestuursambtenaren nooit geloven dat er een nieuwe koers gestuurd werd, daarvoor was hij te gevreesd, aldus Van Limburg Stirum80.. Ook de resident van Djambi, H.E.C. Quast, ging heen81.. En na het onderzoek van Liefrinck kwam geen der overige residenten op Sumatra in aanmerking voor het gouverneurschap van Sumatra's Oostkust, al stond een van hen, C. Westenenk, op de nominatie82..

Het is echter de vraag hoever deze maatregelen reikten. Gebrek aan mensen, permanente klacht van de gouverneur-generaal, maakte dat A.J. Knaap, adjunct-adviseur onder Lulofs en de SI even weinig welgezind, deze opvolgde, zij het in de minder zelfstandige positie van hoofd van de afdeling bestuurszaken der buitengewesten binnen het departement van het binnenlands bestuur83.. Lulofs zelf werd in 1920 resident van het weinig ontwikkelde nieuwe gewest Nieuw-Guinea, Westenenk in 1921 toch gouverneur van Sumatra's Oostkust. Het meest

concrete gevolg van de opstand was dan ook, afgezien van een stricter naleving van de bepalingen voor herendiensten en belastingen, een wijziging van de aanslag op bedrijfs- en andere inkomsten op Sumatra's Westkust en een herziening van de herendiensten. Deze werden in 1918 in Tapanoeli en Sumatra's Westkust verzacht, in 1919 in alle buitengewesten verboden voor zover het de aanleg en verbetering van doorgaande, harde verkeerswegen betrof84..

Het binnenlands bestuur, dat zich door gebrek aan mensen, uitbreiding van haar taak en concurrentie der technische diensten toch al in een hoek gedrongen voelde85., kon zijn tenachterstelling bij adviseurs als G.A.J. Hazeu, adviseur voor inlandsche zaken, Liefrinck en Snouck Hurgronje weinig waarderen. Het bericht over sabotage van de belastinginning door bestuursambtenaren op Sumatra's Westkust, dat de gouverneur-generaal begin maart 1918 bereikt, is er een bewijs voor86.. Ook de ‘donderspeech’ van de assistent-resident van Keboemen M.B. van der Jagt in de Volksraad in november 1918, die in plaats van vooruitstrevende maatregelen hard politioneel optreden tegen politieke onrust nodig, de hangende hervorming van het recht van vereniging en vergadering (artikel 111 regeringsreglement) inopportuun achtte, en de met ontslag dreigende reactie van de regering hierop geven aan, hoe gespannen de verhouding tussen regering en binnenlands bestuur was87.. Die terechtwijzing was overigens meer ingegeven door een geconstateerd onbegrip bij de zeer gekwetste Indonesische Volksraadleden voor de scheiding van functies van parlementariër en bestuursambtenaar dan door respect voor parlementaire onschendbaarheid88.. De privé-enquête, die dezelfde Van der Jagt in het voorjaar van 1919 hield onder de hoofden van het gewestelijk bestuur over de nieuwe regeling van artikel 111 van het regeringsreglement, zonder hun advies tot stand gekomen, wijst evenmin op nauwe samenwerking tussen gouverneur-generaal en binnenlands bestuur89.. Dat Van Limburg Stirum en verschillende residenten het bestaan van een kloof in januari 1920 ontkenden90., werd dan ook waarschijnlijk ingegeven door de politieke en bestuurlijke noodzaak van een zekere eensgezindheid tussen centrale leiding en ambtenaren te velde. Er waren, ook binnen het binnenlands bestuur, genoeg tekenen dat de polarisatie tussen voor- en tegenstanders van Van Stirums beleid,

bij Djambi begonnen, door diens houding tegenover het nationalisme en zijn staatkundige en sociaal-economische politiek, was versterkt.

Bestuurlijk en staatkundig beleid

De Volksraad

Als eerste gouverneur-generaal kreeg Van Limburg Stirum te maken met een Indisch (proto-)parlement, de Volksraad. Met de aanvaarding van de wet op de Volksraad door het parlement in het najaar van 1916 kwam een voorlopig einde aan de reeds twintig jaar slepende discussie over de wijze van politieke vertegenwoordiging in de archipel. Het was een vooral door de nationalistische beweging fel begeerde hervorming. De raad, bestaande uit negenendertig deels verkozen, deels benoemde leden, zou de gouverneur-generaal een hem bindend advies over de begroting uitbrengen en over enige andere onderwerpen zoals persoonlijke militaire lasten worden gehoord. Door een uitgebreid petitierecht kon het college zich echter ook over andere onderwerpen uitspreken, terwijl de gouverneurgeneraal de raad op elk moment om advies zou kunnen vragen91..

Van Stirum, die naar de instelling van de Volksraad had uitgekeken, was desondanks beducht voor een te zelfstandig lichaam tegenover zich. Met de, in de Tweede Kamer beklemtoonde, onafhankelijke positie van de door de kroon te benoemen voorzitter had hij veel moeite. Van hem immers zou het functioneren van de raad afhangen. Het liefst had hij dan ook de vice-president van de (de gouverneur-generaal adviserende) raad van Nederlandsch-Indië in die functie gezien, ‘maar dat zal men in de Tweede Kamer wel ketters noemen’, zo liet hij Idenburg weten92.. Het speet hem dat de voorzitter zelfstandig de Volksraad bijeen kon roepen; een slecht geïnformeerde raad zou in bijzondere omstandigheden een aantasting van het regeringsgezag kunnen betekenen. Hij hoopte dan ook, dat de voorzitter zeer goede betrekkingen met de regering zou onderhouden en was verheugd over de benoeming van zijn kandidaat, J.C. Koeningsberger93.. Ten tweede achtte hij het aantal leden te klein om alle in aanmerking komende groeperingen, die niet langs gekozen weg vertegenwoordigd waren - de buitengewesten, vooruitstrevende Javanen en rooms-katholieken - via benoeming een plaats toe te kennen94..

De eerste Volksraad kon in mei 1918 onder vrij algemene bijval van start gaan. Van de politieke partijen, voor het merendeel pas in 1917 en 1918 opgericht, bleef alleen de ISDV buiten het semi-parlementaire spel. De oorspronkelijke weerstand

in SI-kring bleek overwonnen95.. En de pers had met uitzondering van enkele rechtse bladen gunstig gereageerd op Van Stirums benoemingen96.. Wel heerste reeds vóór de opening van de Volksraad bij alle partijen onvrede over de gestelde grenzen. De Nederlandsch-Indische Vrijzinnige Bond (NIVB), die bij de verkiezingen tien zetels had gewonnen, wilde bijvoorbeeld de raad geleidelijk hervormen tot een direct verkozen, werkelijk vertegenwoordigend lichaam97.. Van Limburg Stirum had dan ook in april 1918 op advies van De Graeff aan Pleyte duidelijk gemaakt, dat de publieke opinie zich niet door de instelling van lokale parlementen zou laten afbrengen van de wens om de Volksraad mederegerend te maken. Dan had men die lokale instellingen vijftien jaar eerder in het leven moeten roepen, nu was het te laat, was zijn mening98..

Met een grootse, zelf geschreven rede, zijn politieke geloofsbelijdenis, opende de gouverneur-generaal op 18 mei 1918 de eerste zitting van de Volksraad. Het daarin geboden toekomstperspectief, door Pleyte gefiatteerd, is voor de latere discussie over zijn staatkundig beleid het meest van belang. Dit perspectief vertoont overigens grote gelijkenis met de verklaring over het einddoel van de Britse politiek in India, die de Britse regering in augustus 1917 had afgelegd en waarin zij een verdere inschakeling van Indiërs in het bestuur, geleidelijke ontwikkeling van zelfbestuur met het oog op een verantwoordelijke regering in India als deel van het Britse rijk had toegezegd99.. Volgens Van Limburg Stirum zou zich door bemoeiing van de Volksraad een ‘ongeschreven staatsrecht’ ontwikkelen, dat verplaatsing van het zwaartepunt naar Indië mee zou brengen. De komende jaren zouden een door zoeken en tasten langzamerhand zich aftekenende grenslijn tussen de bemoeienis der Staten-Generaal en die van de Volksraad te zien geven.

Doch betreden om niet meer verlaten te worden is de weg naar het doel waarnaar gestreefd wordt, dat is een verantwoordelijke regeering in Nederlandsch-Indië zelf, die in samenwerking met den Volksraad, gerechtigd zij tot het nemen van eindbeslissingen over alle aangelegenheden, die niet van algemeen Rijksbelang zijn100..

Op dit doel diende men zo snel af te gaan als met de juiste waardering der gevolgen van elke nieuwe stap voorwaarts te verenigen zou zijn. Nederland had verder te zorgen voor een ongestoorde ontwikkeling en bleef verantwoordelijk voor de daartoe vereiste orde. Met behoud van de eenheid van het rijk diende het Neder-

landse bestuur overigens het overnemen van politieke, bestuurlijke, economische en sociale taken door de Indonesische bevolking te bevorderen. Als voorwaarden daartoe noemde Van Limburg Stirum volksontwikkeling en praktische bestuurservaring, waarbij hij het belang van karaktervorming onderstreepte. En nadat hij onder meer had uiteengezet, dat Indië ook economisch geen ‘filiaal’ van Nederland kon blijven, toog de Volksraad aan het werk.

Ondanks of dankzij zijn geringe verwachtingen was de gouverneur-generaal na de eerste week niet ontevreden. De stemming was goed, het peil aan de lage kant, maar dat zou volgend jaar wel beter worden. Uitroepen van hoofdambtenaren op de publieke tribune als ‘Ze moesten ze alle 39 de zaal uittrappen’ waren hem als argeloze totok echter een openbaring geweest101.. In zijn officieel verslag aan Pleyte van 26 juli 1918 concludeerde hij dat de instelling van de Volksraad hoognodig was geweest en dat de raad zijn bestaansrecht reeds had bewezen: betere informatie had het wantrouwen tegen de regering, onderling contact het wantrouwen tussen de bevolkingsgroepen weggenomen. En nu de raad had getoond zijn taak met kracht en kennis van zaken te kunnen aanvaarden zou het ontwikkelingsproces dan ook ongetwijfeld een sneller verloop hebben dan aanvankelijk was voorzien.

Groot bezwaar had Van Limburg Stirum echter tegen de onzorgvuldige manier, waarop met moties en geld was omgesprongen. Hij had Pleyte dan ook tevoren afgeraden bepaalde, niet of nauwelijks gemotiveerde amendementen over te nemen. Ook over de weinig kundige en krachtige leiding was hij slecht te spreken. En aan wijziging van het bestuursstelsel viel niet te ontkomen. Alle kritiek van de in wezen oppositionele Volksraad moest zich nu wel richten op de enige verantwoordelijke, de gouverneur-generaal. Al vond Van Limburg Stirum dat nu nog geen bezwaar, bij scherpere kritiek was een ander mikpunt dan de vertegenwoordiger van de kroon gewenst. Hij achtte het moment echter nog niet gekomen om zijn ideeën hierover uiteen te zetten, vroeg alleen de minister zijn gedachten erover te laten gaan102.. Waarschijnlijk doelde Van Stirum hierbij op een grotere verantwoordelijkheid voor de departementsleiders. Hij had deze tevoren individueel opererende directeuren vóór de opening van de Volksraad in een geregeld bijeenkomende raad verzameld om hen van de regeringsprincipes te doordringen en hen zoveel mogelijk bij de behandeling der beleidsonderdelen in de Volksraad betrokken103..

Bestuurshervorming

Pleyte, toen reeds bijna demissionair, had zich echter niet alleen te buigen over hervorming van de staatkundige top. In 1914 reeds had S. de Graaff, regeringscommissaris voor de hervorming van het bestuurswezen in Nederlands-Indië, voorstellen tot hervorming van het bestuur ingeleverd. Vrees voor oligarchie, nu medezeggenschap van de bevolking zich beperkte tot enkele leiders op het hoogste politieke niveau, gaf de bestuurshervorming nieuwe urgentie.

De Graaff had zich vooral ambtelijke decentralisatie, delegering van bevoegdheden van het centrale naar het gewestelijke bestuur, ten doel gesteld en dat in de hele archipel. Provinciale raden zouden slechts adviseren. Alleen op het lagere niveau van het regentschap zouden regentschapsraden onder leiding van de resident plaatselijke belangen behartigen. Deze voorstellen waren door gouverneurgeneraal Idenburg en Van Limburg Stirum zo geamendeerd, dat de bevolking meer bij het bestuur betrokken zou worden maar een snelle invoering desondanks mogelijk zou blijven104.. De laatste had zich in november 1916 reeds uitgesproken voor beperking van de hervorming tot Java en Madoera, onder te verdelen in drie provincies, voor een provinciale raad met bestuurs- in plaats van adviserende bevoegdheid en voor een proef met een afdelingsraad van naar bevolkingsgroepen gemengde samenstelling en een regentschapsraad, bestaande uit Indonesiërs. Daaruit zou dan blijken welke van deze twee raden de voorkeur zou verdienen105..

Maar onder de indruk van de uit het nationalisme en de Djambi-onlusten sprekende kloof tussen bestuur en bestuurden kwam Pleyte in augustus 1917 met een geheel nieuw ontwerp. Hij beperkte zich eveneens tot Java en Madoera, in drie provincies naar Nederlands model te verdelen, onder een gouverneur en een meebesturende provinciale raad met Indonesische meerderheid. De autonome, voornamelijk uit Indonesiërs bestaande regentschapsraden zouden in zijn voorstel onder leiding van de regent komen. Van Limburg Stirum was de grondgedachte, meer medezeggenschap voor de bevolking, zeer sympathiek, maar hij vreesde uitstel van de hervorming door dit vergaande nieuwe ontwerp. Het oude lag immers klaar. De taken van de zijns inziens te grote provinciale raad stonden in het ontwerp van Pleyte te exact omschreven, de bevolking was niet rijp voor een Indonesische meerderheid in die raden. De wijze van samenstelling zag hij liever niet vastgelegd. Bovendien ontbrak het, ook volgens Hazeu, 90% der regenten aan opleiding en capaciteit voor hun nieuwe taak en had men geen geld voor een dergelijke grootse opzet106..

Pleyte bleef echter bij zijn, ten aanzien van de provinciale raad enigszins gewijzigd ontwerp, dat in het voorjaar van 1918 de Tweede Kamer bereikte. Maar in januari 1918 had hij ondertussen op advies van Snouck Hurgronje voorgesteld om reeds, waar mogelijk, een proef te nemen met adviserende regentschapsraden. Daarmee sloot hij aan bij Van Stirums voorkeur voor het experiment, die bijvoorbeeld ook bij een proef in één regentschap met de ontvoogding van het Indonesisch binnenlands bestuur in 1918 naar voren kwam107.. De uit Indonesiërs bestaande, adviserend gedachte regentschapsraad groeide tijdens een eerste adviesgang in Indië overigens uit tot een meebesturende, gemengde. Van Limburg Stirum bleek in de zomer van 1918 waarschijnlijk door zijn positieve ervaring met de Volksraad een voorstander te zijn geworden van een zo ruim mogelijk stemrecht en twaalf in plaats van negen raden108.. Wanneer Indië de ruimte werd gelaten voor proefsgewijs hervormen en eigen initiatief, bleek meer mogelijk.

Maar voordat bestuurshervorming of regenschapsraden een wettige vorm hadden gekregen, ruimde op 9 september 1918 het links getinte kabinet Cort van der Linden het veld voor het rechts-confessionele ministerie Ruys de Beerenbrouck, Pleyte voor Idenburg. De samenwerking tussen gouverneur-generaal en nieuwe minister zou vooral door de novemberverklaring, waarin Van Limburg Stirum in het roerige najaar van 1918 onder andere hervorming van de Volksraad in het vooruitzicht stelde, onder zware druk komen te staan.

De novemberverklaring

Voor een juist begrip van deze omstreden verklaring is het nodig na te gaan in hoeverre gouverneur-generaal en nieuwe minister van elkaars (gewijzigde) inzichten op staatkundig terrein op de hoogte waren. Idenburg kende Van Stirums openingsrede van de Volksraad en het daarin geboden toekomstperspectief van een ‘verantwoordelijke regering’. Diens officiële verslag van de eerste Volksraadszitting met zijn positief oordeel, zijn verwachting van een versnelde ontwikkeling en zijn wens de kritiek af te leiden van de gouverneur-generaal kwam pas op 6 november 1918 op het ministerie aan109.. Alleen uit de dossiers en in de beknopte vorm van twee telegrammen waren anderzijds in het najaar van 1918 de ministeriële denkbeelden in Indië bekend. Idenburg had zich als gouverneur-generaal altijd voorstander van wetgevende bevoegdheid voor de Volksraad getoond, zich

slechts om vertraging te voorkomen neergelegd bij het ontwerp-Pleyte110.. In mei 1917 had hij tegenover Van Limburg Stirum het belang van een ontwikkelde minderheid erkend. Omwentelingen vonden plaats, wanneer juist zulk een dunne bovenlaag van ontwikkelden in een bepaalde richting stuurde en de grote massa ontevreden was111..

Op 8 oktober 1918 seinde Idenburg aan Van Limburg Stirum, dat hij het ontwerp-Pleyte inzake de bestuurshervorming zou amenderen. Want, zo liet hij weten:

Continued study of especially Ritsema van Eck pamphlets [,] Colijn recently published paper and British Indian report constitutional reforms induces me (to) accept following leading points primo absolute separation (of) autochtone and Netherlands authority secundo evolution (of the) Indian commonwealth as federation of provinces112..

Aan het inheems gezag, de snel te kiezen, uit Indonesiërs bestaande regentschapsraden zou men zoveel mogelijk moeten overlaten, maar dan ook geheel en zonder reserve. Afdelingsraden, bestaande uit vertegenwoordigers van regentschapsraden en verkozen of benoemde Europeanen, zouden over niet puur-inheemse zaken adviseren. De provincie zou de belangrijkste eenheid worden van het Nederlands gezag. Het Indonesisch gezag zou zich geleidelijk uitbreiden tot de provincie en het einddoel zou liggen in ‘the conversion of province from Netherlands agency to autochton authority’.

Idenburg lichtte de vermelde geschriften niet toe. De brief waarin dit wel gebeurde bereikte de gouverneur-generaal pas kort voor 20 december113.. Van Limburg Stirum waren de behoudende opvattingen van Ritsema van Eck over twee gescheiden bestuurssferen, een Indonesische ònder een Europese, misschien niet onbekend, al zou hij ze pas in 1919 in gebundelde vorm onder ogen krijgen114.. Hij wist in ieder geval, dat Colijn juist met lokale parlementen had willen beginnen en de Volksraad alleen als sluitstuk van die ontwikkeling had willen zien115.. Maar de brochure-Colijn zelf, meegezonden met het ministeriële schrijven zag hij vermoedelijk pas eind december voor het eerst. Daarin had Colijn onder andere

de inherente zwakte van een louter adviserende Volksraad geanalyseerd, die door gebrek aan verantwoordelijkheid alleen maar kritiek kon leveren, en een federalisme bepleit met de provincie als hoeksteen van de staatkundige opbouw. De Volksraad zou bestaan uit vertegenwoordigers der provinciën en ‘pas veel later’ een door direkte verkiezing samen te stellen centrale vertegenwoordiging der Indische volkeren worden116.. Alleen het rapport Montagu-Chelmsford uit juli 1918 was de gouverneur-generaal bekend. Hij had bepaalde passages uit dit rapport, dat voorstelde de federale structuur van Brits-Indië te versterken en de provinciale regering voor speciale onderwerpen aan de provinciale raad verantwoordelijk te maken en dat daarmee veel verder ging dan de plannen voor bestuurshervorming in Nederlands-Indië reeds in september voor Indië van toepassing genoemd117..

Van Limburg Stirum wist dus door dit telegram alleen dat Idenburg een soort federalisme aanhing, akkoord ging met regentschapsraden en onder invloed stond van meer behoudende politieke theoretici als Ritsema van Eck en Colijn. Maar over de Volksraad en dat wat de provincie te boven ging was hierin niets gezegd. Was het dus werkelijk alleen om misverstand over de begrippen onafhankelijkheid en zelfbestuur weg te nemen en om angst voor de toekomst bij Europeanen te verdrijven, dat de gouverneur-generaal op 14 oktober zijn minister telegrafisch toestemming vroeg voor een verklaring over de staatkundige toekomst? Van Limburg Stirum stelde voor in die verklaring de onlosmakelijke band tussen Nederland en Indië voorop te stellen, en vervolgens Idenburgs telegram van 8 oktober over te nemen. Daaraan wilde hij toevoegen, dat het einddoel van de provincie als orgaan van inheems gezag alleen kon worden bereikt wanneer het kiezerskorps voldoende intellect en karakter zou hebben ontwikkeld om zijn vertegenwoordigers ter verantwoording te durven roepen en

that above selfgovernment bodies will ever be maintained for whole archipelago central government in which native population will gradually have greater share and which will be responsible to Indian peoples in manner to be determined later118..

Met dit verzoek lokte Van Limburg Stirum dus bewust of onbewust een reactie van Idenburg ten aanzien van het einddoel van een verantwoordelijke regering

uit. De minister reageerde op 16 oktober met een positief telegram. Hij wenste alleen wel de, ook reeds in mei 1918 door Van Stirum genoemde, voorwaarde van ervaring van gekozen vertegenwoordigers in plaatselijke raden, toegevoegd te zien119.. Indische regering en opperbestuur leken het in oktober 1918 op grond van deze telegrammenwisseling dus in grote lijnen eens te zijn. Het toekomstperspectief van regentschaps-, afdelings- en provinciale raden, gekroond door een centrale regering in nader te bepalen vorm, werd de Volksraad in de memorie van antwoord op de aanvullingsbegroting voor 1919 op 11 november 1918 aangeboden120.. De door minister en gouverneur-generaal genoemde voorwaarden kwamen niet ter sprake. Dat was ook niet strict noodzakelijk omdat de Volksraad alleen naar de richting van het regeringsbeleid had gevraagd en in het korte antwoord de nadruk lag op de regionale raden.

De verklaring, op 18 november 1918 namens de gouverneur-generaal in de Volksraad afgelegd, zou dat beeld van eensgezindheid ruw verstoren. In Indië waren de politieke tegenstellingen verscherpt door sterk gestegen prijzen van levensonderhoud, door toenemende invloed van hiervan profiterende sociaalrevolutionairen als H.J.F.M. Sneevliet en R.P. Semaoen op de SI en binnen het leger, door anti-Chinese incidenten in Koedoes eind oktober, SI-acties in Madjalaja en Demak, door openbare verklaringen van Europeanen, die hun superioriteit wilden beklemtonen121.. De felle kritiek op de regering, in de Volksraadszitting van oktober en november 1918 geuit, werkte weinig kalmerend, het nieuws uit Europa evenmin. Na berichten over de Russische revolutie schreven de Indische kranten over hongeropstootjes in Nederland, het oproer in de Harskamp. In november verscheen dagelijks nieuws over omgestoten tronen in midden-Europa, over onlusten in Duitsland. Op 11 november werd het bericht van revolutie in Duitsland gepubliceerd. En al hield Van Limburg Stirum de meest onrustbarende telegrammen over de revolutiepoging van Troelstra een dag later achter, in Batavia deden toch omstreeks 15 november geruchten de ronde over troonsafstand van de koningin en vervanging van de gouverneur-generaal. Nederland zou zelfs in volle opstand zijn122..

Van Limburg Stirum, van nature al niet optimistisch, zag de toekomst zeer somber in. Op 9 november had hij reeds aan Idenburg geschreven ‘... het gevaar voor een overslaan van de omwenteling uit Duitsland schijnt zoo dreigend, moge ons land bespaard blijven voor een ramp als Rusland trof’123.. Met de commandant

zeemacht overlegde hij na 12 november over de gevolgen voor Indië van een mogelijke, door hem zeer gevreesde, revolutie in Nederland. In dat geval zou naar zijn idee de Indische regering met- en onder controle van de Volksraad zelfstandig moeten doorwerken. Overdracht van het gezag aan een bolsjewiek was voor hem ondenkbaar.

Op 16 november besloot hij, na berichten over complotten, over contacten van hoge ambtenaren met sociaal-revolutionairen, over hervormingseisen bij topambtenaren en bij leden van de Volksraad, over de vorming van een linkse Progressieve Concentratie van ISDP, ISDV, BO, Insulinde en SI, met een verklaring tussen beide te komen124.. Een dag later ontving hij van Idenburg het eerste regeringstelegram, dat vermindering van de onrust in Nederland meldde125.. De daarin aangekondigde bereidheid van Ruys tot redelijke hervorming bood hem een aanknopingspunt voor zijn eigen verklaring.

Op maandag 18 november sprak regeringsvertegenwoordiger D. Talma die uit. De Indische regering, zo begon hij, was dankbaar dat de meerderheid van het Nederlandse volk niet voor een gewelddadige minderheid was geweken. Verblijdend ook voor Indië noemde hij het, dat de Nederlandse regering zich tot hervorming langs wettige weg bereid had verklaard. De nieuwe koers zou ook de richting in Indië bepalen:

Het gaat trouwens hier minder om wijziging van koers dan om versnelling van het tempo. Regeering en Volksraad worden dientengevolge voor nieuwe verhoudingen, verschuivingen van bevoegdheden geplaatst, welke op dit moment nog niet volledig zijn te overzien. Vast staat echter dat beider taak aanzienlijk wordt verzwaard en nauwe samenwerking vereist126..

Die samenwerking, ook nodig voor het nijpende voedselvraagstuk, hoopte de regering te bereiken door het leggen van een persoonlijke schakel tussen regering en raad. Daarnaast kondigde zij de externering van Sneevliet en sociaaleconomische hervormingen aan: een commissie zou de toestanden in de suikerindustrie onderzoeken, een nadere regeling van het recht van vereniging en vergadering stond voor de deur, de voeding, kazernering en rechtspleging binnen het leger zouden worden verbeterd.

Een dag later besloot Van Limburg Stirum de voorbereiding van de wel zeer vaag aangekondigde staatkundige hervormingen op te dragen aan een commissie, een in Indië hoogst gangbare vorm voor de behandeling van netelige vraagstukken in breder kring. Daar deze commissie onder leiding van prof. dr. J.H. Car-

pentier Alting, president van het hof van Indië, de Indische regering zou adviseren over voorstellen voor een eventuele herziening van de staatsinrichting, die deze op haar beurt aan het opperbestuur zou doen, achtte de gouverneur-generaal deze opzet binnen de grenzen van zijn verantwoordelijkheid. Die grenzen waren echter in tijden van crisis onvermijdelijk ruim te nemen127..

Op verzoek van de Volksraad werd de verklaring op 2 december nader toegelicht. De jongste wereldgebeurtenissen drongen alom in de richting van hervorming der staatsinstellingen, een stroming waaraan niemand, individu noch regering, weerstand kon bieden. De regering beloofde van haar kant het mogelijke te doen opdat de nieuwe verhoudingen tijdig zouden worden vastgelegd. Een juiste en scherpe omlijning van die nieuwe verhoudingen was echter nog niet mogelijk, behoedzaamheid geboden. De bestuurshervorming maakte deel uit van die herziening. De voorwaarden voor een ontwikkeld en moreel sterk kiezerskorps en oefening in lokale raden werden breed uitgemeten. ‘Maar’, als om niet alles wat eerder gezegd was te ontkrachten, liet Van Limburg Stirum hieraan toevoegen:

... dit staat evenwel vast, dat een eenigszins beduidende hervorming niet denkbaar is zonder aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheid van den Volksraad, zonder principieele wijziging van het karakter van dit college, hetwelk van zuiver adviseerend lichaam zal moeten worden een integreerend deel van de Regeering met daadwerkelijke medezeggenschap in en controle op het bestuur128..

De gehele reorganisatie zou verschuiving van bevoegdheden tussen moederland en kolonie met mogelijke verlegging van het zwaartepunt tot gevolg hebben.

De novemberverklaring zelf was dus in de eerste plaats een concreet en praktisch stuk, waarin de gouverneur-generaal de grieven van militairen en nationalisten trachtte op te heffen, sociaal-revolutionairen de wind uit de zeilen te nemen en gematigden in de Volksraad voor zich te winnen. Alleen de alinea over staatkundige verandering blonk uit door vaagheid. Wat betekende ‘nieuwe verhoudingen, verschuivingen van bevoegdheden’? Deze formulering stak schril af bij het urgentieprogramma dat de NIVB op 17 november reeds had opgesteld en waarin was gevraagd om een direct verkozen Volksraad met wetgevende bevoegdheid, een verantwoordelijke regering, een zelfstandige positie voor Indië binnen het koninkrijk en een rijksraad129..

De ruimte van Van Stirums formulering bood NIVB en Progressieve Concentratie ook de mogelijkheid om enkele dagen later in verschillende vorm en bewoording

in de Volksraad op korte termijn een parlementaire regeringsvorm te vragen130.. Maar had de gouverneur-generaal alleen sociaal-economische maatregelen aangekondigd zonder het hete hangijzer van staatkundige hervorming aan te raken, dan had hij ongetwijfeld de meer gematigde Volksraadsleden tegen zich ingenomen en de meerderheid in de raad in de oppositie geduwd, die hij zozeer vreesde. Concreter aanwijzing voor een staatkundige hervorming kon hij echter niet geven zonder de in te stellen commissie Carpentier Alting het gras voor de voeten te maaien, zonder overleg met Idenburg. Wanneer anderzijds iedere verklaring achterwege was gebleven, zou de regering een kans hebben gemist om zich te mengen in de publieke discussie, die door de vorming van de Progressieve Concentratie en het urgentieprogramma van de NIVB toch al in gang was gezet.

Eenzelfde vaagheid kenmerkte de toelichting van 2 december. Zij sloot wel gedeeltelijk aan bij de openingsrede van Van Stirum in de Volksraad en bij telegrammen van minister en gouverneur-generaal uit oktober. Maar daarenboven werd hervorming van staatkundige instellingen aangekondigd zonder evenwel te vermelden in welke vorm en op welke termijn. Pas eind december zou uit een brief aan Idenburg blijken, dat Van Limburg Stirum onder ‘aanzienlijke uitbreiding van de bevoegdheid van den Volksraad’, en ‘principiëele wijziging van het karakter van dit college’ in eerste instantie verstond: wetgevende bevoegdheid voor die raad ten aanzien van de begroting met een aan appèl onderworpen vetorecht voor de gouverneur-generaal131.. Zij die in verklaring en toelichting instelling op korte termijn van een ‘responsible government’ wensten te horen of vreesden te vernemen, konden dit ongehinderd doen.

Tot de laatste categorie behoorde minister Idenburg. Deze, door de novemberstorm in zijn anti-revolutionaire overtuiging gestaafd, was zowel in zijn begrijpende persoonlijk reacties als in zijn afwijzender, officiële schrijven van 8 februari 1919 heel duidelijk. Staatkundige ontwikkeling, die niet van onderop begon, zou leiden tot een oligarchie van onbekwamen. Daarom sloot hij uitbreiding van de bevoegdheden van de Volksraad vóór de instelling van lokale raden uit, temeer daar de Volksraad verdergaande bevoegdheden bezat dan vergelijkbare lichamen in Franse en Britse koloniën. Hij had er vooral bezwaar tegen dat ten aanzien van de opvattingen van het opperbestuur geen enkel voorbehoud was gemaakt en hij betreurde de indruk, door de verklaring gewekt, van invoering van een parlement en verantwoordelijke regering binnen enkele jaren. Invoering daarvan binnen de eerste vijfentwintig à dertig jaar zou zijns inziens een ramp zijn132..

Nu dreigde echter Idenburg Van Limburg Stirum door gebrek aan communicatie mis te verstaan. De laatste was geen voorstander van directe invoering van de parlementaire regeringsvorm. Daarvoor ontbrak in Indië elke oefenschool, zoals hij de commissie Carpentier Alting had laten weten133.. Ook hij meende dat eerst met het in leven roepen van kiezerscorpsen moest worden begonnen. Over de bestuurshervorming, de federale opbouw en het einddoel van een verantwoordelijke regering waren minister en gouverneur-generaal het eens. Alleen ten aanzien van de Volksraad liepen hun meningen uiteen. Al achtte ook Van Limburg Stirum de invoering van de Volksraad vóór de lagere raden een fout en diens adviserende bevoegdheid een staatkundige irrationaliteit, die door het de gouverneurgeneraal bindende karakter en het gebrek aan verantwoordelijkheid wel tot kritiseren moest leiden, hij ging toch van het bestaan van de raad uit134.. De nadelen van die te exclusieve invoering hoopte hij, nu de Volksraad er eenmaal was, te temperen door richting te geven aan de vernieuwingsideeën in de commissie Carpentier Alting, door de adviserende bevoegdheid van de Volksraad om te zetten in een beslissende met een veto-recht voor de gouverneur-generaal. Zo dacht hij de gematigden - Regentenbond en Boedi Oetomo - voor de regering te behouden135..

Op grond van eerder genoemde punten van overeenkomst konden minister en gouverneur-generaal na schriftelijke toelichting over en weer hun samenwerking voortzetten. De komst van Colijn naar Indië als officiële of particuliere ‘liaisonofficier’ bleek eind maart 1919 niet meer nodig136.. En in april 1919 hielp Van Limburg Stirum een laatste meningsverschil uit de wereld door te erkennen dat het correcter zou zijn geweest in november uitdrukkelijk te vermelden dat het opperbestuur niet was geraadpleegd137..

Feller oppositie dan van Idenburg tegen het beleid van Van Limburg Stirum klonk in april 1919 uit de Tweede Kamer. De behandeling van de Indische begroting bood voor het eerst gelegenheid het gehele Volksraad-gebeuren onder de loupe te nemen en de novemberverklaring als uiting van het Indische streven naar zelfstandigheid, waar de directies der in Nederland zetelende cultuur- en han-

delsmaatschappijen eerder tegen hadden geageerd, te bekritiseren. De liberale kamervoorzitter Fock deed zelfs tijdelijk afstand van zijn voorzittershamer om het woord te kunnen voeren: hoe kon de Indische regering zeggen dat de Volksraad zich een positie had verworven boven de door de wet toegekende, hoe spreken van verschuiving van bevoegdheden? Dat was alleen aan de wetgevende macht138.. Formeel had Fock gelijk. Maar hieruit sprak een te strict juridische benadering, die koloniale politici in Nederland vaker zou kenmerken, welke de politiek in Indië zelf geen recht deed en te weinig rekening hield met de gebeurtenissen en omstandigheden aldaar. De gouverneur-generaal had in Indië te maken met groeiende tegenstellingen en een algemene hervormingsdrang. In Brits-Indië werden in deze periode hervormingen voorbereid, die een verantwoordelijke regering op provinciaal niveau dichterbij zouden brengen en die voor Van Stirum een bron van inspiratie vormden139.. Bovendien bleek uit de opdracht aan de commissie Carpentier Alting, dat de gouverneur-generaal het opperbestuur niet vergat. Maar hij was slechts ten dele op de hoogte geweest van de gewijzigde inzichten van de nieuwe minister. Verklaring en toelichting sloten aan bij eerdere, officieel goedgekeurde redevoeringen en stukken aan de minister en lagen in de lijn van het beleid van Pleyte, die het optreden van de gouverneur-generaal in april 1919 ook toejuichte140.. Pessimisme, bij Van Limburg Stirum gedeeltelijk het gevolg van de belemmerde communicatie, was trouwens in november 1918 ook in regerings- en AR-kring een bekend verschijnsel geweest, maar men was dat bij de beoordeling van het landvoogdelijk beleid in april 1919 blijkbaar vergeten141..

Wel kan men stellen dat zelfstandig optreden deze gouverneur-generaal in het algemeen en ook in november 1918 niet vreemd was en dat de regeringsuitingen te weinig concreet waren om misverstaan te voorkomen. Dat ook Van Limburg Stirum weinig gelukkig was met het effect van zijn woorden, blijkt uit zijn weigering in april 1919 om een tweede verklaring af te leggen, dit ondanks een verzoek hiertoe van twee gewaardeerde adviseurs, K.F. Creutzberg, directeur van onderwijs en W. Muurling, regeringsgemachtigde in de Volksraad142.. Of zoals de laatste in 1919 in de Volksraad sprak: ‘De novemberverklaring, Mijnheer de Voorzitter, was een spontane daad en heeft als elke daad van dat karakter zijn voor- en nadeelen’143..

De enige veranderingen, die afgezien van de instelling van de herzieningscommissie, in 1919 en 1920 met toestemming van het opperbestuur tot stand kwamen, waren dan ook de instelling van een zogenaamde schakelcommissie uit de Volksraad, die permanent contact met de regering zou onderhouden, van een regeringsgemachtigde voor algemene zaken bij de raad als schakel tussen dit college en de gouverneur-generaal en de uitbreiding van het aantal leden tot achtenveertig144.. Deze weinig revolutionaire maatregelen sloten aan bij oude wensen van Van Stirum om raad en regering nauwer aan elkaar te binden en om meer ruimte te hebben bij benoemingen.

Verdere bestuurshervorming

In november 1919 bleek Idenburg, die zijn ministerschap met tegenzin had aanvaard, dat dit ambt uit plichtsbesef alleen niet te dragen viel. De conservatieve Simon de Graaff, oud-directeur binnenlands bestuur en ex-regeringscommissaris voor de bestuurshervorming, werd zijn opvolger. De benoeming was een partijpolitieke zaak; de mening van de Indische regering werd niet gevraagd. Uit angst voor verzwakking van de AR-poot onder het kabinet was de niet-gebonden De Graaff na een onderhoud met Kuyper bij de partij ingelijfd. Men had geen ander, dus geen keus145.. Van Stirum reageerde gereserveerd146..

De Graaff had medewerking van het kabinet aan een snelle totstandkoming van de bestuurshervorming als voorwaarde gesteld147.. Idenburg was daar niet aan toegekomen. Alleen het in 1919 na overleg met residenten, regenten en andere betrokkenen in Indië tot stand gekomen ontwerp voor een aantal gemengde, meebesturende regentschapsraden onder leiding van de regent lag klaar. De publieke opinie had tegen Idenburgs voorkeur voor een puur-Indonesische samenstelling krachtig stelling genomen, terwijl Van Stirums wens van een zo ruim mogelijk direct kiesrecht was afgeketst op praktische bezwaren (ongeletterde kiezers, gebrek aan begrip voor deze nieuwe raad)148.. Het ontwerp stuitte in juli 1920 in de Tweede Kamer echter op onverwachte onwil van de SDAP-fractie om zo kort voor de vakantie de belangrijke Indische aanvullingsbegroting af te doen en op protest van de AR tegen behandeling van het Indisch ontwerp los van de reeds aangekondigde wet op de bestuurshervorming. De minister week uitermate snel voor deze

bezwaren, wetende dat de gouverneur-generaal diezelfde maand nog advies zou uitbrengen over zijn eigen ontwerp voor de bestuurshervorming149..

Hierin werd de gehele archipel verdeeld in provincies onder besturende raden enerzijds en gouvernementen, waarin ambtelijke decentralisatie zou plaatsvinden anderzijds. Omdat niet alleen de regentschapsraden, maar ook de vorming van het gewest Zuid-Sumatra, waarvoor het Indisch ontwerp al sinds oktober 1919 klaar lag, volgens De Graaff op de nieuwe wet diende te wachten, maande Van Limburg Stirum zijn adviseurs zich aan dat ontwerp te houden150.. Hij bracht er zelf acht maanden vóór zijn vertrek slechts enkele bezwaren tegenin. De Graaff schrapte in navolging daarvan de door Van Stirum politiek onwenselijk geachte, expliciete vermelding van een federatieve structuur, preciseerde de verhouding tussen zelfbesturen en provincies en wijzigde de samenstelling van de provinciale raad. Van uitdrukkelijke vermelding van raadpleging van de Volksraad bij de tot standkoming van algemene verordeningen en van handhaving der kleine gemeenten wilde hij echter niet weten151..

Ook de voorstellen voor grondwetswijziging van eind 1920 waren een compromis tussen minister en gouverneur-generaal. Een apart hoofdstuk voor alle grondwettelijke bepalingen Indië betreffende, zoals Van Limburg Stirum in navolging van het eind juni 1920 verschenen rapport van de commissie Carpentier Alting had voorgesteld, kwam niet tot stand152.. 's Ministers geringe belangstelling voor dit rapport, waaruit hij eventueel wijzigingen voor zijn ontwerp zou halen, en zijn indirecte kritiek op de gouverneur-generaal vormden aanleiding tot een steeds snijdender toon in hun correspondentie uit het laatste half jaar van hun samenwerking153..

Het verslag der herzieningscommissie

Het verslag van de commissie Carpentier Alting, waarvan Van Limburg Stirum

sinds 1919 het tijdstip van zijn vertrek afhankelijk had gesteld154., bereikte hem met tien minderheidsadviezen en bijlagen op 30 juni 1920. Het meerderheidsrapport, dat zich tegen het pre-fix Nederlands- voor Indië uitsprak, ging uit van de volgende grondbeginselen:

-zeggenschap in Indië over eigen aangelegenheden met behoud van het verband met de staat der Nederlanden,
-krachtige uitbreiding van medezeggenschap der bevolking,
-associatie der bevolkingsgroepen door opheffing van het rascriterium in de gehele wetgeving.

 

Dat betekende een verandering van de bestaande bureaucratische structuur der regering, waarin de gouverneur-generaal, geadviseerd door tal van los van elkaar opererende bureaus als enige beslissende instantie optrad en de Volksraad kritiseerde. De commissie wilde een krachtige Indische regering, bestaande uit gouverneur-generaal met raad van Indië, waar onder andere de directeuren deel van zouden uitmaken (collegiaal bestuur). Deze stap op weg naar een verantwoordelijke regering zou groter samenhang in het regeringsbeleid verzekeren, de taak van de onzichtbare, adviezen bundelende algemene secretarie beperken. Naast de regering zou een mederegelende Volksraad komen te staan, zonder rasonderscheid samengesteld door verkiezing èn benoeming, dit om een werkelijk representatief lichaam te vormen. De commissie verwierp voorafgaande scholing in lokale raden onder verwijzing naar het verschil in taken. De raad zou naast het recht van initiatief en amendement ook het recht van interpellatie en enquête krijgen, kandidaten stellen voor de raad van Indië en afgevaardigden naar de Tweede Kamer sturen in geval van behandeling van Indische belangen aldaar. Maar de aldus meer tot parlement verheven Volksraad zou toch de Indische regering bij verschil van mening niet naar huis kunnen sturen, zich wel kunnen beroepen op de wetgevende macht in Nederland.

Fel keerde de commissie zich tegen het federatie-stelsel: zij ging uit van het ‘aleenige Indische land’. De in te stellen gouvernementen, noodzakelijke schakel tussen centrale regering en lagere rechtsgemeenschappen, zouden zoveel mogelijk een regionale autonomie verkrijgen. In tegenstelling tot het overigens verwante ontwerp-Pleyte (het ontwerp-De Graaff had de commissie niet onder ogen gehad) zouden de raden in die gouvernementen door rechtstreekse verkiezing en zonder rasonderscheid worden samengesteld en daaraan zou de volledige regeling van de provinciale huishouding worden toevertrouwd155..

Op 5 februari 1921, anderhalve maand vóór zijn vertrek uit Indië, formuleerde

Van Limburg Stirum, gehoord de adviezen van de Indische bestuurstop (géén Indonesiërs) zijn voorstellen aan de minister. Het werd een slotakkoord zonder applaus: zijn advies zou pas in 1967 gepubliceerd worden156.. Met de uitgangspunten van het rapport kon Van Stirum zich verenigen; in de uitwerking ging hij aanzienlijk minder ver. Hij bleef bij de naam Nederlandsch-Indië157.. Al erkende hij de levenwekkende kracht die van de eenheidsstaat uitging, hij verkoos een federatieve opbouw, die nu reeds in de samenstelling van de Volksraad tot uiting diende te komen158.. Met de voorstellen betreffende de landschappen en de gewestelijke autonomie stemde hij in, niet met die voor een rechtstreeks, aan analfabeten toe te kennen kiesrecht159.. Het zou ouderen uitsluiten en radicale jongeren op de voorgrond plaatsen. Het rasonderscheid diende alleen in het publiekrecht, niet in het privaatrecht, noch ten aanzien van het gouverneurgeneraalschap opgeheven te worden160..

Ook de voorstellen betreffende de Volksraad reduceerde hij. De medewetgevende bevoegdheid wilde hij uit praktische overwegingen beperken tot een commissie van wetgeving uit de raad van acht leden. Indische afgevaardigden uit de Volksraad in het Nederlandse parlement zouden buiten de Indische regering om invloed uitoefenen en waren daarom ongewenst. Zo ook de kandidaatsstelling voor de raad van Indië: het zou een homogene regering uitsluiten. Het recht van enquête wenste hij met uitzondering van onderzoek in Batavia aan de medewerking der regering te binden161..

Ten aanzien van de Indische regering sprak hij nog duidelijker taal. Uiteraard stemde hij in met de wens van groter zelfstandigheid tegenover Nederland. Het verlenen van medezeggenschap had de behoefte aan een krachtige regering in Indië versterkt. Het moederland zou alleen repressief en in het parlement controle mogen uitoefenen. Ten aanzien van het Indisch beleid bleef overeenstemming tussen Indische regering en het opperbestuur vanzelfsprekend noodzakelijk. Deze viel echter bij ministerwisseling niet altijd te garanderen (sic). En niet het moederlandse, maar het Indische belang zou de gouverneur-generaal tot richtsnoer dienen voor zijn beleid162.. ‘Na langdurig overleg en veelzijdige bespreking’ had hij zich echter tegen het voorstel van collegiaal bestuur gekant. Met de samenvoeging van de raad van Indië met die van directeuren kon hij zich verenigen. De

laatsten zouden echter aan de gouverneur-generaal verantwoordelijk dienen te blijven, door hem worden benoemd en ontslagen evenals de ‘gewone’ leden van de raad van Indië, waaronder twee Indonesiërs. Al zouden de directeuren groter (financiële) zelfstandigheid krijgen en overeenstemming met de raad van Indië op een aantal punten vereist blijven, de beslissingsmacht zou ‘bij den Gouverneur-Generaal alléén’ berusten. Die beschouwde Van Limburg Stirum als ‘het centrum der Regeermacht’, in alle enigszins belangrijke aangelegenheden te raadplegen en in staat om steeds in alles het initiatief te nemen. Een krachtige regeling was alleen mogelijk, ‘indien de Gouverneur-Generaal de politiek aangaf die gevoerd zou worden en de overige leden der Regeering met de hoofdlijnen daarvan overtuigd instemden’, zo schreef hij163..

De door de herzieningscommissie voorgestelde macht van de Volksraad werd dus ingeperkt ten behoeve van de Indische regering, die van de Indische regering ten behoeve van de gouverneur-generaal. De wet op de Indische Staatsregeling uit 1925 zou, nog minder verstrekkend, de samenstelling van de raad van Indië en de positie van de directeuren onveranderd laten, de Volksraad alleen wetgevende bevoegdheid toekennen164.. Maar zelfs deze, om zijn vooruitstrevendheid bekende gouverneur-generaal bleek niet vrij van autocratische trekken, voortkomend uit zorg voor een homogeen en krachtig beleid. Dat lijkt in tegenspraak met zijn streven naar meer medezeggenschap; het was in zijn ogen het noodzakelijke tegenwicht en een voorwaarde daartoe. Hoe meer raderen in de bestuursmachine, hoe duidelijker en effectiever de bestuurstop diende te functioneren. Het was een sterk geleide democratisering in een zeer paternalistisch ontwikkelingsmodel, dat Van Limburg Stirum aanhing.

Maar al lijkt het of in zijn voorstellen de gouverneur-generaal van de verlegging van het zwaartepunt naar Indië profiteerde, in feite betekende dit een formalisering van de bestaande situatie. De kroon week bij benoemingen van leden van de raad van Indië en Indische topambtenaren zelden af van de Indische adviezen. Van Limburg Stirum had reeds maandelijkse vergaderingen van raad van Indië en raad van directeuren belegd. Zijn werkwijze was het om velen in commissies en vergaderingen te horen, alleen zelf te beslissen. Steeds had hij geprobeerd op die manier de groeiende tegenstellingen tussen nationalisten, binnenlands bestuur en economische belangengroepen te beheersen. Of hem dat gelukt was, is een tweede.

Zijn advies lag ook in de lijn van zijn sinds 1916 op eenheid gericht beleid ten aanzien van de Volksraad. Het betekende dan ook veeleer een uitwerking van oude ideeën na vijf jaar bestuurservaring dan een omslag in behoudende richting.

En het strookte met zijn karakter, dat aan een sterke geloofsovertuiging en humanitaire belangstelling de vormelijkheid en het zelfbesef van de adellijke autocraat paarde165.. Zijn voorstellen zouden echter niet al zijn eerder geuite wensen in vervulling doen gaan. Zo garandeerde het verlenen van wetgevende bevoegdheid aan de Volksraad niet, dat dit college voortaan de gouverneur-generaal in zijn kritiek zou sparen. Aan de gouverneur-generaal bleef immers alle beslissingsmacht voorbehouden. En meer nog dan tevoren zou het gouverneurgeneraalschap een krachtige persoonlijkheid vragen, in staat om, tussen minister, nieuwe raad van Indië en Volksraad in, zijn beleid te voeren. Politieke kleur en inhoud van dat beleid stonden daarbij geenszins vast.

Identificatie van Van Limburg Stirum met de herzieningscommissie blijkt in ieder geval onjuist166.. Zijn advies werd echter niet, dat van ‘zijn’ commissie wel gepubliceerd. En daardoor bleef de bestaande onduidelijkheid over zijn ideeën bij het grote publiek bestaan, werden gewekte verwachtingen niet tegengesproken. Daarom kon de Europese groepering in Indië hem ook links van het midden plaatsen ondanks een zekere verwantschap tussen zijn autocratie en de koloniaalautoritaire houding der Europeanen. Juist omdat hij zijn gematigder opvattingen, bijvoorbeeld ten aanzien van het nationalisme, krachtig in praktijk bracht, wekte hij oppositie bij koloniale ‘die-hards’.

Nationalisme en machtsmiddelen van de regering

Ook zijn opstelling tegenover het nationalisme en de daaraan toe te kennen ruimte geeft het beeld van tweeledigheid, van tolerantie en niet snel ingrijpen ener-, van een streven naar versterking van de bevoegdheden der Indische regering anderzijds. Hij waardeerde het nationalisme als uiting van groeiend zelfbesef, trachtte het binnenlands bestuur tot begrip en samenwerking met de Indonesische leiders te stimuleren167.. Maar zowel voor het recht van vereniging en vergadering als ten aanzien van de pers wilde hij de bevoegdheid tot ingrijpen voor de Indische regering behouden. Omdat Pleyte daarentegen in aansluiting bij de Nederlandse wet

beslissing hierover bij de rechterlijke macht wenste te leggen, waren compromissen het resultaat.

Het recht van vereniging en vergadering was in 1915 door wijziging van artikel 111 van het regeringsreglement in principe erkend. De uitoefening ervan zou bij algemene verordening nader worden geregeld168.. Reeds in november 1916 had Van Stirum in navolging van zijn voorganger aangedrongen op handhaving van de bevoegdheid van de gouverneur-generaal om een vereniging in strijd met de openbare orde te verklaren. De vreemde overheersing, gemakkelijk te beïnvloeden massa, ontevreden leiders en veelheid van bevolkingsgroepen maakten ‘een strenge handhaving van het gezag en van de orde noodzakelijk... en daarmede het overlaten van de gewichtigste beslissingen aan de rechterlijke macht onmogelijk’169.. Het juridisch apparaat werkte te langzaam; hij vertrouwde de rechterlijke macht deze taak niet toe.

Gezien het spoedeisende karakter van een regeling legde hij zich in april 1918 noodgedwongen neer bij Pleytes compromis: schorsingsbevoegdheid voor de procureur-generaal, die in direct contact met de gouverneur-generaal stond, beslissingsbevoegdheid over het verbod aan het hooggerechtshof. In juni stelde koningin Wilhelmina haar goedkeuring echter afhankelijk van het oordeel van Pleytes opvolger. Deze raadde haar in oktober om aan de Indische wens gehoor te geven. Maar de november-woeling had ook hier effect. Op de gedenkwaardige achttiende van die maand verzocht Van Limburg Stirum alsnog om invoering van het ontwerp-Pleyte, dit met het oog op democratische tendenties in Indiës publieke opinie die in Idenburgs voorstel slechts reactie zou zien170.. Idenburg stemde toe.

Bij de invoering hiervan op 1 september 1919 kreeg de gouverneur-generaal echter alsnog een, zij het beperkte, bevoegdheid tot ingrijpen. In juni 1919 waren in Toli-Toli op Celebes de hoogste vertegenwoordigers van het plaatselijk gezag vermoord als gevolg van plaatselijke partijstrijd en SI-bemoeienis daarmee171.. En in juli 1919 had het incident te Tjimareme, Garoet, waar hadji Hasan na weigering om zijn verplicht deel padi in te leveren, in zijn huis was beschoten, tot de ontdekking van een geheime revolutionaire afdeling B van de SI geleid. De gouverneur-generaal weet met Hazeu het politioneel optreden aan tekortkomingen van het bestuur172.. Maar om dat bestuur met het oog op de afdeling B niet te verzwakken, maakte hij de conclusie van de officiële onderzoekscommissie onder leiding van P. de Roo de la Faille tot regeringsstandpunt. Deze had zich achter

het bestuur gesteld173.. Op Hazeu, altijd reeds het mikpunt van kritiek van het binnenlands bestuur, ontlaadde zich dan ook de volle vijandschap van die zijde; hij verliet Indië in maart 1920 als gebroken mens174..

De afdeling B was volgens een recente analyse een plaatselijke organisatie van moslimleiders, die onder de populaire SI-vlag en met behulp van Soedaneesislamitische symbolen (de heilige oorlog) hun oude gezag, dat onder het charisma van SI-voorzitter Tjokroaminoto geleden had, wilden herstellen. Onbegrip voor dit karakter zowel binnen de CSI als bij de autoriteiten, die beide te ver van dit plaatselijk toneel waren verwijderd, maakte dat de ontdekking van de afdeling B tot aanvallen op de SI als zodanig en tot een meer repressieve politiek kon leiden175.. Van Limburg Stirum ging weliswaar niet in op de wens van de betrokken resident tot verbod van de gehele SI176.. Evenmin gaf hij gevolg aan het verzoek van de procureur-generaal tot tijdelijk verbod van het vergaderrecht in de Preangerregentschappen of aan de vraag van de residenten der Vorstenlanden, die in verband met deze incidenten en de naderende agrarische hervorming in hun gebied hadden verzocht de invoering van de regeling van artikel 111 van het regeringsreglement uit te stellen. Maar wel stelde hij Idenburg in augustus 1919 voor een nieuw artikel, 8a, op te nemen, waarbij de gouverneur-generaal gewesten zou kunnen aanwijzen waar vergaderingen tijdelijk verboden zouden zijn. Het door Idenburg aanvaarde artikel was dus een Indisch compromis, bedoeld voor mogelijk optreden in de toekomst177.. Het werd in mei 1920 op verzoek van J. Harloff, resident van Soerakarta, naar aanleiding van stakingsonrust voor het eerst afgekondigd.

Ook in de discussie over de beperking van de sinds 1906 in Indië bestaande persvrijheid was Pleyte voor uitbreiding van de rechterlijke bevoegdheid via verscherping van de strafwet en toonden Idenburg en Van Limburg Stirum zich voorstanders van regeringscontrole middels een licentiestelsel. De regering zou de toestemming voor het uitoefenen van het beroep van drukker/uitgever aan bepaalde voorwaarden binden178.. Toon en inhoud van Europese en Indonesische pers waren het eerste geweest, waar Van Stirum zich in 1916 aan had geërgerd; van vele kanten was bij hem op maatregelen tegen opruiende en haat kwekende artikelen aangedrongen, onder andere door Hazeu179.. Pleyte liet dit echter lig-

gen. Omdat Idenburg in 1919 voor diens opvatting gewonnen bleek maar de eindbeslissing aan de gouverneur-generaal liet, kwam deze in april 1920 met zijn compromis: tijdelijke schorsing na waarschuwing van de drukker/uitgever door de regering180.. Deze oplossing lag geheel in de lijn van De Graaff, die administratieve repressie de enig doeltreffende oplossing en ook principieel in overeenstemming met een juiste organisatie van het staatsgezag achtte181.. Daar Van Limburg Stirum voor de uitwerking van het voorstel een commissie wilde horen, zijn opvolger als liberaal jurist meer voor verscherping van de strafwet voelde182., kreeg het voorstel pas elf jaar later kracht van wet. De persbreidel, in 1927 door gouverneur-generaal A.C.D. de Graeff weer opgenomen en in 1931 ingevoerd, behoorde tot een der meer doeltreffende maatregelen in het streven naar rust en orde van de jaren dertig. De presentatie van het beleid in de pers was trouwens een onderwerp van aanhoudende zorg en indirecte bemoeienis voor Van Stirum183..

Juist hij die zijn residenten in 1920 voor hard optreden waarschuwde, verschafte de Indische regering het instrumentarium voor het repressieve beleid der jaren dertig: algemene recherche, persbreidel, veldpolitie en muilkorfcirculaire. Deze maatregelen kregen alle in de zomer van 1919 tegen de achtergrond van de gebeurtenissen te Toli-Toli en Garoet en de invoering van de regeling van artikel 111 van het regeringsreglement hun vorm. In verband met dat laatste bepleitte advocaat-generaal H.V. Monsanto in juli 1919, nu de politieke inlichtingen dienst ter controle van ongewenste vreemdelingen en revolutionaire stromingen uit 1916 was opgeheven, de wenselijkheid van een gewestelijke recherchedienst en een algemeen recherchebureau. Het antwoord van de gouverneur-generaal is niet bekend, maar in 1920 stonden op de begroting posten gereserveerd voor deze dienst184.. De zogenaamde muilkorfcirculaire gaf aan, dat ambtenaren zich van uitingen die direct of indirect het staatsgezag ondermijnden dienden te

onthouden185.. Een gematigde als Creutzberg juichte de maatregel toe: het zou de Indonesische onderwijzers de nodige duidelijkheid en de regering grond voor optreden geven onder gelijktijdige erkenning, dat zij een gezonde politieke ontwikkeling toejuichte186.. De veldpolitie tenslotte, in het leven geroepen ‘voor een krachtige en zelfbewuste handhaving van orde en veiligheid over geheel Java’, kreeg in de zomer van 1920 door toedoen van de confessionelen in de Tweede Kamer een officiële vorm, terwijl de regentschapsraden toen werden verworpen187..

Van een extreem machtsmiddel als uitzetting uit Indië (de exorbitante rechten) heeft Van Limburg Stirum zich slechts in enkele gevallen bediend, al was het niet zo dat hij eerder verbannenen als Soewardi en E. Douwes Dekker juichend binnenhaalde. De eerste kreeg na herhaaldelijk aandringen van Pleyte in 1917, de tweede op eigen verzoek in 1918 toestemming tot terugkeer. Voor beiden had Van Limburg Stirum weinig waardering188.. Hij weerstond in 1917 en 1918 echter druk van de Europese bevolkingsgroep tot externering van Sneevliet en diens partijgenoot A. Baars. Men kon niet een Volksraad voorbereiden en tegelijkertijd de vorming van politieke partijen (de ISDV) tegengaan; zolang de mogelijkheid tot verscheping ontbrak was externering zinloos; ook zonder hun steun zouden misstanden in het leger tot acties leiden189.. Op 9 november 1918 liet hij echter aan Idenburg weten dat gezien de infiltraties van Sneevliet in het leger diens externering onvermijdelijk was, hetgeen na de aankondiging in de novemberverklaring op 5 december 1918 tot een definitief besluit leidde190..

Ondanks verzoeken van de resident van Soerakarta en de Soesoehoenan en tegen het advies van de raad van Indië in werd Insulinde-leider Tjipto Mangoekoesoemo in 1920 niet naar Kupang, Timor verbannen. In december 1920 verbood Van Limburg Stirum Tjipto, die de misstanden in de Vorstenlanden had aangegrepen voor zijn acties, alleen de toegang tot de Vorstenlanden en aangrenzende gewesten. Hiermee volgde de gouverneur-generaal de adviezen van de procureur-generaal mr. G.W. Uhlenbeck en de waarnemend adviseur voor inlandse zaken R.A. Kern. De raad van Indië ging node mee191.. Tegen Europese communisten was hij echter onverbiddelijk. Communistische propaganda, in een koloniale maatschappij niet te dulden, achtte hij in maart 1921 voldoende argument voor externering van A. Baars. Als aftredend landvoogd kon hij zijns in-

ziens die maatregel beter inleiden dan zijn opvolger. En daarmee overwon hij een zekere aarzeling in de raad van Indië tegen een beslissing, waarop de procureurgeneraal in 1920 nog driemaal tevergeefs bij hem zelf had aangedrongen192..

Vrijwel alle maatregelen en bepalingen voor het handhaven van rust en orde waren dus compromissen, tussen Nederlands liberalisme en Indische autocratie, tussen de afwachtende autocraat aan de top en de roep om krachtig optreden tegen het nationalisme van de Europese bevolkingsgroep. Van Limburg Stirum bewoog zich daarbij op het middenveld. Maar ook hier, evenals bij de bestuurs- en staatkundige hervorming, lijkt het meningsverschil tussen de verschillende personen, c.q. groeperingen achteraf vooral een verschil in nuances, zij het dat deze de politieke ruimte voor het Indonesisch nationalisme en linkse Europeanen in feite bepaalde. Ook hier had een kwantitatief verschil sterk kwalitatieve implicaties. Over het principe van controle en toerusting met machtsmiddelen bestond algemene eensgezindheid, over de wijze en het moment waarop deze te gebruiken liepen de meningen uiteen. En juist op het terrein van overheidscontrole boekte Van Limburg Stirum met hulp van minister, parlement en Europees bevolkingsdeel de meest blijvende resultaten. Steun voor zijn beleid van tolerantie, de tegenhanger van toezicht en controle, bleef uit. Een beoordeling van zijn beleid naar beklijvende maatregelen zou dan ook een eenzijdig en vertekend resultaat geven.

Sociaal-economisch beleid

De Hollander van deze tijd is even belust op profijt als zijn voorzaat, maar mist naar het schijnt diens durf. Hier althans zijn het lafaards, bang voor Japan, bang voor Engeland, bang voor de SI193.... Geld verdienen, daarom is het uitsluitend begonnen, waardigheid van de staat of eigen [waardigheid] is bijzaak194..

Dergelijke uitvallen van Van Limburg Stirum verrieden zijn diepe minachting voor de mentaliteit van de koloniale handelswereld, waarmee hij door zijn belangstelling voor economische vraagstukken en vooral doordat ook de Indische regering door de oorlog gedwongen werd tot actief ingrijpen in het economisch leven, voortdurend in aanraking kwam.

Het gaat hier nu niet om een volledige weergave van zijn sociaal-economisch beleid maar slechts om enkele typerende, discutabele en/of onbekende aspecten ervan: zijn houding tegenover de industrialisering van Indië, tegenover de export, zijn voedselpolitiek en zijn sociaal beleid. Omwille van autarkie in geval van oorlog - niet voor de Indonesische werkgelegenheid zoals Kuyper in 1903 had gewild -

had Idenburg in 1915 de commissie tot ontwikkeling van de fabrieksnijverheid in Nederlandsch-Indië ingesteld195.. Als semi-overheidsorgaan met kennis van- en contacten in het bedrijfsleven zou zij onderzoek doen en de particuliere onderneming de vestiging vergemakkelijken. De commissie genoot in haar strijd met het zich gepasseerd voelende departement van landbouw, nijverheid en handel de actieve steun van de toen nieuwe gouverneur-generaal. J.H. Lovink, directeur van landbouw, nijverheid en handel, die zich uitsluitend met de Indonesische nijverheid wilde bemoeien, had voorgesteld de westerse industrie aan de fabriekscommissie, de Indonesische aan het departement toe te wijzen196.. ‘Dat gaat eenvoudig niet’ liet Van Stirum Pleyte zonder opgaaf van redenen weten197.. Volgens de fabriekscommissie grepen beide takken te zeer in elkaar om de taken zo te verdelen198.. En zo diende de in 1918 vernieuwde afdeling nijverheid van het departement zich over Europese èn Indonesische nijverheid te ontfermen. Daar een nadere taakafbakening tussen commissie en departement bleef ontbreken, Lovinks opvolger Sibinga Mulder de gehele nijverheid onder zijn leiding wilde verenigen en de fabriekscommissie zich door directe contacten met de gouverneurgeneraal supra-departementaal ging gedragen, bleef er conflictstof te over199..

Kort vóór Van Stirums vertrek vroeg Sibinga Mulder dan ook om opheffing van de commissie; zijn afdeling nijverheid zou schitterend werk verricht hebben. Van Limburg Stirums wees het verzoek vinnig van de hand: geïnteresseerde industrieën hadden met hun vragen van commercieel-technische en bedrijfsorganisatorische aard vaker contact gezocht met de fabriekscommissie en het departement van gouvernementsbedrijven dan met landbouw, nijverheid en handel. Daarom leek hem overbrenging van de afdeling nijverheid naar eerstgenoemd departement of een nieuw departement van nijverheid en verkeer in de toekomst meer geëigend. Sibinga Mulder werd op eigen verzoek van zijn functie in de commissie ontheven200..

Pas in 1926 zou door opheffing van de fabriekscommissie een einde aan deze competentiestrijd komen. Haar onderzoek naar industrieën ter verwerking van Indische grondstoffen had de commissie toen afgerond. De door haar bepleite steun aan beginnende industrieën had weinig succes geboekt. Krachtige in-

dustrieën, waar het Indië om te doen was, behoefden die steun ook niet, aldus de door de departementen van landbouw, nijverheid en handel en gouvernementsbedrijven ingegeven argumentering van het opheffingsbesluit201.. Naast andere factoren zoals de korte na-oorlogse depressie zal ambtelijke traagheid ten gevolge van ambtelijke concurrentie de industrialisering van Indië in het begin der jaren twintig weinig bevorderd hebben. De interesse daarvoor verminderde verder toen rond 1925 de hausse in landbouwproducten de landbouw opnieuw tot ideaal investeringsterrein maakte.

En aan de fabriekscommissie zelf kleefden geen ‘ethische’ bedoelingen; zij was niet gericht op de ontwikkeling van de Indonesiër. In deze jaren stond niet de ontwikkeling van een Indonesische nijverheid centraal maar versterking van de Indische economie door westerse grootindustrie. Hoe de Indonesische, die volgens een regeringsmededeling in de Volksraad ontwikkeld behoorde te worden, zich hiertoe zou verhouden, blijkt niet uit de stukken. Evenmin wordt duidelijk waarom deze in regeringskring zo onlosmakelijk verbonden werden geacht. Van een Indonesische nijverheid was nog nauwelijks sprake. En de fabriekscommissie hield zich bijna uitsluitend bezig met westerse industrieën, in de laatste maanden van 1920 bijvoorbeeld met een stikstofmest-, een papierfabriek en een ijzerontginning202.. Het bleef onder Van Limburg Stirum dan ook bij mondelinge liefdesverklaringen en een beginnende voorlichting voor een Indonesische nijverheid203.. In dit ‘papieren tijdperk’ van overheidsbemoeienis met de industriële ontwikkeling liet de regering zich kennelijk niet door theorieën over een dualistische koloniale economie inspireren204..

Tot 1917 ervoer Indië in haar export veeleer de voor- dan de nadelen van de oorlog. Met de verscherping van de oorlog ter zee veranderde dit. Requisitie van schepen bedreigde de aan-en afvoer van produkten, deed de prijzen van schaarse import-artikelen stijgen, die van suiker en andere exportprodukten, die zich in de loodsen opstapelden, onrustbarend zakken. Daar Van Limburg Stirum die export ook met het oog op de werkgelegenheid essentieel achtte, kwam hij in 1917 de handel met opslagruimte en krediet tegemoet205.. En toen de suikerindustrie

door verdere prijsdaling en overproduktie in elkaar dreigde te storten, bond hij de export van suiker aan een minimumprijs. Tevens stelde hij de eis van lidmaatschap van de vereniging van suikerproducenten, dit om prijsontduiking te voorkomen206.. Het had succes.

Ook zijn voedselpolitiek, een door rijstgebrek opgedrongen nieuw onderdeel van overheidszorg, was een gevolg van belemmering van verbindingen overzee. Indië voerde jaarlijks uit Rangoon, Bangkok en Saigon 400.000 à 600.000 ton rijst in, dat als aanvulling op het zelf verbouwde hoofdvoedingsmiddel een dominerende rol speelde op de binnenlandse markt. Rijstuitvoerverboden en misoogsten in Zuidoost-Azië hadden dan ook een onmiddellijk effect op de Indische voedselsituatie. Vanaf het najaar van 1917 toen Rangoon sloot tot het voorjaar van 1921 heeft de Indische regering zich met de voedselvoorziening bezig gehouden207.. Van Limburg Stirum trof zijn maatregelen zowel binnens- als buitenslands; Indonesische boer en Europese landbouw ervoeren de gevolgen.

Van achter de schermen leidde Van Stirum eind 1917, begin 1918 de onderhandelingen tussen de Nederlandse scheepvaartmaatschappijen en de Brits-Indische regering over Nederlands transport van suiker in ruil voor een vrije rijstuitvoer naar Indië, ‘een tijdrovend, maar bijzonder aangenaam werk’208., aldus de gouverneur-generaal. Het verschil in interpretatie van het bereikte akkoord bleek op 8 maart 1918 toen Nederlandse schepen in de Engels-koloniale havens werden vastgehouden209.. Het had met de algehele requisitie van scheepsruimte door de geallieerden op 20 maart 1918 de eerder vermelde overheidscontrole op de export tot gevolg; de rijstsituatie en het dreigend voedseltekort gaven daarbij de doorslag. De Indische regering centraliseerde de export in eigen land en los van Nederland. En Van Limburg Stirum beoordeelde de licentie-aanvragen aanvankelijk zelf. Toen op zijn verzoek in juni 1918 J.A. van de Sande Bakhuyzen, consul-generaal in Singapore, ter beschikking van de Indische regering werd gesteld, kwam diens kantoor voor buitenlandse handelsaangelegenheden hiërarchisch direkt onder de gouverneur-generaal te staan210.. Indië èn Van Limburg Stirum zouden ‘fare da se’. De maatregel had overigens succes, zowel voor de import van rijst en andere goederen als voor het op peil brengen van de suikerprijs en de verdeling van de beschikbare scheepsruimte211..

Binnenslands trok de gouverneur-generaal op verschillende fronten ten strijde. In november 1917 had hij reeds bij de hoofden van het gewestelijk bestuur aangedrongen op intensifiëring van de voedselaanplant door de bevolking en op de Europese ondernemingen212.. Zijn met Lovink ontwikkeld voorstel tot gedwongen beperking van de suikeraanplant met 20 à 30% stuitte eind maart 1918 op tegenstand van onder anderen Liefrinck, De Graeff en Carpentier Alting (binnenlands bestuur)213.. De nadelen van verlies aan inkomsten voor de bevolking, de suikerindustrie en door belastingderving ook voor de staat wogen op dat moment niet op tegen het voordeel van een vermeerderde voedselproduktie. De gouverneurgeneraal herhaalde dan ook in april 1918 tegenover de hoofden van het gewestelijk bestuur in de buitengewesten met nadruk zijn verzoek tot uitbreiding van en controle op de voedselaanplant van rijst en tweede gewassen door bevolking en Europese ondernemingen214.. Bij gouvernementsbesluit van 20 september 1918 no. 3 konden ondernemingen in de buitengewesten, die met contractarbeiders werkten, door het hoofd van het gewestelijk bestuur verplicht worden tot voedselaanplant op een deel van de grond en door een deel van de arbeiders215..

In het woelige najaar van 1918 kwam de gedwongen restrictie van de aanplant van de cultuurgewassen, suiker, tabak en indigo door de nijpende voedselsituatie opnieuw ter sprake. Door de droogte en zware influenza onder de bevolking stonden de sawa's er slecht bij. De buitenlandse rijstvoorraden leken geen soelaas te kunnen bieden. De vrijwillige inkrimping, waartoe sommige ondernemingen in 1918 uit angst voor overproduktie waren overgegaan, had niet tot klachten van bestuur of bevolking geleid216.. En de opdracht aan de residenten van Java en Madoera tot een maandelijkse berekening van de aanwezige voedselvoorraad en tot de instelling van gewestelijke commissies van advies met betrekking tot het voedselvraagstuk zou wel een beter inzicht in en controle op de voedselvoorraad kunnen geven, maar garandeerden geen grotere oogst217..

De suikerindustrie reageerde fel op de ontwerp-ordonnantie tot beperking van het suikerareaal. In Nederland klonk dit door in een dreigende weigering in banken beurskringen om Indië geld te lenen en in het parlementaire debat over de novemberverklaring in april 1919218.. Ook in Indië nam dit onderwerp politieke vormen aan, toegespitst op de tegenstelling suikerwinst-bevolkingsvoedsel. Vol-

gens het algemeen syndicaat voor suikerfabrikanten in Nederlandsch-Indië (Suikersyndikaat) zou een inkrimping van het areaal met 25% slechts 8 gram rijst per hoofd per dag voor de bevolking van Java en Madoera méér opleveren. Dat zou niet opwegen tegen de nadelen van gederfd inkomen voor bevolking, bedrijf en nevenbedrijven en de staat219.. Van Limburg Stirum, die in januari 1919 Idenburg had geschreven de ordonnantie indien nodig ‘met bezwaard gemoed’ te zullen vaststellen220., bleek echter vooral gevoelig voor de argumenten van J.G. Hoekman, dienstdoend directeur van landbouw, nijverheid en handel. Deze ging uit van een pessimistische schatting van de voedselvoorraad. Op een jaarlijks tekort van 400.000 ton rijst zou een berekende productievermeerdering van 100.000 ton veel uitmaken, temeer daar de tekorten zich slechts plaatselijk en tijdelijk zouden voordoen221.. Idenburg gaf na aanvankelijke aarzeling op 19 maart 1919 zijn fiat aan een eventuele suikerrestrictie222.. De buitengewone rijstoogst en het teveel aan cassave maakten in mei 1919 ondanks sombere vooruitzichten op import, de invoering der ordonnantie overbodig223..

Evenals in het voorjaar van 1918 trachtte de Indische regering in het voorjaar van 1919 de voedselsituatie verder veilig te stellen door een deel der pas geoogste padi op te kopen onder belofte aan de bevolking, dat deze de rijst later in het jaar tegen kostprijs zou kunnen terugkopen (het was deze maatregel, die een felle weigering van hadji Hasan in Garoet uitlokte, welke het incident te Tjimareme tot gevolg had). Door sluiting van de gewestelijke grenzen hoopte de regering de voorraad en prijs per gewest te kunnen beheersen224.. De opkoopregeling werd voor de oogst van april/mei 1920 uniform gemaakt voor alle gewesten van Java en Madoera. Tien procent van de oogst diende voor f 6,50 per pikol te worden ingeleverd225.. De regeling stuitte op tal van bezwaren. Hoofden van het gewestelijk bestuur hadden moeite centrale verordeningen en gewestelijke verhoudingen met elkaar in overeenstemming te brengen en lieten soms ontduiking van de maximum-prijs ongestraft, omdat anders de rijst van de markt zou verdwijnen met groter nadeel voor de bevolking. Dat zou alleen te voorkomen zijn wanneer de overheid alle voorraden en alle distributie aan zich zou trekken226., hetgeen

nooit gebeurde. Leden van Boedi Oetomo klaagden over onregelmatigheden bij inlevering van de padi227.. De Indische regering, zich pijnlijk bewust van haar onwetendheid op dit nieuwe terrein, ervoer ook hier het politieke nadeel van haar ingrijpen, de woede of ergernis van Europese ondernemer, binnenlands bestuur en bevolking. In het najaar van 1920 verbeterde de voedselsituatie echter zodanig, dat bij de oogst van 1921 in april van dat jaar alle beperkingen werden opgeheven228..

De tegenstelling Europees bestuur/Europese ondernemer is een historisch gegeven in Indonesië's koloniale periode, hun lotsverbondenheid en onderlinge afhankelijkheid eveneens. Van Limburg Stirum vormde hierop geen uitzondering, al spreekt uit de bronnen het besef van tegenstelling soms sterker dan die van afhankelijkheid. Zijn afkeer van de Europese ondernemer, veroorzaakt door diens als weinig nationaal ervaren gedrag, werd al spoedig versterkt door diens weinig sociale houding tegenover de Indonesische werknemer in tijden van uitzonderlijke winst.

En daarmee komen we aan Van Stirums sociaal beleid, bij gebrek aan sociale wetgeving in Indië eveneens een nieuw terrein voor de Indische overheid. In 1919 bogen zich ten gevolge van prijsstijging en politieke onrust en op aandringen van de Volksraad tal van commissies, bezoldigings-, duurte-, suikerenquête- en arbeidscommissie, over sociale vraagstukken. De door de prijsstijging op de wereldmarkt uitzonderlijke suikerwinsten in dat jaar verscherpten de tegenstelling tussen kapitaal en arbeid, binnen de westerse cultuur-onderneming in zeer pregnante vorm aanwezig229.. Acties, vooral die van de in 1918 opgerichte vakbond voor Indonesische arbeiders in de suiker, de Personeel Fabriek Bond (PFB) dwongen de regering in maart 1920 dan ook tot een actievere rol dan die van student der problemen. Daarbij stond verhoging der lonen en verbetering van arbeidsvoorwaarden voor de Indonesische arbeider centraal, zoals bleek uit beraad over de invoering van winstparticipatie en minimumloon en concrete bemiddeling van het binnenlands bestuur.

Het idee van een minimumloonzetting van overheidswege was in augustus 1919 gelanceerd door de, als weinig progressief bekend staande, scheidende directeur binnenlands bestuur, J. Carpentier Alting. De belangrijke prijsverhoging op Java was niet gevolgd door een noemenswaardige stijging van de vroeger reeds nauwelijks toereikende loonstandaard voor koelies. Daarom achtte hij het vaststellen van minimumlonen voor bepaalde groepen werknemers, waaronder de zeer grote groep van veldarbeiders op de landbouwbedrijven, een allereerste noodzaak, niet

alleen ter bestrijding van ondervoeding, maar ook om stakingen te voorkomen en de regering een morele basis te geven om daar tegen op te treden230.. Van Stirum vroeg in september 1919 de arbeidscommissie hierover om advies.

Voordat hij haar rapport ontvangen had, bracht hij in maart 1920 dit onderwerp naar aanleiding van arbeidsonrust in de suiker in bestuurskring ter sprake. Volgens Sibinga Mulder waren de lonen namelijk belangrijk gestegen en was een dergelijke ingrijpende maatregel dus onnodig. Daarom vroeg de gouverneurgeneraal eind maart 1920 de residenten van Java en Madoera om gegevens over de lonen en naar hun oordeel over een minimumloonzetting231.. Sibinga Mulder ontving in juni 1920 een scherpe reprimande. Hij had zijn oordeel niet mogen gronden

op een eenzijdige vereenzelviging van het algemeen belang met dat der landbouwondernemers zonder ook maar een spoor van erkenning van de rechten der bevolking.

Buitengewoon lage lonen kwamen voor naar uit gegevens van residenten was gebleken232..

De arbeidscommissie kwam in tegenstelling tot de afwijzing door de hoofden van het gewestelijk bestuur in de buitengewesten en de verdeelde opinie der Javaresidenten in juli 1920 met een zeer positieve uitspraak233.. De prijs van het levensonderhoud was sinds 1905 met 100% gestegen, de lonen waren veel minder omhoog gegaan, soms zelfs gedaald. Daarom oordeelde de commissie unaniem een onmiddellijke loonzetting noodzakelijk, voorlopig door de gouverneur-generaal, later door loonraden vast te stellen, op basis van het dagrantsoen der gevangenen. Uit praktische overwegingen stelde de meerderheid der commissie individueel loon in plaats van gezinsloon voor een geleidelijke stijging met 10%. Een minderheid wenste gezien de noodtoestand de invoering van een gezinsloon zonder overgangsmaatregelen. Het rapport miste en mist helaas de door de secretaris verzamelde getallen waarop de commissie haar oordeel baseerde.

Van Limburg Stirum was zeer bij dit onderwerp betrokken. Herhaaldelijk maande hij zijn adviseurs tot spoed234.. Het advies van de directeur binnenlands

bestuur over het rapport van de arbeidscommissie, gebaseerd op een nota van J.W. Meijer Ranneft, ontving hij desondanks pas eind november, vier maanden vóór zijn vertrek. Het bepleitte een selectieve toepassing van de minimumloonzetting van overheidswege, namelijk in gouvernementsbedrijven, overheidsfuncties en bepaalde bedrijfstakken. Hierdoor zouden zwakkere Indonesische bedrijven worden gespaard235.. De gouverneur-generaal vestigde speciaal de aandacht van de minister op dit advies; de negatieve oordelen van de directeuren van landbouw, nijverheid en handel en justitie kregen geen nader commentaar236.. Daar de vereiste adviezen van de directeur van gouvernementsbedrijven en de raad van Indië niet vóór zijn vertrek binnen waren, bleef een officiële landvoogdelijke conclusie echter achterwege. Men zou de opmerkingen hierover in de Mededeelingen, afgesloten in maart 1921, als zodanig kunnen beschouwen. Daar stakingen en loonacties van vakbonden een eind hadden gemaakt aan bepaalde noodtoestanden en een regeling die niet steunde op de medewerking van werkgevers en werknemers niet viel af te dwingen, moest men de oplossing zoeken in een loonzetting voor bepaalde bedrijven via bestuursbemiddeling en overleg. Het voorbeeld van goede overheidslonen was daartoe vereist. Waarschijnlijk zouden echter alleen grootbedrijven voor fixatie in aanmerking komen, gezien de grotere kans op conflicten in dergelijke onpersoonlijke bedrijven237.. En met deze voorzichtige conclusie verzandde de discussie. Dalende suikerprijzen en gouvernementele bezuiniging waren weinig bevorderlijk voor een eventuele invoering van het minimumloon.

Het idee van een winstdeel voor arbeiders in de suiker, door Fock in maart 1919 naar voren gebracht, trof eenzelfde lot. Ondanks herhaalde pogingen van Van Stirum om dit idee in verschillende versies ingang te doen vinden bleven zijn adviseurs, directeuren van binnenlands bestuur en landbouw, nijverheid en handel, residenten en raad van Indië, bij hun afwijzend oordeel. Het voorstel van Harloff, resident van Soerakarta, tot vorming van een sociaal fonds per onderneming of ressort uit procenten van de winst en te beheren door een bestuur van belanghebbenden in overleg met het binnenlands bestuur werd algemeen als een verkapte belastingheffing van de industrie beschouwd238.. Van Stirum kon tegen een dergelijke eensgezindheid moeilijk op. Gouverneur-generaal Fock zou dan

ook bij de adviesgang van zijn ontwerp-ordonnantie hierover iedere discussie over het idee zelf bij voorbaat de pas afsnijden. In verband met oppositie in suiker-kringen in Nederland weerhield De Graaff Fock in augustus 1921 echter van al te zelfstandig optreden239.. Zowel over winstdeling als over minimumloon zwijgt het archief verder.

Alleen door directe bemiddeling van het binnenlands bestuur oefende de Indische regering in het voorjaar van 1920 invloed uit op de lonen. De verhoging daarvan was overigens eveneens te danken aan wilde stakingen en druk van de PFB240.. Naar aanleiding van berichten over stakingen en rietbranden droeg de gouverneur-generaal op 1 april 1920 twaalf residenten van suiker-gewesten op om te onderzoeken of de lonen de laatste tijd naar redelijkheid verhoogd waren en of er andere ‘niet buitensporig te noemen’ wensen zoals ten aanzien van vrije dagen en arbeidsduur leefden. Politieke actie zou namelijk het meeste succes hebben bij economische misstanden of onbegrip voor de verandering in de mentaliteit van de bevolking. Bij dit plaatselijk onderzoek diende het binnenlands bestuur zowel administrateurs en Europese geëmployeerden als vertegenwoordigers van Indonesische werknemers: vaklieden, veldkoelies en PFB te raadplegen. Gevonden grieven moesten daarna zo mogelijk door overreding en gemeenschappelijk overleg worden weggenomen. Daarbij zou het bestuur bemiddelen, de regelingen op schrift stellen. Hiervan verwachtte de gouverneur-generaal, die de kans op geweigerd of mislukt overleg niet eens noemde, snelle en goede resultaten. Voorzieningen rond winstparticipatie en minimumlonen zouden nog te lang op zich laten wachten241..

De regering erkende dus de ongeveer 30.000 leden tellende PFB als economische strijdorganisatie. Dat het Suikersyndicaat daarentegen erkenning weigerde omdat het de PFB als onderdeel van de (revolutionaire) vakcentrale van een revolutionaire vereniging achtte, werd in bestuurskring weinig gewaardeerd242.. Maar in augustus 1920 wijzigde de regering haar houding naar aanleiding van het dreigement van de PFB een algemene staking uit te roepen, wanneer het Suikersyndicaat bij haar eerdere weigering zou blijven. In een nota van de algemene secretarie werd dit ‘een politieke actie, gericht tegen de suikerindustrie als zodanig met het

doel die industrie in ongelegenheid te brengen en wanorde en onrust te verwekken’ genoemd243.. De lonen waren immers in het algemeen verhoogd. In de toonaangevende suikergewesten Soerakarta en Djokja, waar de PFB vooral actief was, bleek van stakingsonrust geen sprake. Het ultimatum was dus niet representatief. Nu de regering de actie als een politieke beschouwde, kon zij haar gedrag baseren op een in maart 1919 bekend gemaakt onderscheid tussen de geoorloofde economische staking en de politieke staking, waartegen zij maatregelen zou nemen244..

Twee dagen vóór het verstrijken van het ultimatum berichtte Van Limburg Stirum aan de betrokken residenten dat de regering bij staking krachtig zou optreden en dat men dit aan de vakbondsleiding moest laten weten245.. Onder deze druk gelastte PFB-voorzitter Soerjopranoto op het laatste moment de staking af. Dat het arbeidersparadijs ondanks berichten van loonsverhoging niet overal was doorgedrongen blijkt wel uit twee circulaires van Harloff in diezelfde zomer aan beheerders van ondernemingen en huurlanden in zijn gewest, waarin deze met klem aandrong op het scheppen van betere arbeids- en loonsverhoudingen en hen die de waarschuwing niet ter harte zouden nemen met ‘ernstige maatregelen’ bedreigde246..

Het idee van arbitrerende of bemiddelende arbeidsraden van werkgevers en werknemers onder leiding van een neutrale derde (overheid), waarover Van Stirum in oktober 1920 het advies van de arbeidscommissie inwon, was een logisch uitvloeisel van de eerdere bestuursbemiddeling. J.J. Viehoff, controleur bij het binnenlands bestuur, bepaalde de veel conservatievere kleur van dit tweede rapport. Hij was in augustus 1920 ter beschikking gesteld van de commissievoorzitter om het arbeidsvraagstuk op Java en Madoera te bestuderen en daarna bij de Java-residenten en organisaties van werkgevers en werknemers geïntroduceerd als regeringsbemiddelaar247.. Zijn rapport over de arbeidsraden was niet gebaseerd op huiveringwekkende cijfers over de noodtoestand van de bevolking maar op begrip voor het dilemma van de Indische regering. Deze had enerzijds de Indonesische werknemer te beschermen maar was anderzijds voor de ontwikkeling van land en volk, voor de exploitatie van bodemschatten afhankelijk van westers kapitaal en westerse onderneming. Daarom was overheidsingrijpen bijvoorbeeld door minimumloonzetting te ontraden evenals arbitrage. Het bestuur zou slechts

op verzoek der partijen een bemiddelende rol kunnen vervullen248.. Dat klonk ook door in het laatste oordeel over de minimumlonen.

In de laatste maanden vóór zijn vertrek kreeg Van Limburg Stirum iets gehaasts. Naar aanleiding van herhaalde verzoeken van de arbeidscommissie om personeelsuitbreiding en een in 1915 nog inopportuun geacht voorstel om alle arbeidszaken in één orgaan te centraliseren, stelde hij in januari 1921 de oprichting voor van een kantoor van de arbeid, verbonden aan het departement van justitie249.. De raad van Indië had dit eerst nader willen doen onderzoeken. Maar volgens de gouverneur-generaal moest de afdeling sociale wetgeving en adviezen gezien de achterstand op dit gebied zo spoedig mogelijk worden ingericht. Deze zou dan de taak van arbeids- en suikerenquête-commissie overnemen, terwijl de afdelingen arbeidsinspectie, statistiek, vakbeweging en archief de volledige beheersing van het arbeidsvraagstuk zouden garanderen250.. Fock zou het kantoor inderdaad eind december 1921 oprichten maar er in 1922 meteen drastisch op bezuinigen251..

Het rapport van de suikerenquête-commissie was toen al verschenen. De commissie had het arbeidsvraagstuk al in 1919 aan de arbeidscommissie moeten afstaan. Haar rapport, waarin klachten over de suikerindustrie veelal onjuist werden bevonden252., baarde dan ook weinig opzien. Het paste in het sociaalrestauratieve klimaat van 1921. Wel klaagde ook deze commissie, evenals de afgetreden gouverneur-generaal en de op te heffen arbeidscommissie, over een schrijnend gebrek aan gegevens. Het in 1924 opgerichte centrale kantoor voor de statistiek voorzag dan ook in een grote behoefte.

Dit onderdeel van Van Stirums beleid blijkt in sterke mate een adhoc-reageren op nieuwe verschijnselen als een dreigende voedselnood en arbeidsonrust te zijn geweest. Het terrein was zo onontgonnen dat de gouverneur-generaal hier aan een hervormingsprogram zoals in het staatkundige niet toekwam, gesteld al dat hij dat had gewild. Het bleef bij het noodzakelijke voorwerk van onderzoek, een eerste poging tot organisatie en incidentele maatregelen. Pas in de jaren dertig zou de overheidsbemoeienis met het westers bedrijfsleven ten behoeve van de bevolking een permanente vorm krijgen, de nijverheid actief worden gesteund. En

in die periode zou de Indische regering opnieuw een rijstpolitiek voeren, steunend op lessen, onder Van Limburg Stirum geleerd253..

Van Limburg Stirum begon met zijn adviesgang rond meer verstrekkende maatregelen ook te laat (1919) om zelf nog resultaat te zien. De jaren 1919 en 1920 leken door de korte na-oorlogse hausse de jaren der ongekende sociale mogelijkheden. Minimumloon, winstparticipatie en loonregeling leken binnen bereik, waarbij opvallend genoeg meer behoudende figuren als Fock, Carpentier Alting en Harloff het initiatief namen. De zorg voor de Indonesiër uitte zich in bestuurskring in het economische, niet in het politieke. Maar een eerste beperking van die sociale ruimte deed zich voor toen de PFB zich naar het oordeel van de regering te krachtig presenteerde. En in de tweede helft van 1920 verminderden de suikerwinsten. De minister remde; de nieuwe gouverneur-generaal bezuinigde. Bovendien liepen de voorstellen vooruit op de moederlandse praktijk. Nederland kende geen minimumloonzetting en zou de conventie hierover van het ILO uit 1928 mede met het oog op de koloniën niet ondertekenen254.. Minimumloon en winstdeling zijn hier strijdpunten uit de jaren zestig en zeventig.

Maar al ontbrak de grootse aanpak, ook op dit sociaal-economische terrein verried Van Limburg Stirum zijn beleidsprincipes niet. Ook hier uitte zich zijn streven naar zelfstandigheid voor Indië, naar verruiming van de mogelijkheden voor de bevolking (in voedsel en loon), naar invloed en controle van het gouvernement (zowel ten aanzien van de export als ten aanzien van het voedselvraagstuk en de loonregeling). Hij ontkwam echter niet aan de problematische positie van de Indische regering tussen werknemer en kapitaal. Al weigerde hij zich door dat kapitaal de wet te laten voorschrijven en al behoefde het niet een Nederlandse geldstroom te zijn, ook hij wist zich uiteindelijk afhankelijk van de investeringswil van dat kapitaal. En ook voor hem lag in het behoud van de export en van rust en orde de tolerantiegrens, ook omdat hij zonder die rust en orde geen mogelijkheid zag voor een geleide ontwikkeling.

Al ontbreken hier tal van gegevens om tot een definitieve uitspraak te komen, het hier verzamelde wijst erop dat de suiker- en andere industrieën niet alleen maar reden tot klagen hadden over haar ‘onverzoenlijke vijand’255.. Zeker voelden zij zich door de Indische zelfstandigheid, door belastingvoorstellen, de mogelijke inkrimping van het suikerareaal en de persoonlijke antipathie van de landvoogd bedreigd. Maar dankzij overheidsingrijpen herstelde in 1918 de suikerprijs zich, de restrictie ging niet door, tegen een algemene staking werd de suikerin-

dustrie door de regering beschermd. Van de regeling van het transport in 1918 en 1919 heeft de gehele export geprofiteerd.

Financiën

Het oordeel in ondernemerskring over deze gouverneur-generaal werd ook in hoge mate bepaald door zijn financieel beleid. Tussen 1916 en 1921 verdubbelden de staatsinkomsten, de uitgaven verdrie-, de tekorten vertienvoudigden256..

Afgezien van de reeds onder zijn voorgangers in gang gezette uitbreiding der overheidstaak, die door een actief optredend gouverneur-generaal als Van Limburg Stirum nog eens werd gestimuleerd, legde de oorlog vanaf 1917 Indië bijzondere lasten op zoals de kosten voor voedselvoorziening en duurtetoeslagen257.. Politieke onrust maakte uitgaven ter verbetering van de omstandigheden voor militairen noodzakelijk258.. En na de oorlog bezwaarden de verdubbelde transportkosten van tot eind 1918 in Nederland en Indië opgehouden ambtenaren het budget evenals uitgaven van uitgestelde werken.

De korte na-oorlogse hausse en de daarmee gepaard gaande snelle stijging van de waarde van in- en export oefenden echter de grootste invloed uit op afwijkingen van de begroting. De Indische overheid ervoer die prijsstijging op pijnlijke wijze in de verhoging der kosten voor openbare werken, crisistoelagen en salarisverhoging. Maar zij werd tegelijkertijd meegesleept door de algemene goudroes en investeringsdrift, die door de uitzonderlijke winsten in de suikerindustrie en de groei van het overschot op de handelsbalans van 400 miljoen gulden in 1916 naar 1100 miljoen in 1920 ook alleszins gerechtvaardigd leken259.. In haar behoefte om in de pas te blijven met het particuliere bedrijfsleven toonde zij zich weinig gereserveerd tegenover investering in de noodzakelijke infrastructuur.

Al uitte Van Limburg Stirum zich in de correspondentie met zijn ministers ieder jaar bezorgder over de Indische begroting, in januari 1920 verwoordde zijn directeur van financiën D. Talma juist dit overheidsoptimisme260.. In reactie op de

waarschuwende vinger van minister Idenburg schreef hij, dat de stijging der gewone uitgaven voor 1920 vooral te wijten was aan verhoging van bezoldigingen, traktementen en pensioenen voor ambtenaren en militairen. Het was het inhalen van een achterstand en tegengaan van onderbezoldiging. Bezuiniging alleen uit angst dit tempo niet vol te kunnen houden, zoals Idenburg had voorgesteld, achtte hij uitgesloten. Elk begrotingsjaar had genoeg aan zijn eigen kwaad. Bij teveel vooruitzien zou men gevaar lopen de doortastendheid en het blijmoedig optimisme te verliezen, waaraan Indië vóór alles behoefte had. Indien er bezuinigd moest worden, dan op de post defensie. Alle financiële en personele kracht zou zich dan richten op de sociaal-economische ontwikkeling, het beste weermiddel. En in tegenstelling tot Idenburg sprak Talma zich uit voor verhoging van de buitengewone uitgaven, tenminste de rechtstreeks produktieve. Daar moest Indië het voor haar ontwikkeling in de eerste plaats van hebben. De raad van Indië deelde optimisme noch zienswijze maar weigerde eveneens op de salarissen te bezuinigen gezien de behoefte aan in Nederland geschoolde krachten261.. Van Limburg Stirum, wiens reactie op de nota van Talma niet bekend is, meende bovendien dat de discussie over minimumlonen de regering verplichtingen oplegde ten aanzien van haar eigen bedrijven262.. Mede door de sterke uitzetting van de personeelskosten zou 1920 tenslotte een financieel rampjaar blijken te worden. De inkomsten bleven hierbij namelijk ten achter.

De Indische regering wist nauwelijks van de korte naoorlogse hausse te profiteren. De koloniale structuur belemmerde tijdige maatregelen tot het vasthouden der winsten. Deze winsten versterkten de moederlandse geldmarkt. Maar toen de Indische regering, voor liquide middelen mede hierop aangewezen, de Nederlandsche Bank in 1920 een voorschot voor de nog te innen belasting vroeg, weigerde deze direkte steun. De door haar verstrekte kortlopende lening van 4% kostte de Indische overheid 6 miljoen gulden263.. Personeelsgebrek bij de belastingdienst bracht bovendien achterstand bij de belastinginning264.. Maar belangrijker reden voor het tekort van 1920: de door Idenburg reeds goedgekeurde Indische voorstellen voor dekking van de uitgaven van 1920, een nieuwe produktenbelasting, een tijdelijke kina- en suikerbelasting en verzwaring van de inkomstenbelasting, achtte zijn opvolger niet te verdedigen. Nadat de Indische regering in juni 1920 voor een deel aan zijn bezwaren tegemoet was gekomen, deed de minister in augustus nog een stapje in Indische richting265.. Het compromis kon met een ver-

traging van anderhalf jaar in mei 1921 ondanks de door ondernemers gevoerde oppositie in werking treden266.. De bepaling ‘met terugwerkende kracht’ verhoogde bij de toenmalige daling der prijzen het enthousiasme voor deze maatregelen bepaald niet.

Het Indische tekort had bovendien een financieel-technische achtergrond. De gouverneur-generaal heette wel verantwoordelijk voor het totale financiële beleid maar miste het instrumentarium om budgetoverschrijding te volgen en te voorkomen. Een algemene thesaurie bestond niet. Iedere departementschef verdedigde zijn eigen boedel zonder veel oog voor de gehele overheidstaak. En de snelle prijsstijging ontnam de begroting vanaf 1919 elk richtinggevend karakter. Zowel bij ambtenaren als de niet financieel geschoolde Volksraad verdween het respect voor de cijfers. Onderscheid tussen blijvende en tijdelijke oorzaken van de overschrijdingen viel daarbij moeilijk te maken267..

Om een snellere voorbereiding en meer eenheid in de begroting te bereiken had Van Stirum in maart 1919 een begrotingscommissie in het leven geroepen, bestaande uit de vice-president van de raad van Indië, de voorzitter van de raad van directeuren en de directeur van financiën. Deze zou alle departementsbegrotingen apart en in onderling verband doornemen en als pre-adviseur optreden op de begrotingsvergadering van raad van Indië en raad van directeuren268.. Ondanks en wellicht als reactie op Talma's optimisme van januari 1920 vroeg de gouverneur-generaal in april van dat jaar aan zijn directeuren op welke posten bezuinigd zou kunnen worden269.. En op 14 december 1920, een maand voordat de minister officieel op verhoging van inkomsten en op bezuiniging aandrong, stelde hij een bezuinigingscommissie in, die tot taak kreeg te adviseren welke uitgaven op de reeds door de Volksraad goedgekeurde begroting voor 1921 uitgesteld zouden kunnen worden270.. Het was een eerste aanzet tot de vergaande inkrimping der overheidsuitgaven onder Fock. Van Limburg Stirum wilde de landrente van de Indonesiër overigens niet van verhoging uitzonderen, gezien de gestegen rijstprijzen. Ook daarin stemde hij met De Graaff overeen271..

Het financiële optimisme, dat de Indische regering in tegenstelling tot de Nederlandse in 1920 heette te typeren272., onderging in dat jaar dus al enige tempering. Maar de Indische overheid miste ten ene male de middelen om op de recessie van

eind 1920 te reageren. Pas in juni 1921 na een traag op gang gekomen medewerking der departementschefs kwam de bezuinigingscommissie met haar rapport273.. En daar binnen- en buitenlandse geldmarkten niet bereid bleken tot een lening tegen de gevraagde rente, kon de sterk groeiende vlottende schuld niet geconsolideerd worden, ondanks pogingen van de minister hiertoe274..

Van Stirums financieel beleid kan dus door tal van factoren van koloniaalstructurele, politieke, begrotings- en financieel-technische aard, worden verklaard. Nieuwe, onvoorziene omstandigheden bepaalden deze. En al bleef hij verantwoordelijk, de invloed van een politieke geestverwant als Talma lijkt hierbij een grote rol te hebben gespeeld.

Slot

Ondanks zijn actieve inzet en gebleken kwaliteiten op dit gebied zou Van Limburg Stirum zich na zijn vertrek uit Indië op 24 maart 1921 slechts indirect met het koloniaal bestuur bemoeien. Zijn gouverneur-generaalschap, sterk bepaald door zijn visie op de internationale ontwikkelingen, was een intermezzo in zijn diplomatieke carrière. Als Harer Majesteits gezant te Kaïro (1922-24), Berlijn (1927-37) en Londen (1937-39) bleef hij zijn oude liefde trouw, door Colijn in de jaren dertig als een der weinige goede Nederlandse diplomaten gewaardeerd275..

Drie karakteristieken kenmerken zijn Indisch beleid, met ijzeren consequentie in elk onderdeel daarvan doorgevoerd: streven naar een groter zelfstandigheid voor Indië, versterking van de Indische regering en een geleide en geleidelijke ontwikkeling van de Indonesische bevolking, economisch en politiek. Al zijn maatregelen wijzen er op, dat hij uiteindelijk Indië als een zelfstandig gebiedsdeel binnen rijksverband zag, al heeft hij dit nooit zo pregnant onder woorden gebracht. In 1919 omschreef hij zijn en Nederlands oogmerk in Indië aldus:

deze volkeren geestelijk, zedelijk en staatkundig zoodanig te onderleggen, dat zij in staat zijn zelfstandig te beslissen over hun staatkundige status, met inbegrip van den band die hen onderling en met Nederland zal verbinden en de consequenties dier beslissing te dragen. Over den vorm van een blijvenden band met Nederland kan slechts in gemeenschappelijk overleg beslist worden276..

Hierin ging hij veel minder ver dan Creutzberg, die op dat moment onafhankelijkheid als einddoel van de koloniale politiek had willen stellen277..

Het beleid van een gouverneur-generaal hing echter niet alleen af van een visie maar ook van door deskundigen aangereikte adviezen en door de minister toegestane ruimte. Zijn adviezen betrok Van Limburg Stirum vooral van gematigd vooruitstrevende ambtenaren uit het centrale apparaat, De Graeff en Liefrinck, die in 1918 en 1919 vertrokken, Hazeu, Creutzberg, Talma en Muurling. De raadgevingen van het binnenlands bestuur volgde hij in mindere mate, al schakelde hij hen na 1918 steeds meer in bij zijn voedsel- en loonpolitiek.

De ruimte, die de minister hem liet, bleek echter doorslaggevend voor zijn optreden. Zijn relatie tot zijn drie chefs illustreert bovendien de verandering in zijn eigen opvattingen. Pleyte, met wie Van Stirum een vriendschappelijke correspondentie onderhield, stelde hem in staat tot een zelfstandig, gematigd vooruitstrevend beleid, was daar door de moeilijke communicatie ook min of meer toe gedwongen. Daarbij remde Indië Nederland, de gouverneur-generaal zijn minister (zoals ten aanzien van de bestuurshervorming, vrijwillige inheemse militie, het recht van vereniging en vergadering, het optreden tegen persexcessen, de terugkeer van Soewardi). Dat Den Haag na 1913 geen politiek beleid gevoerd zou hebben, omdat zij leidde noch controleerde, zoals Van Niel schrijft278., is onjuist. Het stimuleren van de Indische zelfstandigheid door discussie op voet van gelijkheid maakte deel uit van Pleyte's progressief-liberaal optreden, dat door Indisch tegenspel overigens vaak op compromissen uitliep.

De internationale democratische woelingen van het najaar van 1918 dreven Van Stirum in Pleyte's richting. Maar inmiddels was in Nederland een rechtsconfessioneel kabinet aangetreden. En al liet de gerespecteerde Idenburg, zich bewust van zijn gebrek aan kennis, tal van eindbeslissingen aan de gouverneurgeneraal, het staatkundig terrein werd ingekrompen. In antwoord op Indonesisch geweld, mede beïnvloed door de verbreiding van nationalistische ideeën, kwam Van Limburg Stirum in de zomer van 1919 zelf tot verscherping van overheidscontrole (inperking van het te verlenen recht van vereniging en vergadering, muilkorfcirculaire, organisatie van veldpolitie en politieke recherche). Al voldeed hij daarmee niet direkt aan de wensen der Europeanen, door steun van politieke tegenstanders in Nederland kreeg zijn beleid een meer repressief karakter.

Aan minister De Graaff tenslotte werd de politieke omslag in Nederland eind 1919 ook in Indië zichtbaar. Diens voorzichtige behoudzucht resulteerde in compromissen of uitstel van beslissingen (ten aanzien van belastingen, bestuurshervorming, grondwetswijziging). Er viel voor Van Stirum niet veel meer te doen.

Maar ‘hoe noode ook een vruchtelooze briefwisseling voortzettend’279. hij bleef proberen de minister van de noodzaak van staatkundige hervormingen te overtuigen.

In hoeverre was hij de laatste gouverneur-generaal die een ethisch beleid kon voeren280.? Het antwoord op deze vraag hangt af van de definitie van het begrip ethisch, waarover in de koloniale literatuur de nodige verwarring heerst281.. Wanneer we ethische politiek echter definiëren als een actief streven naar ontwikkeling van land en volk van de Indische archipel, onder Nederlands gezag en naar westers model, dan passen zijn beleid en beleidsvisie hier zeker in. Een actief streven naar ontwikkeling was bij hem onmiskenbaar aanwezig, naar controle en beheersing eveneens.

Ook bij hem ging het om de ontwikkeling van land èn volk. Bevordering van de westerse industrie had in deze periode voor Indië hoger prioriteit dan de ontwikkeling van een Indonesische nijverheid. Verhoging van de landrente, een Indonesisch belang, werd mogelijk toen de Indische staatskas leeg raakte. Dat het in de ethische politiek zou zijn gegaan om de ontwikkeling van de Indonesische bevolking alleen is dan ook een fictie. Zonder Indië's ontwikkeling geen Indonesische ontwikkeling, zo luidde de redenering. Het verband tussen deze twee ontwikkelingsdoelen was echter niet altijd even direkt of duidelijk. Ook, of liever gezegd juist niet-Indonesiërs profiteerden van Indië's vooruitgang. En zij bepaalden als exploitanten der grondstoffen, kapitaal-verschaffers en werkgevers mede die Indonesische ontwikkeling.

Evenmin als zijn voorgangers twijfelde Van Limburg Stirum aan de noodzaak van expansie, organisatie en versterking van het koloniaal gezag. Zijn vooruitstrevende politiek diende, zoals we zagen, mede dat doel (ethiek als defensie). En op zijn initiatief kwam in april 1920 na een ongewoon snel besluitvormingsproces van slechts twee jaar de vorming van het residentschap Nieuw-Guinea tot stand, dat tevoren deel had uitgemaakt van het zelfbesturende Ternate en het residentschap Ambon. Zorg voor versterking van het Britse bestuur in Brits Nieuw-Guinea lag hieraan ten grondslag. Alleen onder het wakend oog van een actieve resident zou van dit gebied iets te maken zijn282.. En onder deze gouverneur-generaal werd Karangasem, het laatste zelfbestuur op Bali ingelijfd, een eerder aangekondigd, maar tot het laatst toe omstreden besluit283.. Wel kregen de Indonesische bestuurders, regenten en zelfbestuurders, in 1919 door de

ontvoogding van het Indonesische binnenlands bestuur en de invoering der zelfbestuursregelen een zekere zelfstandigheid, doch op beperkt terrein en onder scherpe controle van het Europese binnenlands bestuur284.. Maar ook hier geldt, dat wat achteraf een contradictie lijkt (versterking van het koloniaal gezag en het ideaal van een zelfstandig Indonesisch optreden) voor Van Limburg Stirum en zijn geestverwanten slechts een schijntegenstelling was: voor het leerproces achtten zij ontvoogding en zelfbestuur onder een sterke en controlerende leiding de enige weg.

Binnen de ethische politiek waren echter ook accenten verschoven; andere middelen tot ontwikkeling van land en volk waren naar voren gekomen. Anders dan in de eerste decade van de twintigste eeuw lag nu, ook onder invloed van het nationalisme, de volle aandacht op het toekennen van staatkundige rechten en op het tempo waarin dit diende te gebeuren, op tolerantie tegenover het nationalisme, op een sociaal-economisch beleid voor groepen in loondienst, al waren onderwijs en opheffing van de bevolking door steun aan de landbouw geenszins afgeschreven onderdelen van het beleid285.. Vooral de jegens het nationalisme in te nemen houding werd breekpunt tussen de ethische progressieven en het groeiend aantal Europese opponenten, die de gangbare onwikkeling van elk emancipatieproces in politieke richting niet konden accepteren en op het standpunt van louter economische steunverlening bleven staan. Dit conservatief-ethische standpunt vond men met name in de kring van het binnenlands bestuur, waar zorg voor de economische positie van de bevolking tot vernieuwende voorstellen kon leiden, maar waar haar politieke wensen met wantrouwen werden bejegend. Van Limburg Stirum en Harloff waren het eens wanneer het om sociaal-economische maatregelen ging: zodra het het nationalisme en Tjipto betrof scheidden hun wegen.

Ook Van Stirums houding tegenover Indonesiërs vertoonde overeenkomsten met die der ethici van het eerste uur (Brooshooft, Van Deventer, Van Kol, Idenburg). Evenals hen liet hij zich leiden door westerse waarden en normen. Zo trachtte hij vanuit een westers gelijkheidsideaal in elke commissie, die hij in het leven riep een of meer Indonesiërs te benoemen. Over het Indonesisch karakter als zodanig was hij echter weinig te spreken: hij bleef erop hameren dat de vorming daarvan aan de invoering van een parlementair stelsel vooraf diende te gaan. In de nationalistische leiders raakte hij meer en meer teleurgesteld. Standen cultuurbewust herleidde hij hun onbetrouwbaarheid op hun afkomst ‘uit het

onontwikkelde, in westerse karakterdeugden weinig geschoolde volk’286.. Daarmee liet hij echter de mogelijkheid van verandering nog open, dit in tegenstelling tot de meeste Europeanen, die niet-Europese karaktertrekken als een vaststaand gegeven beschouwden en veroordeelden. Van Stirum, die op zedelijk gebied zeer puriteinse opvattingen huldigde, had echter wel grote moeite met de polygaambuitenechtelijke relatie van een der Vorstenlandse prinsen, hetgeen Hazeu de opmerking ontlokte dat men van ontwikkelde Indonesiërs meteen het allerhoogste eiste287.. En dat gold zeker voor personen met een sterk moreel besef als de ethici.

In persoon en beleid van Van Limburg Stirum vindt men, ondanks een duidelijk ethische signatuur, ook reeds sporen van een nieuwe richting in de koloniale politiek. In mindere mate dan bij zijn voorlopers, die vanuit een emotionele betrokkenheid met het Indisch gebeuren een zedelijke roeping met financiële consequenties voor Nederland hadden geformuleerd, was voor deze gouverneurgeneraal het gevoel beleidsbepalend. Een gematigd vooruitstrevend ontwikkelingsbeleid was voor hem veeleer een zaak van het hoofd dan van het hart. Verstand en diplomatieke kennis waren bij hem even doorslaggevende factoren. Meer medezeggenschap voor de bevolking beschouwde hij bijvoorbeeld als een vanzelfsprekend recht, een internationaal verschijnsel èn als politieke noodzaak. Zijn verontwaardiging over misstanden in het bestuur sproot evenzeer voort uit een ontwikkeld rechtvaardigheidsbesef als uit irritatie over het feit, dat anderen de in zijn ogen onontkoombare visie op de functie van een modern-koloniaal bestuur niet deelden. Twijfel of gebrek aan zelfvertrouwen waren hem dan ook vreemd; die eigenschappen stonden volgens hem succes in de weg. Hij kon onvoldaan zijn over zichzelf en zijn eigen tekort schieten, van zijn zaak bleef hij zeker288..

Ook de ethische ideologie onderging in deze periode een wijziging in zakelijker richting. In 1915 had Van Deventer zijn optimistische ontwikkelingsstrategie nog kunnen richten op het doel van vrijwillige associatie van de Indonesische volken met het moederland. Ook de herzieningscommissie had in haar rapport op associatie de nadruk gelegd, nu van de verschillende bevolkingsgroepen binnen een zelfstandiger Indië. Creutzberg echter, zelf allerminst conservatief, oordeelde in oktober 1920 deze associatie-gedachte een illusie: Jong-Indië was ‘à outrance’ nationalistisch, de tegenstelling inheems-uitheems kenmerk en alles-beheersend element der Indische politiek. Daarom zou het er (bij de bestuurshervorming, maar ook verder) om gaan:

1.de uitheemse bestuursvoering voor de inheemse bestuurden zo aannemelijk mogelijk te maken.
2.dat gezag, zolang het onontbeerlijk was, ongerept te handhaven en de uitheemse medewerking aan de ontwikkeling der hulpbronnen niet in gevaar te brengen289.. Dit was de schriftelijke neerslag van eerder door Van Stirum gestelde grenzen (het geven van meer medezeggenschap naast het ingrijpen bij stakingsdreiging in augustus 1920). En hiermee verwoordde Creutzberg een ‘politiek van nieuwe zakelijkheid’ tegenover Indonesische bevolking en Indonesisch nationalisme, in overeenstemming met het meer pragmatisch karakter van de ethici der tweede generatie (neo-ethici), dat ook de groep Europeanen rond het tijdschrift De Stuw in de jaren dertig zou kenmerken290.. Deze nieuwe zakelijkheid zou het beleid van de volgende twee decennia bepalen, waarbij niet het ontwikkelingsprincipe of de Nederlandse leiding der ethische politiek werd afgezworen, wel het tempo werd vertraagd en het westers ontwikkelingsmodel door erkenning van het dualisme vervangen291..

Het door het nationalisme ingegeven realisme van Creutzberg was op dat moment zeker een passender uitgangspunt voor een beleid dan de idealisering van een arme bevolking en haar behoefte aan blijvende banden met Nederland. Zijn formule had echter onbedoeld een sterk behoudende teneur: ook de meest verstokte kolonialist zou haar kunnen onderschrijven. Alleen uit de praktijk van het ‘aannemelijk maken, c.q. handhaven van het uitheems gezag’ zou blijken waar men stond. In theorie waren (neo-)ethici en hun opponenten het eens over de handhaving van rust en orde ten behoeve van interne ontwikkeling en internationale veiligheid. Voor beide groeperingen lag de grens der tolerantie van het nationalisme in de handhaving van het gezag en het behoud der economische orde. Ook over het einddoel der koloniale politiek: een parlementaire regeringsvorm en een zelfstandig Indië binnen rijksverband bestond weinig verschil van mening. Maar over het tempo van interne ontwikkeling en staatkundige hervorming, over moment en wijze van handhaving der orde liepen de inzichten uiteen en dat bepaalde de felle tegenstellingen binnen de Nederlandse koloniale politiek. Het was meer

dan een ‘kwantitatief verschil’: in het dagelijks doen en laten waren wijze van ontwikkeling en toegestane ruimte bepalend, al moeten we nu op de nuances letten om de verschillen te onderscheiden.

Dat blijkt bijvoorbeeld bij een voorlopige en beperkte vergelijking van het beleid van Van Limburg Stirum met dat van zijn opvolger, mr. D. Fock. De in de literatuur gegeven tegenstelling tussen deze gouverneurs-generaal is voor een deel bepaald door het verschil tussen de, zijn visie doorzettende, autocraat en de formele jurist, die als ex-minister van koloniën en ex-voorzitter van de Tweede Kamer de reacties van Plein en Binnenhof kende. In het politiek weinig geschoolde Indië werden persoon en beleid snel geïdentificeerd. Er waren doorlopende lijnen in dat beleid. Ook Fock wenste zelfstandiger buitenlands optreden voor Indië. Hij bleef bij zijn idee van winstparticipatie. Met de, zijn periode karakteriserende bezuinigingen was reeds door zijn voorganger een begin gemaakt, met optreden tegen het communisme eveneens. Maar juist op Van Stirums houding tegenover het nationalisme zou Fock als gouverneur-generaal kritiek leveren292.. Hij zou vaker gebruik maken van de exorbitante rechten, ook tegenover Indonesiërs (Tan Malaka, Semaoen, Darsono). En zijn adviseurs kwamen uit een andere kring. Voor maatregelen als internering, verdere inperking van het recht van vereniging en vergadering en van het reizen, bij de invoering van een verbod tot aanzetten tot politieke staking zou hij meer naar procureur-generaal en binnenlands bestuur luisteren dan naar aarzeling binnen de raad van Indië of afwijzende adviezen van het kantoor voor inlandsche zaken293.. Men weet natuurlijk niet hoe Van Limburg Stirum in deze periode gehandeld zou hebben, ook hij schuwde krachtige maatregelen niet. Het bewind van Fock beoordeelde hij zelf op afstand echter negatief. De al dan niet bewuste identificatie van de Indische regering met één belangengroep (de Europese zakenwereld), de miskenning van grieven en vooral het politioneel optreden: men sleepte ‘brandstof samen onder een brandglas’294. aldus Van Stirum. Voor hem woog de zorg voor de aanvaardbaarheid van het vreemde bewind zwaarder dan voor de bezuinigende en politioneel optredende Fock.

Volgens een insider als Creutzberg, toen lid van de raad van Indië, was het in 1924 echter niet zozeer Fock, als wel minister De Graaff die Indië's ontwikkeling remde295.. Deze hield inderdaad in 1921 de, nog door Van Stirum voorgestelde, aanstelling van een Indische handelsvertegenwoordiger aan de Nederlandse am-

bassade in Washington en de winstaandeelkassen van Fock tegen. In 1922 verscherpte hij de financiële controle van het moederland: Indische voorstellen tot nieuwe heffingen dienden voortaan eerst aan de ministeriële goedkeuring te worden onderworpen alvorens op de begroting te verschijnen296.. Daarmee ontnam hij de Indische regering een in april 1918 door Pleyte gegeven recht tot zelfstandig optreden297.. En De Graaffs wetsvoorstel voor de Indische staatsregeling maakte weliswaar de Volksraad mede wetgevend maar liet de positie der directeuren ten opzichte van de raad van Indië onveranderd. Achter De Graaff stond evenwel een nog behoudender volksvertegenwoordiging. De Tweede Kamer schrapte in 1925 het voorstel van een Indonesische meerderheid in de Volksraad en gaf een zwaarder formulering van de invloed des konings op het beleid van de gouverneur-generaal298.. Financiëel-economisch en politiek trachtte Nederland zijn in de oorlog en onder Van Limburg Stirum te loor gegane invloed te herwinnen en te versterken. Politiek conservatisme, dat het na-oorlogse westen typeerde, de economische crisis en angst voor een gewelddadiger nationalisme binnen groeiende Europese gemeenschap in Indië perkte de ruimte in voor een gematigd vooruitstrevend ontwikkelingsbeleid. En in dat opzicht was Van Limburg Stirum de laatste gouverneur-generaal, die een pragmatisch-ethisch beleid kon voeren binnen de marges van het koloniale gegeven.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs