Logo DBNL
Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 92 (1977)

Bijdragen en Mededelingen betreffende de Geschiedenis der Nederlanden. Deel 92

(1977)– [tijdschrift] Bijdragen en Mededeelingen van het Historisch Genootschap–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

De Junta der Besturen en Beden (1764-1787) en haar werking in de Oostenrijkse Nederlanden
P. Lenders

Een der waardevolle elementen in het beleid van de Oostenrijkse regeringsinstanties te Brussel na de Vrede van Aken (1748) was het onverdroten pogen om het bestuur van land, gewest en dorp te moderniseren, zijn methodes van de eeuwenoude routine te ontdoen en efficiënter te maken en, waar mogelijk, te verjongen. Deze pogingen vielen samen met een begin van vernieuwing in de aanpak van handel, nijverheid en landbouw in de particuliere sector. De dynamiek, die uit deze houding van de overheid spreekt, is zeker niet vreemd geweest aan de vroege doorbraak van de Industriële Omwenteling in België.

Men weet hoe de regering te Brussel in de jaren vijftig der achttiende eeuw orde en klaarheid trachtte te scheppen in de eigen financiën. Het staat ook vast, dat Wenen zowel als Brussel na de Oostenrijkse Successie-oorlog en - met meer overtuiging nog - na de Zevenjarige oorlog vast besloten was om de lagere besturen te moderniseren en wantoestanden, vooral op financieel gebied, te saneren. Heel wat ambtelijke verslagen alluderen daaraan1.. Dat dit hervormingswerk niet zonder bijbedoeling ondernomen werd, is duidelijk. De regering had immers zeer beperkte eigen inkomsten en hoopte door haar ingrijpen en technische hulp wat meer de hand te kunnen leggen op de gemeentelijke, regionale en provinciale financiën en ook de autonomie der gemeenten en der federale organen wat te kunnen indijken. Het ontbreken van door Brussel geleide provinciale instellingen maakte deze directe contacten en interventies vrijwel onontbeerlijk.

Dergelijke pogingen van bestuurlijke en financiële modernisering waren vóór de regering van Jozef II steeds ondernemingen van lange adem. Men moest immers rekening houden met inertie of zelfs stug verzet van de plaatselijke gezagsdragers en ambtenaren. Dit verzet vond zijn verantwoording in de gemeentelijke autonomie en

in de federale en ‘feodale’ instellingen. De afhankelijkheid van de Brusselse regering van de goede wil van standen en landen voor het verkrijgen van beden of leningen, maakte elke rechtstreekse ingreep die van hervormingsijver getuigde tot een erg delicate onderneming. Om zich te laten helpen richtte de regering op bevel van Wenen in 1764 de ‘Jointe des administrations et des affaires des subsides’ op. Deze Junta voor Besturen en Beden had een opvallend jong personeel: voor velen van haar ambtenaren was het een werk, dat de gelegenheid bood hun ‘ijver in de dienst van Hare Majesteit’ te betuigen en daarna promotie te maken. Dit verklaart de voortvarendheid van de Junta en ook het sarcasme van Neny, de voorzitter van de Geheime Raad, die de Junta wel eens ‘de Bloedraad’ zou hebben genoemd.

Institutionalisering van bestaande uitingen van overheidszorg

De Junta voor Besturen en Beden is natuurlijk geen plotse creatie geweest. Een instelling is dat zelden. Zij was de consolidatie van allerlei overheidsbemoeiing en gewoonten die reeds lang bestonden. In het bijzonder constateert men in de tweede helft van de zeventiende eeuw een groeiende staatsinterventie in de gemeentelijke en regionale administratie, die klaarblijkelijk weinig blijvende resultaten had. Het lijkt dat Brussel met zijn pogingen tot sanering eerst Brabant en daarna Vlaanderen op het oog had. Zo kwamen tussen 1654 en 1663 de steden Antwerpen, Tienen, Nijvel en Leuven in aanmerking voor hervormingsreglementen en tussen 1660 en 1683 een aantal Vlaamse steden als Dendermonde, Gent, Brugge, Ninove, evenals plattelandsdistricten als de kasselrijen Kortrijk en Belle, het Land van Waas en dat van Aalst, het gebied van Assenede en in het algemeen de plattelandsbesturen2.. Tot nu toe hebben historici hieraan te weinig aandacht besteed. Het is niet onmogelijk dat de hervormingspogingen van het Angevijnse Bewind (1700-1706) rechtstreeks aansloten op een stroming die reeds aanwezig was.

Na het Barrièretractaat (1715) bleef in principe een controle der jaarrekeningen van steden en andere besturen voorzien, maar deze controle hield zelden een echt onderzoek in en bleef doorgaans beperkt tot plichtplegingen in barokke stijl, een banket en het opstrijken van auditiepenningen3.. Het is dan ook te begrijpen dat in

steden als Antwerpen van die controle werd afgezien ‘om reden van bezuiniging’4..

Wel rees met verloop van jaren bij de centrale regering het verlangen om de controle strenger te maken en ongezonde toestanden, die aan het licht kwamen, te saneren. Wanneer hier of daar een min of meer grondige saneringspoging ondernomen werd, zoals in 1734 te Gent en in dezelfde periode te Antwerpen, Oostende, Nieuwpoort, Lo, Wervik, Poperinge en Charleroi, was dat ook wel eens op verzoek van de lokale gezagsdragers. Maar het leverde na de eerste impuls geen grote, blijvende resultaten op omdat de follow up uit Brussel uitbleef5.. En dat waren dan nog de uitzonderingen. Nog tot in 1759 bleef de controle in de nochtans berooide stad Brugge een formaliteit en vinden wij meer gegevens over de receptie en het koud buffet dan over de auditie6.. Zo was de vorst vóór 1748 erg onwetend inzake de regionale en plaatselijke besturen en was het financiële beheer bijna uitsluitend in handen van de magistraat, samengesteld uit lokale grootheden, die door de vorst op voordracht van traditionele informatoren benoemd werden.

 

Na de Vrede van Aken veranderde dit. In plaats van de intendanten, die Wenen naar Frans recept aan het land had willen opdringen, had men na 1734 wat meer commissarissen ter auditie uitgestuurd. Hun zendingen moesten nu efficiënter worden en hun opdrachten gecoördineerd. Daartoe werd in 1749 de ‘Jointe pour l'audition des comptes’ opgericht; daar zij geen voldoening gaf, werd zij na vijf jaar, in 1754, hervormd. Deze commissie was de eerste na-oorlogse poging om via nieuwe organen de lagere besturen onder controle te brengen en te hervormen, hiervoor bepaalde principes op te stellen en continuïteit te verzekeren. Toen de Junta ook na de hervorming van 1754 niet bevredigend werkte, te weinig dynamisch en te laks bevonden werd, kwam in 1764 een tweede, definitieve reorganisatie tot stand en kreeg de instelling de naam van Junta voor Besturen en Beden. Vier auditeurs van de Rekenkamer werden er gedetacheerd en kregen een volledige dagtaak in de nieuwe commissie. Zij werden niet alleen belast - zoals voordien - met het onderzoeken van de verslagen der regeringscommissarissen die een controle- en inspectie-

zending hadden volbracht; zij moesten hen tevens van toepasselijke voorschriften voorzien, volledige informatie over beheerspraktijken, financiële toestand en lokale bestuursinstellingen verzamelen en voorstellen tot sanering en modernisering aan de Gevolmachtigde Minister overmaken. De Junta liet belangrijke innovaties doorvoeren en speelde tot op zekere hoogte de rol van een intermediair bestuur. Ten gevolge van de hervormingen die Jozef II in de staatsapparatuur doorvoerde, ging die functie over op een nieuw orgaan, dit der provinciale besturen.

De werking van de junta efficient en modern?

De Junta is tot nu toe steeds vanuit twee oogpunten beoordeeld: vanuit de verhouding centraal gezag- openbare besturen en vanuit het oogpunt van de technische, administratieve en financiële hervormingen.

Betreffende de betekenis van de Junta in het domein van de verhouding tussen de centrale en de lokale gezagsinstanties zijn de historici het steeds eens geweest: de oprichting en de werking van de Junta der Besturen moeten gezien worden in het kader van een centraliserende politiek en van een voorzichtig verlicht despotisme. De bedoeling van de overheid was op dit punt zeer duidelijk geformuleerd: ‘établir des voies propres à y maintenir la surveillance du gouvernement’. Schrijvers hebben niet zonder goede gronden de impact van de Junta op de gewesten en steden vergeleken met die van de Franse intendanten. Men had bij de oprichting trouwens het Franse voorbeeld voor ogen. ‘On peut affirmer que les autorités autrichiennes jouiront de presque tous les avantages, que confèrent généralement les intendants à leur gouvernement sans avoir pourtant les inconvénients de l'institution française’, schreef in 1966 Hervé Hasquin, terwijl de Leuvense historicus L. van Buyten het jaar ervoor lakoniek over de Junta oordeelde: ‘slechts een façade... voor de bijna absolutistische geest’7..

De efficiëntie van de werking der Junta en haar resultaten op administratief, fiscaal en financieel gebied werden tot vóór een tiental jaren in globo gunstig beoordeeld. Reeds in 1834 vond Ch. Faider de invloed van de Junta heilzaam, al werd haar activiteit te vroeg afgebroken door de Brabantse Omwenteling. Anderen als G. Bigwood, A. Bousse, M. Baelde en Y. Vanden Berghe brachten op grond van hun onderzoek een waarderend oordeel uit8.. In de jaren zestig hebben echter enkele

historici - soms verregaande - nuanceringen trachten aan te brengen in dit beeld. In een studie over het werk van de Junta in de Brabantse steden constateert L. van Buyten dat veel ‘pogingen om door besparingen de uitgaven van de stad te beknotten, uitliepen op haarklieverijen van de regering en op jarenlange protesten van diegenen, die zich benadeeld voelden’. De Junta probeerde

meestal met weinig succes de inkomsten van de steden te doen vermeerderen door een betere uitbating van hun belastingen of door het liquideren van wantoestanden... Eenmaal buiten het terrein van de schulden, heeft de Junta rechtstreeks weinig veranderingen of verbeteringen aan de stedelijke financiën gebracht.

Eerst meer dan twintig jaar na haar oprichting, in 1785, zou zij de ‘beoogde uitstraling’ bereikt hebben. In een latere studie vindt Van Buyten de activiteit van de Junta wel succesrijk in het domein van de schulden9..

In een meer algemene studie trekt een Brussels historicus, Hervé Hasquin, verdere conclusies. Volgens hem had de Junta wel verdiensten op bestuurlijk gebied; zij organiseerde ook een betere controle op de gemeentelijke financiën en hield nauwlettend de hand aan de besnoeiing van de uitgaven en de aflossing van de schulden. Maar hierin ondervond zij veel tegenwerking. De groei van de stedelijke inkomens en de financiële sanering werden echter niet door de Junta bewerkstelligd, zeker niet in de door Hasquin bestudeerde stad Charleroi. De verhoging van de ontvangsten was op zichzelf onafhankelijk van de werking van de Junta en te danken aan de toegenomen belastingdruk en aan de economische contexst, die een fase A vertegenwoordigt en reeds aanzet vóór de stichting van de Junta. De Junta was daarbij in die zin achterlijk dat zij bepaalde moderne opvattingen als die van begroting ignoreerde. Bij de leiding van de besturen koos zij in de plaats van een politiek op lange termijn de improvisatie als leidraad. Eigenlijk heeft de historische wetenschap volgens Hasquin zich tot nog toe nooit afgevraagd in hoeverre de Junta doeltreffend was:

Les historiens... ont toujours loué son action sans réserve, sans jamais s'interroger sur sa réelle efficacité... Les éloges qu'il (M. Baelde) décerne à la jointe ne sont parfois que le résultat d'un raisonnement sommaire10..

De kroniekschrijver in het Franse tijdschrift Revue du Nord haakte grif in op deze kritiek:

Les historiens belges sont partagés quant à l'impact qu'il faut attribuer à la Jointe des administrations et des affaires des subsides en matière de redressement des finances publiques11..

Een nauwkeurige studie van de werking van de Junta lijkt echter de conclusie van Hasquin ten aanzien van haar optreden buiten Charleroi wel enigszins te ontzenuwen. Wellicht kunnen een verdere nuancering en een nadere toelichting nuttig zijn.

Het lijdt geen twijfel dat Brabant - daarover schrijft Van Buyten - een bijzonder weerbarstig gewest vormde. Zo de Junta bijna overal op conservatisme, inertie en tegenwerking botste, dan waren deze wel bijzonder taai in het centraal gelegen hertogdom. Zowat twintig jaar had de Junta nodig om de grote steden en de Staten tot een zekere samenwerking met haar politiek te bewegen. Om redenen van grondwettelijke aard en wegens een politiek van afzijdigheid en van particularisme, die soms de belangen van de kleinste drukkingsgroep in een stad liet prevaleren, kon de saneringspolitiek weinig bereiken. De Junta was zich daarvan bewust. Pas in 1755 begon zij ‘à parler sérieusement aux états de la reddition des comptes’. Tweeëntwintig jaar later, in 1777, stond zij nog voor een muur van oppositie, toen zij een saneringsvoorstel deed in verband met de inning der beden. Over dit voorstel schreef zij

c'est peut-être l'unique moyen d'établir l'ordre, la simplicité et la régularité convenables dans cette administration la plus bizarre, la plus compliquée et la plus embrouillée qu'il soit possible d'imaginer12..

Zij kende nu de argumentatie der Brabanders, die graag met het verleden schermden, en verklaarde dat haar voorstel teruggreep naar de toestand van vóór 1576. Zij had namelijk gevonden dat vóór die tijd de voorkennis van de regering en haar recht op inmenging veel groter waren dan later13.. Het hielp voorlopig niet veel en in 1785 was de rol van de Junta vrijwel uitgespeeld. Brabant is inderdaad het minst

beroerd geweest door de activiteiten van de Junta der Besturen. Reeds de archieven van de Junta wijzen daarop: zij zijn, waar zij Brabant betreffen, minder volumineus en bevatten minder concrete bescheiden en voorstellen dan de documenten die op de andere vorstendommen betrekking hebben.

De werking van de Junta verliep echter anders, zij het ook niet zonder tegenstand, in de andere provincies. Ab uno disce omnes zou ook hier een verkeerde redenering zijn.

Op een aantal door Hasquin ingebrachte bezwaren tegen de totale activiteit van de Junta komt een antwoord van de Junta zelf en vanuit haar bescheiden. Hasquin schrijft de Junta een aantal achterlijke visies en houdingen toe, bijvoorbeeld dat zij niet zag hoe de stijging van de inkomsten der steden veroorzaakt werd door de opgaande conjunctuurfase en de door haar bevorderde fiscale druk; zij zou deze, naief of triomfantelijk, alleen aan haar eigen activiteiten hebben toegeschreven. Tenslotte werd volgens Hasquin door het verzet van de lagere besturen haar invloed erg beperkt. Laten wij deze verwijten even nader bekijken.

Wanneer men nu, in de twintigste eeuw, de geleidelijke toename van de inkomens der steden aan de gunstige economische conjunctuur toeschrijft, sluit men slechts aan bij een oordeel waartoe ook de Junta reeds gekomen was. Ook zij schreef een deel van haar succes aan economische factoren toe. ‘Les accroissements de la population, du commerce et de l'aisance nationale caractérisent la prospérité dans toutes les autres classes de citoyens de la même ville’, heet het in 1777 als verklaring van de stijgende opbrengst van de accijnzen te Gent14.. ‘Des augmentations proportionnées aux circonstances de la consommation et aussi à celles du succès des vendanges et de l'approvisionnement des vins’ oordeelde zij op een ander ogenblik15.. Ook in de omgekeerde zin betoogde de Junta dat de ontvangsten van de accijnzen te Gent in 1734-1756 achteruitgingen wegens het economische verval van de stad en, zoals het toen technisch heette, ‘la diminution de la consommation de certaines espèces’. Later stelde de Junta vast dat het economische verval van de stad niet zo erg meer was en dat de wederopleving onder meer het niet-bijdragen in de bede niet langer rechtvaardigde16..

De vermeerdering van de inkomsten was echter niet alleen aan de conjuncturele invloed maar ook aan de verbetering van de heffings- en inningsmethodes te dan-

ken. Wanneer de Junta naast de conjunctuurfactor noteert: ‘On s'attache néanmoins à perfectionner encore la perception des impôts’, dan is het duidelijk dat zij nog een ander middel zag om de fiscale ontvangsten te verhogen en trachtte dit middel in praktijk te brengen. Reeds heeft Vanden Berghe de betekenis van de Junta voor de stad Brugge op dit gebied duidelijk gesteld17.. Omstreeks de jaren zeventig, bijvoorbeeld, trachtte de Junta in dit verband een aantal besturen in Vlaanderen zoals Geeraardsbergen, Nieuwpoort en Aalst (Stad en Land) over te halen om de regie van hun fiscale ontvangsten toe te vertrouwen aan de directeuren van de provinciale belastingdienst der Staten van Vlaanderen. Zij hadden ervaring en technische kennis - vond de Junta - en hun nauwgezette inningsmethodes deden overal de opbrengst der belastingen stijgen. Telkens constateerde men dat de fiscale ontvangsten sterk verbeterden. In het stadje Geeraardsbergen liepen zij ineens van fl. 5.385 in 1765 op tot gemiddeld fl. 8.682 in 1766-1770. De Junta beweerde later dat de nieuwe regie er het inkomen bijna verdubbelde18.. Een betere fiscale administratie kon het inkomen van de Staten van Henegouwen met fl. 400.000 verhogen, berekende de Junta in 1770. Zij slaagde er uiteindelijk in een ‘directeur interne’ en een belastinginspecteur te doen benoemen19.. Te Gent was volgens de Junta de stijging in de opbrengst van de bier- en likeuraccijnzen te danken aan de omstandigheid dat hier een einde was gemaakt aan slordigheden bij de inning.

In een aantal gevallen is de plotse, eenmalige stijging der ontvangsten een nogal duidelijk teken van gewijzigde inningsmethodes. Waar de invloed van de conjunctuur eindigt en die van de sanering der misbruiken begint, is moeilijk precies te omlijnen. Men kan echter de Junta niet van zelfoverschatting beschuldigen, wanneer zij in een rapport voor Wenen betreffende de stijging der inkomsten schrijft:

ils sont provenus en partie des améliorations introduites dans la direction, en partie de l'augmentation du produit des droits par l'accroissement du commerce et très peu proviennent de charges nouvelles20..

Het is dus wellicht niet alleen een ‘raisonnement sommaire’ om de verdiensten van de Junta bij de stijging der fiscale ontvangsten te erkennen. Uit bepaalde opmerkingen in de documenten blijkt zelfs dat men vanuit een mercantilistisch perspectief met de gevoerde saneringspolitiek hulp wilde bieden aan de economische expansie en vooral een structurele ontwikkeling wilde bevorderen. Zo rapporteert Kanselier Kaunitz aan Maria Theresia in 1766:

en dernier résultat on les [les Pays-Bas] trouve dans un état florissant et il parait que la prospérité de la nation a commencé une nouvelle période depuis la paix d'Aix-la-Chapelle de 1748, la politique et le fisc travaillant à l'envie, l'une à libérer son commerce des entraves dont le chargent les traités et l'autre à y répandre des faveurs21..

Op de veranderingen in het belastingsysteem ingaan zou ons te ver voeren. Indien verhogingen van de fiscale druk door de Junta aangeraden of toegestaan werden, gebeurde dit meestal slechts om twee redenen: om een bestuur de gelegenheid te geven aan zijn verplichtingen inzake schulden te voldoen en om personen of instellingen, die onverantwoorde vrijstellingen genoten, weer normale fiscale verplichtingen op te leggen. Dit laatste was trouwens het uitdrukkelijk verlangen van Maria Theresia, die reeds tijdens haar leven op het voor haar bestemde mausoleum als opschrift liet aanbrengen: ‘Tributorum aequitatem instauravit’ (zij voerde de gelijkheid van belastingplicht in). Waar het mogelijk was voerde de Junta een verlaging van de fiscale druk door, indien althans het betalen van de bede gewaarborgd bleef. Hierbij streefde zij bepaalde economisch-politieke doeleinden na, zoals de eenmaking van de binnenlandse markt en de vrijmaking van het binnenlandse goederenverkeer. Zo pousseerde zij overal de vermindering - en zo mogelijk afschaffing - van de rechten die van goederen geheven werden welke van buiten in de stad ingevoerd werden, pontgeld of hoe dan ook geheten, en die in feite het binnenland opdeelden in beschermde en onbeschermde douanezones. In 1784 deed zij overal het recht van issue afschaffen, dat een te groot onderscheid maakte tussen de verschillende inwoners van het land22..

Dat de notie van begroting in het werk van de Junta ontbreekt, is evenmin geheel juist. Men ontmoet zelfs buiten het milieu van de Junta hier en daar schepenen die enig benul hadden van wat zij mochten besteden en daar rekening mee hielden. Hier is nog te weinig op gelet. Deze mensen waren weliswaar niet altijd alleen maar lid van een schepenbank. Wij ontdekken ze vooral in de comités voor de financiën,

die door Brussel in sommige steden werden opgericht met het doel een goed beheer te verzekeren. Wij mogen daarbij niet vergeten dat de voorzitter van de Staten van Vlaanderen, Vilain XIIII, in 1755 in zijn Réflections sur les finances de la Flandre een begroting opstelde. Vilain uit, zoals wij elders aantoonden, op meerdere plaatsen van zijn werk de ideeën van evaluatie en voorziening, die zo typisch zijn voor de moderne begrotingen23.. Verder zijn er heel wat teksten in de archieven van de Junta der Besturen, die op een notie van budgettering wijzen.

Om dit te laten zien, willen wij een beperkt aantal voorbeelden aanhalen. Vooreerst een verslag van de Junta over haar optreden te Oostende. Om een fonds voor de delging van de stadsschulden een voldoende jaarlijks inkomen te bezorgen, had zij de stad in 1771 toestemming gegeven om een accijns te heffen op wijnen, likeuren en zware bieren. Daarover zegt het verslag:

imposition modérée... qui fut évaluée à environ fl. 3.600 et cette somme, jointe à l'excressence apparente des comptes de la ville, qui devait passer les fl. 6.000, - parut suffisante...

Dit voorziene batig saldo van fl. 6.000 klopte in 1772 niet met de werkelijkheid. De verklaring, die de Junta zich verplicht voelde te geven, luidde dat de verpachting der overige imposten fl. 4.000 minder had opgebracht. Deze vermindering vond haar oorzaak in een aantal kleine maatregelen welke de haven van Oostende betroffen en onder meer de zeeschepen, die naar het buitenland doorvoeren, vrijstelden van het lastbreken.

Toen men zich later, in de jaren zeventig, verplicht zag om de haven van Oostende uit te breiden en een nieuw dok te graven, moest een schema worden opgesteld voor de delging van de schuld die daardoor was veroorzaakt. Een herziening van het dokrecht moest de inkomsten voor de amortisatie opleveren. Het heette toen: ‘On ne peut pas encore évaluer ce droit, puisqu'on n'a renseigné dans le dernier compte qu'un mois de son produit’. Toch beweerde de Junta na een voorzichtig wikken en wegen: ‘On croit pouvoir évaluer ce droit à fl. 2.000’. Deze eerste schatting bleef echter nog zó onzeker, dat de Junta met het stadsbestuur moest erkennen: ‘Une entremise aussi nouvelle n'est guère susceptible encore de quelque calcul pour fixer l'époque de la libération’24..

Begroten is ook de gepaste term voor hetgeen een rapport betreffende het graafschap Namen doet. Het evalueert de stijging van de jaarlijkse inkomsten uit de bede ten plattelande op fl. 30.000 en dit ten gevolge van het doorvoeren van saneringsmaatregelen. Het gaat er tevens van uit, dat de stad Namen haar aandeel in de

bede voortaan volledig zal betalen door een aanvullende storting ten belope van fl. 1.500. Ook voor Charleroi wordt een vermeerdering van fl. 2.000 van de bijdrage in de subsidie voorzien. Alleen kan het rapport van de Junta geen schatting doen van de groei van de fiscale inkomsten, die het resultaat zal zijn van de herziening van het kadaster. Het rapport erkent dit ruiterlijk en motiveert zijn onvermogen: wel een teken dat de opstellers er zich van bewust waren dat zij door de afwezigheid van een dergelijke evaluatie niet voldeden aan de gestelde verwachtingen25..

Verder is ook het streven van de Junta om in alle besturen een amortisatiefonds op te richten een uiting van een modern begrotingsbeleid. In het decreet van 19 oktober 1768 legde de landvoogd vast dat dit fonds elk jaar voor de delging der schulden en de betaling van de lopende interest een toelage uit de inkomsten moest krijgen gelijk aan 12 procent van de bij de oprichting aanwezige schuld. De Junta was echter soepel genoeg om dit bedrag overal aan te passen aan de ‘krachten’ van het bestuur, dat wil zeggen aan de mogelijkheden welke de voorziene ontvangsten en uitgaven boden. Al die elementen wijzen op noties van begroting, ook al kende de administratie van Maria Theresia geen volwaardig jaarlijks budget of begrotingsdocument. Men kan in elk geval niet beweren dat improvisatie heer en meester was26..

De Junta slaagde er weliswaar vóór haar opheffing niet in de eenmaking van financiële diensten in steden en gewesten door de fusie van de talrijke quasi-zelfstandige belastingkassen te verwerkelijken. Zij heeft dit op enkele plaatsen gepoogd en het elders wel eens in het vooruitzicht gesteld. Er waren echter verworven rechten van de commiezen of ontvangers en de Junta wilde niet revolutionair zijn. En op het ogenblik dat zij, in 1787, door haar grote financiële enquête beschikte over volledige informatie betreffende alle ontvangerijen, werd zij afgeschaft27..

Ten slotte kan men het jammer vinden dat het hervormingswerk van de Junta overal weerstanden ontmoette en geen blijvende resultaten kon bereiken zonder medewerking ter plaatse. Het tegenovergestelde zou overigens ook nu nog verbazen bij het ondernemen van iets totaal nieuws met financiële implicaties. Toch blijft het een feit dat langzamerhand nieuwe administratieve methodes doordrongen en de gemeentelijke en regionale financiën geen ondoorzichtige warboel bleven. Eén geval van diep ingrijpende sanering der openbare financiën is trouwens niet op initiatief van de Junta ondernomen, maar gewoon op plaatselijk verzoek aangepakt. Het ordenen en moderniseren van het financieel beheer van de Staten van Vlaanderen was voltooid, zoals wij elders schreven, vóór de Junta der Besturen

werd opgericht. Zo was het ook gegaan met het invoeren van nieuwe methodes in het beheer van de financiën van het uitgestrekte Land van Aalst28..

C. Préaux-Stocquart komt in een studie over Henegouwen eveneens tot gunstige conclusies. Wel onderstreept zij dat de Junta heel soepel - ‘avec infiniment de souplesse’ - te werk ging. Zij schrijft categorisch:

En une décade elle introduisit diverses réformes d'ordre et d'économie dans la régie des moyens courants et elle poursuivit la conversion des rentes et l'établissement d'un fonds d'amortissement de manière qu'à la mort de Marie-Thérèse la dette de la province était considérablement réduite29..

Treedt men buiten het domein van de financiën en volgt men de evolutie van de samenstelling der lagere besturen en het invoeren van nieuwe administratieve werkgewoonten, dan zal men ook hier de sporen van de werking van de Junta terugvinden. Haar archieven zijn een mijn van het soort gegevens dat in een vroegere periode in de documenten van de Geheime Raad werden opgetekend. De verminking van de gemeentelijke autonomie vóór 1789 is in belangrijke mate het werk van de Junta geweest.

Tegenover de opinie van hen, die de invloed van de Junta der Besturen laag aanslaan, staat het oordeel van anderen onder meer dat van Bigwood, die meent dat de Junta er wel in slaagde orde en spaarzaamheid in te voeren in een domein waar wanorde en verspilling plachten te heersen, en van Baelde, die vooral op bepaalde administratieve resultaten de nadruk legt - de betere boekhouding, de organisatie van een personeelskader en een betere wedderegeling, de controle der rekeningen en der aanbesteding van openbare werken, de verbeteringen in de belastingdruk en de inningsmethoden. Men kan zich de vraag stellen of conclusies op dit gebied wel zo voorbarig zijn als Hasquin meende.

De algemene verslagen van de junta

Eigenlijk is omtrent de Junta der Besturen en haar activiteit nog te weinig bekend en is meer detailstudie nodig om met zekerheid algemene gevolgtrekkingen en waardeoordelen te kunnen formuleren. Zo lijkt de Belgische historiografie zelfs weinig of geen kennis genomen te hebben van de algemene verslagen, die de Junta over de financiële, en eventueel bestuurlijke, toestand van de lagere besturen opge-

steld heeft. Dit zijn nochtans belangrijke stukken, die meer essentiële informatie brengen dan de verslagen van de regeringscommissarissen die voor de auditie van de rekeningen uitgezonden werden. Baelde schreef nog niet zo lang geleden dat het grote algemene verslag, waaraan de Junta in 1784 begon, niet in zijn oorspronkelijke vorm in de Belgische of Oostenrijkse archieven terug te vinden is. In dezelfde bijdrage konden wij lezen - als aanmerking van M. Moureaux - dat in 1778 een verslag was opgesteld over de financiën maar wegens zijn onvolledigheid niet voldeed30.. Dergelijke beweringen wijzen op een zekere onbekendheid van de historiografie betreffende de werking van de Junta. Het is dan ook wellicht raadzaam iets meer te zeggen over de samenvattende verslagen van de Junta, die centrale documenten zijn.

In minder dan een kwart eeuw heeft de Junta tot drie maal toe getracht een algemeen verslag op te stellen over de financiën van de lagere besturen, namelijk in 1768-1769, in 1777-1778 en in 1784-1789. Ofschoon zij zich graag beriep op artikel 14 van haar opdracht, gebeurde het synthetische werk niet altijd vanuit hetzelfde oogpunt. Geen enkel van de drie ondernemingen werd tot een goed einde gebracht. Het verst was het werk de derde keer gevorderd. De Junta beschikte toen trouwens over de meest volledige documentatie die zij ooit samenbracht. Wegens de moeilijkheden die aanleiding gaven tot de Brabantse Omwenteling, kwam dit werk echter nooit geheel klaar. Het werd ook niet meer aangepakt tijdens de restauratie van het Oostenrijks bewind.

Het resultaat van haar synthetische werkzaamheden heeft de Junta nooit in één verslag samengebracht, zoals Baelde in zijn boven vermelde bijdrage veronderstelt. Wel bracht zij een rapport uit per provincie of vorstendom, volgens één stramien opgesteld. Eén algemeen document, dat geen rekening hield met het federaal statuut van de Zuidelijke Nederlanden en niet gebaseerd was op de gewestelijke grondwetten, privileges en costuymen, had trouwens niet veel zin. Beter dan welke andere ambtelijke instantie wist de Junta hoezeer instellingen, gewoonten, fiscale regelingen en soms zelfs het muntstelsel aan de grenzen van elk vorstendom gebonden waren.

De verslagen van 1768-1769 trachtten een status quaestionis op te stellen van de toestand der plaatselijke en gewestelijke financiën in 1764, dat is op het ogenblik dat de Junta der besturen werd opgericht. De rapporten brachten een overzicht van de historische ontwikkeling van de instellingen der Staten, steden, kasselrijen en dorpen, van de fiscale wetgeving en van de financiën. Daartegenover werden de doelstellingen geplaatst, die de Junta in deze besturen concreet wilde realiseren.

On rassemble ici tout ce qui est prescrit à la jointe par ses instructions et on traitera tous les points qui ont pour objet le but qui a présidé à son institution pour en procurer tout l'avantage possible au service de Sa Majesté et à sa province de Namur,

Zo heette het in het document van 15 september 1769 betreffende het graafschap Namen. De Junta had aan dit rapport, door Auditeur Limpens opgesteld, zeven zittingen besteed31..

Dergelijke rapporten bestaan voor Henegouwen (gedateerd op 16 maart 1768), Namen (15 september 1769), Mechelen (eerste verslag 13 januari 1769, tweede verslag 11 januari 1770), Gelder (gehecht aan het verslag over Mechelen), Vlaanderen (pas gereed op 4 maart 1773). Voor Limburg, Luxemburg en het Doornikse konden wij de verslagen nog niet terugvinden. Voor Brabant kwam het pas in 1777 klaar en bezitten wij alleen een minute correcte van het tweede verslag.

Deze eerste reeks algemene rapporten laat zien dat de auditeurs grote moeite hadden om de documenten compleet te krijgen. Dat over Vlaanderen vermeldt dat er nog steeds geen auditierapport over Gent was binnen gekomen en dat men vruchteloos had gewacht op de gegevens van de laatste auditie van de rekeningen der Staten: die bestuurseenheden werden er dus niet in behandeld. De steden van het graafschap Namen werden niet in het verslag over deze provincie opgenomen maar reeds bij het rapport over Mechelen gevoegd. Over het geretrocedeerd gedeelte van Vlaanderen, West-Vlaanderen geheten, is er geen verslag. De stad Ieper is echter tezamen met Mechelen behandeld32..

Op 10 april 1775 werd een nieuw algemeen verslag gevraagd, ditmaal over de schulden, ‘la partie la plus intéressante des charges’. Deze vraag kwam van kanselier Kaunitz en Starhemberg, de gevolmachtigde minister in Brussel, had laten weten dat het in enkele weken tijds moest klaar zijn. Hij wilde het immers meenemen op zijn reis naar Wenen om het zelf aan Kaunitz voor te leggen. Dit laatste was niet realistisch, want het document moest niet alleen een overzicht geven van de schulden maar ook de rentevoet vermelden, de datum van de constitutie van de schuld, de vermindering door delging of de vermeerdering, de waarborgen voor de betaling, en dergelijke. In het bijzonder moest het algemeen overzicht van de schulden de toestand in 1775 met die van 1764 vergelijken. Begin 1775 was weliswaar een rapport beschikbaar. Het was in één maand klaargekomen, maar bevatte slechts de meest essentiële gegevens. Deze waren niet steeds up to date, maar gingen terug op

het laatste auditieverslag en dat kon al enkele jaren oud zijn. De Junta liet zelf opmerken dat alleen de lagere besturen de laatste cijfers konden geven33..

In november 1776 vroeg de secretaris voor Staat en Oorlog deze meest recente gegevens en nog meer informatie - ‘un plus grand détail’ - voor het geheel van de Zuidelijke Nederlanden. Van deze opzet is slechts één volumineus verslag betreffende Oost- en West-Vlaanderen en betreffende het Doornikse tot ons gekomen34.. Het werd opgesteld door auditeur H. Muller en in achttien zittingen van de Junta tussen 20 februari en 29 december 1778 besproken. Zeer vreemd is, dat voor andere gewesten nooit circulaires verstuurd zijn, ofschoon een werknota vermeldde dat men voor Brabant na de circulaires verschillende herinneringsbrieven zou moeten verzenden, aangezien de besturen in het hertogdom onwillig waren35.. Wel bestaat er een rapport over de opbrengst van de accijnzen in Brabant, begonnen door raadsheer De Wavrans, na zijn dood voortgezet door raadsheer Leclerc en beëindigd op 20 oktober 1777. Het behandelt echter niet het gevraagde ‘tableau général des dettes anciennes et nouvelles’. Wij rangschikken het daarom bij de eerste reeks verslagen36..

Ten slotte zijn er de algemene verslagen betreffende het jaar 1782. Op 3 december 1784 werd daartoe opdracht gegeven. Het decreet van de landvoogden van deze datum beveelt het opmaken van ‘un état général clair et précis sur les recettes, dépenses et dettes municipales des provinces belgiques’. Het decreet stipuleerde verder dat deze algemene staat moest uitgaan van de staten van ontvangsten en uitgaven die op het grootste gedeelte van het burgerlijk jaar 1782 sloegen. Weinige besturen lieten immers hun boekjaar van Nieuwjaar tot Nieuwjaar lopen. De aanvangsdata liepen nogal uiteen, met een voorkeur voor 1 mei en 1 november. De staat moest in het Frans gesteld zijn en binnen drie maanden ingeleverd worden. Wel mochten de lagere besturen hun informatie en cijfers overmaken ‘dans l'idiome de leurs comptes’. De Junta moest formulieren laten drukken, mocht hulpklerken in tijdelijke dienst nemen en moest de operatie beginnen bij Vlaanderen.

Tussen 18 januari 1785 en 21 mei 1786 werden tientallen circulaires aan alle bestu-

ren gezonden. Zij waren vergezeld van een lange instructie met 48 punten: ‘Directions pour la formation des bilans par les administrations et les communautés des Pays-Bas Autrichiens d'après leurs comptes réels de l'année 1782’. De balansen moesten niet alleen vermelden welke de inkomsten en uitgaven waren, maar ook welke schulden men had en welke leningen het bestuur had verstrekt.

De aanwijzingen van de Junta verzochten de besturen een bekwaam personeelslid vrij te maken voor het verzamelen en classificeren van de cijfers. Deze ambtenaar moest zijn gegevens binnen zes weken inzenden en de balansen opstellen volgens de richtlijnen van drie auditeurs: Lannoy, Muller en Bartenstein. Daar bepaalde kleine districten niet in staat geacht werden goede balansen op te stellen en juiste informatie door te geven, werden andere instanties belast met de taak om deze ter plaatse in te zamelen, zoals bijvoorbeeld in Limburg en Luxemburg de ‘Commission des charges publiques’37..

Het is duidelijk dat het opstellen van de definitieve syntheses een stapel werk vroeg. Alleen al het doornemen van de balansen van alle fiscale departementen, die als quasi-zelfstandige documenten bij de steden en gewesten werden ingediend met inkomsten en uitgaven, vroeg veel tijd. Elk stadje dat zich respecteerde, had zo een aantal departementen of ‘commiserijen’. Het hertogdom Brabant spande hierbij de kroon: de synthese sloeg op 2219 rekeningen. Men had ze na heel veel moeilijkheden alle volledig in handen gekregen en berekend dat men - afgezien van de circulaires - nog meer dan 1800 brieven had moeten versturen en een aantal keren de raadsfiscaal doen optreden om onwillige besturen te dwingen. Het deel van het graafschap Vlaanderen dat onder de Staten ressorteerde, zag zijn financiële administratie opgaan in 811 balansen, het andere gedeelte van het graafschap, West-Vlaanderen geheten, kon het stellen met 159 balansen. Luxemburg had 668 balansen ingediend, het Doornikse 149, Limburg 133, Mechelen 63 en Gelder 20. Voor Henegouwen en Namen maakte de Junta geen optelling, daar zij met de collatie van de documenten van die provincies nooit klaar kwam vóór de Brabantse omwenteling38.. Het is dus niet juist te beweren dat de Junta reeds in 1786 een algemeen overzicht van alle inkomsten en uitgaven aan de keizer kon voorleggen, zoals A. Bousse weleer schreef39..

Het was voor de Junta een delicate taak juiste gegevens te krijgen en het was nog moeilijker ze juist te interpreteren. Dit bracht heel wat correspondentie en contacten mee. Wat vroeger streng verboden was werd nu toegestaan: de leden van de Junta mochten voortaan rechtstreeks met de lagere besturen corresponderen. Vroe-

ger moest alle briefwisseling via de Raad van Financiën gaan en in zijn naam gebeuren.

De Junta was er op uit om haar synthesen een grote graad van betrouwbaarheid te geven. Een document, getiteld ‘Marche à suivre dans la rédaction du mémoire sur la Flandre orientale’ geeft aan dat de inleiding een - om zo te zeggen - wetenschappelijke verantwoording moest geven van de samenstelling van het stuk. Zij moest vijf punten behandelen:

la nature de cet ouvrage, la manière dont il a été rédigé, les moyens qu'on a fait valoir pour y parvenir, l'exactitude dont on est parvenu à le rendre susceptible, le degré de confiance qu'il mérite.

Deze opgave kon evengoed voor een hedendaags rapport gelden en bewijst eens te meer welke verfijning het werk van de Junta der Besturen bereikt had40..

Elk document moest drie delen omvatten:

1.de balansen van alle ontvangerijen en financiële diensten met inkomsten en uitgaven, schulden ten laste en verstrekte leningen en een samenvattende balans voor heel het vorstendom, de zogenaamde ‘Bilans des comptes’ en ‘Bilan général des comptes’.
2.een lijst met de gerubriceerde uitgaven en inkomsten voor de hele provincie, de zogenaamde ‘Relevé général des recettes et des dépenses’. Per rubriek werden hier de cijfers over de dorpen, steden, vrije heerlijkheden en andere bestuurlijke eenheden uitgesmeerd. Zo kon men nagaan hoeveel inkomsten de dorpen en andere besturen trokken uit bijvoorbeeld de wijn- en de bieraccijnzen, hoeveel elk van hen uitgaf aan personeel en aan administratiekosten, tegen welke rentevoet de leningen uitstonden. Zelfs waren de rentetrekkers in verschillende klassen ingedeeld en kon men in deze lijst nagaan welke renten bezit waren van afgeschafte kloosters, armentafels en andere dode-hand-instellingen, minderjarigen, besturen en particulieren.
3.het eigenlijke verslag, de ‘Mémoire sur le bilan général’. Dit was vergezeld van een aantal bijlagen en moest de volgende onderwerpen behandelen: administratieve beschrijving van de provincie (samenstelling van het vorstendom, grondwet, rechtbanken, boekhoudingen); de toestand van de bede (wijze van aanvragen; accijnzen die ervoor geheven werden, schulden ten laste, de inkomsten, de uitgaven, de schulden, particuliere toestanden). Een heel programma dus.

Maar, o ironie van het lot, nog vóór alle balansen binnen waren en de verwerking gebeurd was, werd de Junta der Besturen al afgeschaft. Zij verdween bij de reorganisatie van het centraal bestuur door Jozef II, bij decreet van 29 maart 1787. De opdracht was echter te belangrijk om ze niet af te werken: voor het eerst in onze ge-

schiedenis zou men een inzicht hebben in alle ontvangsten en uitgaven, baten en lasten. De studie werd voortgezet onder leiding van Dominique de Loecker, hoofd van het departement boekhouding in de nieuw opgerichte regeringsraad.

Wat is van die gigantische onderneming klaar gekomen en over welke documenten beschikken wij nu nog? De drie reeksen documenten bestaan nog voor drie provincies: Mechelen (klaar op 4 september 1787), Limburg (klaar op 26 september 1787) en Gelder (klaar op 3 april 1788). Betreffende Brabant (klaar op 16 januari 1789) vonden wij de gerubriceerde lijst of ‘Relevé’ niet meer. Voor Oost- en West-Vlaanderen is ook alles klaar gekomen: een schrijven van 1791 somt de documenten op en restitueert ze na de Oostenrijkse restauratie aan de opnieuw (7 juli 1791) opgerichte Junta der Besturen. Wij weten zelfs dat de balansen ingebonden werden en respectievelijk 12 en 4 boekdelen vormden. Wij vonden echter voor beide gedeelten van het graafschap Vlaanderen, naast wat correspondentie, alleen de lijsten of ‘Relevés’ weer.

Voor Doornik, Luxemburg en Namen bestaan nog de balansen en de lijsten met de boekhoudkundige gegevens per rubriek. Het verslag of de ‘mémoire’ is wellicht nooit klaar gekomen. De lijsten betreffende Namen en Luxemburg zijn onaf: voor Luxemburg werden voor sommige posten - bijvoorbeeld voor de schulden geen totalen berekend; ook voor Namen niet. In de lijst van Namen vindt men op sommige lege bladen aangeduid wat er opgetekend moest worden.

Het werk was het minst gevorderd voor het graafschap Henegouwen. Hier hebben wij alleen de balansen van de verschillende gemeenten en diensten, en die zijn niet eens volledig. Leuze en Zinnik, bijvoorbeeld, ontbreken41.. Deze provincie moet

zich nog scherper verzet hebben tegen de inventarisatie van ontvangsten, uitgaven en schulden dan Brabant. In september 1787 noteert De Loecker nog: ‘Les administrations de la province du Hainaut gardent un morne silence sur toutes nos demandes relatives à l'envoi des comptes de 1782 et à la formation de leurs bilans’. Vanwaar deze uitzonderlijk harde houding komt, is echter niet duidelijk42..

 

Tot zover het overzicht van de algemene verslagen. Hopelijk vinden anderen de bescheiden terug, die wij niet konden ontdekken. Wat wij bezitten is in elk geval merkwaardig en een rijke bron van gegevens, die reeds door historici als Bigwood benut werden43.. Wij zelf stellen ons voor dit eveneens te doen in enkele studies op het gebied van de Junta en de regionale fiscaliteit en financiën. Deze laatste waren in feite belangrijker dan de staatsfinanciën. Bij de huidige stand van het onderzoek is het niet mogelijk om onmiddellijk een exhaustive studie te schrijven over de Junta, en moeten wij ons tot deelstudies beperken. Het is onze bedoeling om door enkele monografieën meer licht te werpen op de werking van de Junta der Besturen.

Een eerste studie zal de problemen rond de openbare schuld betreffen. Het centrale gezag was gerechtigd deze netelige en steeds verwaarloosde zaak grondig aan te pakken, omdat het zelf een keurige amortisatie had voorzien voor al de leningen die het vroeger had aangegaan, ook voor de schulden die het tijdens de Zevenjarige oorlog gemaakt had (1756-1763). Het had - vooral op dat ogenblik - de indruk opgedaan dat er heel wat geld te vinden was in de Zuidelijke Nederlanden; maar het wist ook - zij het dan veelal slechts confuus - dat zware oude schulden een aantal lagere besturen in hun ontplooiing remden. In enkele gevallen moest, naar wij aannemen, de Junta vaststellen dat de steden er niet in slaagden zich van hun schuldenlast te bevrijden en een aantal pijnlijke liquidatiemaatregelen doorvoeren. Haar voorschriften waren waarschijnlijk steeds zeer orthodox en slechts gericht op modernisering van het beheer der openbare schuld, in navolging van wat Engeland reeds in de eerste helft van de achttiende eeuw had gerealiseerd.

In een tweede studie hopen wij speciaal de sanering van de Gentse stadsfinanciën en administratie te onderzoeken. Het geval Gent is bijzonder interessant, omdat het de eerste stad was waar de Oostenrijkse regering een sanering van bestuur en financiën trachtte door te voeren. Vanaf 1734 was zij daar voortdurend mee bezig: Gent moest als model dienen. Het experiment met deze stad werd zelfs, naar wij

konden vaststellen, mede aanleiding tot de stichting van de Junta der Besturen. Toen bij de terugkeer van de Oostenrijkse regering na de Vrede van Aken de hervorming nog niet ver gevorderd was, hoopte men te Brussel, dat deze na 1754 wel in het zog van de modernisering der Statenadministratie zou gebeuren. Het werd een tweede mislukking. Het is opmerkelijk dat deze stad, die als eerste werd aangepakt, pas na zoveel andere in de jaren zeventig een reductie van de renten doorvoerde en misbruiken saneerde. Intern-politieke problemen waren hiervan de oorzaak.

In een derde bijdrage hopen wij de stadsschuld te behandelen van een tweede grote stad in de periode van overgang tijdens het Franse en Hollandse bewind, namelijk Antwerpen. Antwerpen heeft zich in belangrijke mate kunnen onttrekken aan de werkzaamheden en de inmengingspolitiek van de Junta der Besturen.

Zo hopen wij door deze studies licht te werpen op onder meer de algemeen doorgevoerde rationalisatie van het bestuur en op de verminking van de gemeentelijke autonomie vóór 1789. Wellicht krijgen wij op deze wijze ook enig inzicht in de enigmatische stelling van Pirenne, die de vooruitgang van de Zuidelijke Nederlanden in de achttiende eeuw eerder toeschreef aan de omstandigheden en het initiatief van de eigen bevolking dan aan de grote Oostenrijkse regeerders Botta Adorno, Cobenzl en Neny, die nochtans veel deden om het land uit de decadentie omhoog te trekken en 's lands bestuur te moderniseren44..


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs