De Beweging. Jaargang 6

[p. 196]

Een belangrijke bestuursmaatregel op het gebied der arbeidswetgeving
Door
J. Molenmaker.

Het is niet te verwonderen, dat de bestuursmaatregel die krachtens art. 4 der Arbeidswet op 10 Augustus 1909 is afgekondigd, weinig de aandacht heeft getrokken. Niet alleen valt dat tijdstip in den komkommer- en vacantietijd, en was de politieke oververmoeidheid na de verkiezingen nog niet geweken, maar het officieele staatsstuk bezit bovendien in uiterst geringe mate de eigenschappen om te boeien. Het is een reeks van artikelen gerangschikt in weinig sprekend betitelde hoofdstukken, die alle erop wijzen dat de lezer te maken heeft met voorschriften van een zeer bijzonderen en dan nog dikwijls technischen aard. In details is aangewezen dat kinderen of vrouwen dézen gevaarlijken of een anderen ongezonden zwaren arbeid niet mogen verrichten. Of wel er zijn vrij ingewikkelde voorschriften gegeven over de wijze waarop fabrieken en werkplaatsen behooren te worden ingericht. Dat alles wekt den indruk alsof elk artikel op zichzelf beoordeeld moet worden en eigenlijk alleen van belang is voor werkgever of arbeider, die in 't geval verkeert, dat door de bepaling geregeld wordt.

Wat zou er te zeggen zijn van de algemeene beteekenis die aan dezen bestuursmaatregel is toetekennen? Dat de bepalingen over dit of dat punt niet ver genoeg gaan? of dat een of andere regeling voor gezondheid en veiligheid vergeten is? Voor hen, die van alle bijzonderheden der wettelijke voor-

[p. 197]

schriften op de hoogte zijn, moge dit zin hebben, voor een grooter publiek zou een dergelijke bespreking niet zijn aan te bevelen.

Daarom is het begrijpelijk dat de pers tot nu toe gezwegen heeft over den toch inderdaad zoo belangrijken bestuursmaatregel, die stellig de aandacht verdient van allen, die belang stellen in de ontwikkeling der Nederlandsche arbeidswetgeving.

In dit opstel zal getracht worden aantetoonen waarom zulks het geval is, en wel op drie gronden.

Allereerst omdat de bepalingen op een geheel andere wijze tot stand zijn gekomen dan tot nu gebruikelijk was.

Daarnaast omdat de uitvoering van een oud wetsartikel van 't jaar 1889 het middel geweest is tot het uitvaardigen van geheel nieuwe regelingen, die voor de wettelijke arbeidersbescherming ongetwijfeld van beteekenis zullen worden.

En in de derde plaats omdat het merkwaardig is nategaan welke redenen de regeering gehad kan hebben op deze wijze nieuwe bepalingen intevoeren en om te bespreken welke de voor- en nadeelen van een dergelijke ontwikkeling der arbeidswetgeving zijn.

* _* *

De bestuursmaatregel draagt geheel het karakter van een regeling in 't belang van gezondheid en veiligheid. Iets dergelijks is niets bijzonders.

In alle beschaafde landen bestaat een fabrieks-wetgeving, die voor gezondheid en veiligheid der arbeiders waakt. In ons land bestaat daarvoor de Veiligheidswet. Het merkwaardige van den nieuwen bestuursmaatregel is, dat die naast de Veiligheidswet staat. Waarvoor was dat noodig? De arbeiders zijn toch niet met twee gelijke wettelijke regelingen gebaat, en de werkgevers zullen daardoor slechts lastiger te weten kunnen komen waarop zij te letten hebben. De eenvoudige verklaring is deze, dat de nieuwe bepalingen verder gaan dan de Veiligheidswet, en wel in tweeërlei opzicht.

Allereerst beperkt de Veiligheidswet zich tot de grootere fabrieken en werkplaatsen en dan nog tot een aantal onderwerpen, die uitdrukkelijk zijn opgesomd.

[p. 198]

De nieuwe bestuursmaatregel geldt wel niet voor alle kleinere werkplaatsen, maar toch voor een zeer groot aantal, n.l. zoodra daar een jongen, meisje of vrouw werkt. Daar nu de arbeid van die zoogenaamde beschermde personen zeer uitgebreid in 't ambacht en 't klein bedrijf voorkomt, beteekent het besluit van 10 Augustus, dat aan de gezondheidsvoorschriften een zeer groote uitbreiding gegeven wordt, en tot een gebied waarop zich de arbeidswetgeving ook in 't buitenland nog niet of zelden bewoog.

Daarnaast is er nog een andere uitbreiding nl. tot onderwerpen, waarmee de Veiligheidswet zich niet bemoeide. Deze uitbreiding is vooral te zoeken in de bepalingen, die voor bijzondere bedrijfstakken zullen gelden.

Het allerbelangrijkste daarin is dat een geneeskundig toezicht wordt ingevoerd op de gezondheid der jongens, meisjes en vrouwen. Deze worden voor sommige vakken gekeurd voordat zij 't werk mogen beginnen, doch ook tijdens 't werk kan een arts nagaan of hun gezondheid niet te veel geleden heeft. Deze artsen worden van regeeringswege aangewezen. Verder is aan het fabriekstoezicht een nieuwe bevoegdheid gegeven om nl. in de verschillende bedrijven op te sporen welke gevaarlijke stoffen er gebruikt worden. Daartoe kunnen zij monsters nemen.

Behalve dit alles bevat de bestuursmaatregel nog verscheidene bepalingen van ingrijpende beteekenis, doordat arbeid van jongens, meisjes of vrouwen verboden wordt, indien het leven gevaar loopt of de gezondheid ernstig wordt benadeeld. Het belangrijkste is wel dat de arbeidsinspectie kan optreden tegen werk dat voor vrouwen te zwaar is en tegen het afbeulende van aangenomen werk of den zenuwachtigen invloed van stukloon. Daarnaast kunnen jongens en meisjes of vrouwen van gevaarlijke machines geweerd worden.

Hiermede is geen volledige opsomming gegeven van de verschillende voorschriften. Het is echter duidelijk dat de staatsbemoeiing met den industrieelen arbeid aanzienlijk verder doorgevoerd wordt, dan tot nu toe het geval was, en verder dan in menige buitenlandsche regeling, al blijft het beperkt tot zorg voor gezondheid en veiligheid.

Behalve de inhoud van den bestuursmaatregel is ook de

[p. 199]

vorm van belang. Meer dan de redactie der artikelen zou doen vermoeden, hebben de voorschriften betrekking op bijzondere bedrijfstakken, inplaats van regelen te stellen, die voor de geheele industrie gelden. Deze laatste methode was b.v. bij de Veiligheidswet overwegend. Nauwkeurige lezing van den nieuwen maatregel leert dat er bepalingen instaan, die b.v. bijna uitsluitend betrekking hebben op de volgende bedrijfstakken: electriciens, wasscherijen, scheepswerven, huizenbouw, puttenmakers, steenhouwers, vlasbewerking, electrische gloeilampenfabricage, fotografen, glasfabrieken, katoenweverijen, diamantindustrie, letterzetterijen en drukkerijen, steenbakkerijen en pannenfabrieken, aardewerkindustrie, leerlooierijen, lompensorteerderijen, fabrieken voor ontplofbare stoffen en inrichtingen die met benzine werken, huisschilders, metaalslijpers en vernikkelaars, enz. De lijst zou misschien nog langer te maken zijn daar tal van andere bedrijven erin genoemd zijn.

Ofschoon de afzonderlijke voorschriften voor slechts enkele industriën vrij uitgebreid zijn en voor andere zich tot enkele punten beperken, is het duidelijk dat een begin gemaakt is met een regeling, die kan leiden tot een zeer uitvoerige en nauwkeurige aanwijzing van wat in elk vak voor gezondheid en veiligheid behoort te geschieden. Dat op dezen grondslag ook voorschriften van werktijd en loon zouden zijn aantepassen is een consekwentie, waartoe de wetgever nu geleidelijk kan komen.

* _* *

Wanneer de nieuwe bepalingen inderdaad zoo ingrijpend zijn, als hier voor is aangegeven, hoe komt het dan - zoo zal men allicht vragen - dat er in 't publiek zoo weinig van blijkt? Allereerst zal dit wel hieraan zijn toeteschrijven, dat de nuttigheid van elk detail-voorschrift op zich zelf direct duidelijk is. Daarnaast treft elke bijzondere bepaling slechts een beperkte groep van belanghebbenden, en zijn dit voor een groot deel personen uit klein-bedrijf en ambacht, die weinig onderling verbonden zijn of invloed hebben op de uiting van 't publieke leven in pers of vereenigingen. Verder geschiedt de invoering der voorschriften geleidelijk doordat

[p. 200]

de arbeidsinspectie niet in korten tijd alle inrichtingen kan nagaan en zijn er bovendien overgangsmaatregelen getroffen.

Vooral echter is het van belang dat de nieuwe bepalingen zoo uitvoerig zijn voorbereid. Het is steeds een ideaal geweest, en een denkbeeld onderander door Dr. A. Kuyper voorgestaan, dat de bedrijfsregeling zou geschieden in overleg met werkgevers en arbeiders uit het bedrijf zooals eertijds bij de gilden.

Toen de sociale wetgeving ingevoerd werd bleek dit ondoenbaar. Er was geen bedrijfsorganisatie die dit werk kon verrichten. Daarom werden algemeene beginselen in de wet geformuleerd, waaraan alle bedrijven te gehoorzamen hadden.

Hoe is nu met de nieuwste regelingen te werk gegaan? Deze zijn allereerst ontworpen door de arbeidsinspectie, die een 15-jarige ervaring had van de toepassing der bepalingen voor gezondheid en veiligheid. Daarna werden zij aan een kritiek onderworpen van Kamers van Arbeid en Kamers van Koophandel. Een uitvoerige toelichting was daartoe erbij gevoegd.

Een gewijzigd ontwerp werd daarop gepubliceerd en toegezonden aan bijna alle belanghebbenden. Na de aldus uitgelokte beoordeeling zijn de voorschriften vastgesteld.

Dit verklaart waarom de afkondiging zoo weinig beweging veroorzaakte. En het bewijst tevens, dat langs dezen - zij het ook eenigszins omslachtigen weg - de uitbreiding der wettelijke arbeidersbescherming geleidelijk kan geschieden. Principiëele hervormingen worden op die wijze voor alles in een practische gedaante gebracht, en in aanraking met het bedrijfsleven.

Deze ervaring is inderdaad van belang. Want al is de bestuursmaatregel niet zoo ingrijpend als andere regelingen, die op wettelijke sanctionneering wachten, b.v. voor den tienurigen arbeidsdag en de huisindustrie, toch is ook hiervoor een practische voorbereiding mogelijk. Noodig is dat de ontworpen regeling zich zooveel als mogelijk aanpast aan de vormen van het bedrijfsleven, opdat daarmede dan onmiddellijke aanraking gevonden kan worden. Of dit geschieden zal?

* _* *

[p. 201]

In het vorige is een belangrijk punt niet aangeroerd. De nieuwe bepalingen zijn buiten de Staten-Generaal om in een bestuursmaatregel vastgesteld. Zou dit de oorzaak zijn dat een principiëele strijd is uitgebleven? En zou daarom een practische voorbereiding van tienurigen arbeidsdag of huisindustrie onmogelijk zijn? Dit maakt ongetwijfeld een belangrijk verschil. De Staten-Generaal zullen een sociale maatregel stellig meer van de politieke en principieele zijde bezien, al ware het alleen omdat zij van de practische bijzonderheden onmogelijk op de hoogte kunnen zijn. En zonder een principieele beslissing bij de wet is het onmogelijk dat een bestuursmaatregel voorschriften geeft. Deze overweging maakt het belangrijk nategaan, waarom een bestuursmaatregel zonder een principieele beslissing van de Staten-Generaal een aanzienlijke uitbreiding aan de wettelijke arbeiders-bescherming kon geven. Want inderdaad betreft het hier een uitzonderingsgeval, waaruit echter leering te trekken is.

Het Koninklijk besluit van 10 Augustus 1909 berust op art. 4 der Arbeidswet. Dit artikel reeds in 1889 aangenomen, nog voor de Veiligheidswet van 1895 er was, geeft aan de regeering de bevoegdheid om arbeid van jongens, meisjes en vrouwen¹⁾ te verbieden, wanneer er gevaar voor gezondheid of leven is; verder om voorwaarden in 't belang der gezondheid of veiligheid vast te stellen waar aan voldaan moet worden overal waar die beschermde personen werken.

In 1892 maakte de regeering van die bevoegdheid gebruik om enkele zeer gevaarlijke soorten van arbeid te verbieden en algemeene regelen voor veiligheid en gezondheid te stellen, waarvan de noodzakelijkheid door de gehouden enquêtes gebleken was.

Toen in 1895 de Veiligheidswet tot stand kwam, werden die regelen gedeeltelijk overbodig. Toch zijn zij niet ingetrokken, integendeel eenigszins, ofschoon niet belangrijk, uitgebreid, omdat er verscheidene inrichtingen waren, waarvoor de Veiligheidswet niet gold, en waarvoor dus de oude voorschriften nuttig bleven. Maar de bepalingen waren ondergeschikt gehouden aan die welke krachtens de Veiligheidswet gesteld

1) Voor de laatsten wanneer zij in fabrieken of werkplaatsen arbeid verrichten.

[p. 202]

werden. Zij zijn gehandhaafd minder omdat er een belangrijke regeling in gezien werd, dan wel omdat men niet wilde teruggaan.¹⁾

Dit zou spoedig anders worden. Want het merkwaardige van de sociale wetgeving is dat zij als 't ware automatisch verder groeit, wanneer eenmaal de regeeringsbemoeiing met het bedrijfsleven een aanvang genomen heeft. Uit die bemoeiing komt toch voort dat nu hier dan daar blijkt hoe er misstanden bestaan. En wanneer een regeering zich op het standpunt geplaatst heeft dat de wet daarin verbetering behoort te brengen, is zij niet verantwoord zoolang geen pogingen aangewend zijn om de misstanden op te heffen. Reeds in 1897 kwamen ernstige feiten over phosphornekrose in lucifersfabrieken aan 't licht. De Veiligheidswet stelde niet tot ingrijpende maatregelen in staat, doch wel art. 4 der Arbeidswet. Een afzonderlijke bestuursmaatregel voor de lucifersfabrieken werd uitgevaardigd, die later door een afzonderlijke wet tot verbod van den witten phosphor werd vervangen. Gebleken was echter dat in art. 4 der Arbeidswet de regeering een middel had om in te grijpen waar dit noodig zou zijn. Een nieuwe gelegenheid deed zich al spoedig op. De loodvergiftiging in de aardewerkindustrie en de gezinsarbeid op steenfabrieken vereischten verbetering. Ook nu weer liet de Veiligheidswet de regeering in de steek. Niet als voor de lucifersindustrie werden afzonderlijke bestuursmaatregelen opgesteld, doch er werd een geheele herziening en verscherping van het in 1897 afgekondigde koninklijk besluit ondernomen. Naast de beide onderwerpen, die de aanleiding waren, werd de loodvergiftiging in vele andere bedrijven ermee bestreden.

Daardoor ging het oorspronkelijk karakter verloren. Er was toch uitsluitend bescherming van kinderen en vrouwen bedoeld, en niet een hervormend en regelend ingrijpen in bepaalde sociale toestanden.

Dat dit in 't geheim der regeeringsbureau's werd voorbereid, zou spoedig verzet uitlokken. Zoowel de steenindustrie

1) Toch geschiedde dit op een enkel punt b.v. de eisch voor de hoogte der werklokalen in letterzetterijen en sigarenmakerijen, die in 1892 op 3 M. was gesteld.

[p. 203]

aan den Zuid-Hollandschen IJssel, als ook de Maastrichtsche aardewerkindustrie kwam in beweging. Practisch zijn geen der beide bedoelde regelingen houdbaar gebleken en dan ook nooit ten volle doorgevoerd. Afgezien van deze mislukking, is de vraag te stellen of de bevoegdheid van de regeering om art. 4 der Arbeidswet op deze wijze toetepassen niet in twijfel getrokken werd.

Dit zou op twee wijzen kunnen geschieden n.l. door de Staten Generaal en door de rechterlijke macht. Ofschoon daarvoor wel aanwijzingen waren, is dit nooit zoo ver gekomen. In de Tweede Kamer werd in 1904 door het toenmalig kamerlid voor Gouda, Mr. S. de Vries, de wettigheid van den maatregel voor de steenindustrie bestreden. Daar tegenover stond echter dat de meerderheid in de Tweede Kamer het billijkte dat de regeering tegen gebleken misstanden met de haar ten dienste staande middelen optrad en eer tot scherper dan tot zachter ingrijpen aanspoorde, vooral toen Maastrichtsche fabrikanten een oogenblik dreigden hunne fabrieken te sluiten.

Een rechterlijke beslissing over belangrijke punten werd wel nimmer uitgelokt, doch op eenigszins toevallige manier werd voor een ondergeschikte bepaling een rechterlijke kritiek gegeven, die den geheelen bestuursmaatregel in gevaar bracht. Daarop is in 1907 een herziening van art. 4 der Arbeidswet aangenomen, waarmede de beschreven toepassing niet alleen voor 't verleden, doch ook voor de toekomst bekrachtigd werd. Deze herziening is dan ook den zuiveren grondslag voor de bevoegdheid der regeering om den bestuursmaatregel van 10 Augustus 1909 uit te vaardigen,

Tegenkanting ondervond dit in de Staten Generaal niet. Wel werd daarbij een principieel kort debat gevoerd tusschen de beide ministers, Veegens en Talma, die tot het Koninklijk besluit hebben medegewerkt.

Merkwaardigerwijze werd toen door het kamerlid Talma betoogd dat voor belangrijke beslissingen van sociale maatregelen de Kamer moest kunnen medespreken, terwijl minister Veegens het onpractische betoogde om over technische onderwerpen principiëele discussie's te houden.

Daarom vooral is het van belang ten slotte nategaan welke

[p. 204]

redenen er bestaan, dat ook minister Talma ertoe overgegaan is van de gegeven bevoegdheid een ruim gebruik te maken. Deze redenen toch zijn van algemeenen aard, en zijn voor de ontwikkeling der wettelijke arbeidswetgeving van beteekenis.

* _* *

Bij het tot stand komen der Arbeidswet in 1889 en der Veiligheidswet in 1895 was de Kamer nog sterk onder den invloed der gehouden arbeidsenquêtes. Deze hadden aangetoond dat de arbeiders reden hadden ontevreden te zijn. Sedert dien is de politieke toestand sterk veranderd. Weliswaar is de kracht der arbeidersbeweging toegenomen, doch haar suggestieve invloed bestaat niet meer. Daartegenover is de macht der industrie veel meer gegroeid, vooral door een practische organisatie. Ofschoon de aandrang tot sociale wetgeving is blijven bestaan, en zich vooral in verkiezingstijden levendig uit, loert de kritiek der industrie waakzaam wat er voor wetsontwerpen in aanmaak zijn. Niet alleen die kritiek, maar ook de meer ontwikkelde sociale wetgeving, en zelfs de arbeidersbeweging eischen regelingen, die een onmiddellijke toepassing kunnen vinden, en strikt gehandhaafd worden. De wettelijke regelingen moeten passen op de bestaande toestanden en zich aansluiten bij een ontwikkeling, die door het maatschappelijk leven wordt aangegeven. De arbeidswetgeving moet niet zijn een tot wet geformuleerde zedelijke eisch, maar een practische regeling. Doch over het al dan niet practische van een of andere maatregel bestaat reeds groot verschil van meening.

Daarom is het moeilijk geworden de sociale wetgeving in 't parlement te brengen. De poging door Dr. A. Kuyper gedaan om een ‘groote’ arbeidswet te verkrijgen, vindt zoo goed als nergens meer aanbeveling. Niet omdat de groote wet op zichzelf zoo kwaad zou zijn, doch omdat het practisch behandelen ervan in de Kamer de wenkbrauwen van ervaren politici doet fronzen en vragen doet: waar moet dat heen? Doch dan zijn er slechts twee wegen open. Of de wet bevatte algemeene principiëele bepalingen, waarvan de uitvoering aan de regeering wordt overgelaten, dan wel de groote uitvoerige

[p. 205]

wet worde gesplitst in vele kleine wetjes, die elk een afzonderlijk onderwerp behandelen. Tusschen die twee wegen schijnt de tegenwoordige politiek geen keus te kunnen doen, en toch zal de ontwikkeling der arbeidswetgeving niet meer gebaat zijn dan dat er een eind komt aan dit staan op den tweesprong.

Theoretisch schijnt de tweede weg de beste. De Kamer moet over belangrijke hervormingen beslissen, niet de minister. Daartegen is niets in te brengen. Evenzeer is het duidelijk dat de ontwikkeling der arbeidswetgeving een organische bedrijfsgewijze regeling eischt.

De conclusie is dus eenvoudig, dat de Kamer telkens beslisse over een afzonderlijke bedrijfsregeling. De tegenwoordige regeering gaat deze kant uit. Zij stelt een bakkerswet voor; een steenhouwerswet en een wet op den havenarbeid is in uitzicht. De ervaring zal moeten leeren wat het lot dezer wetsontwerpen in de Kamers zal zijn. Er is natuurlijk groot gevaar dat de politici zich gaan verdiepen in practische en technische bijzonderheden. 't Is ook mogelijk dat zij daarin de regeering vertrouwen en de artikelsgewijze behandeling er grootendeels aan geven. De andere weg was die welke bij het tot stand komen van Arbeidswet en Veiligheidswet is gevolgd, doch aangevuld door bestuursmaatregelen, die voorbereid en ingevoerd worden op de manier van het thans besproken voorbeeld.

Wanneer inderdaad de Kamer vertrouwen heeft op de hervormingsbekwaamheid in de technische bijzonderheden van de regeering, dan kan zij zich evengoed beperken tot het aannemen van artikelen als art. 4 der Arbeidswet er een was. En juist daarom is de nieuwe bestuursmaatregel zoo belangrijk, daar deze bewijst hoe hervormingen van eenige beteekenis, mits op doelmatige wijze voorbereid en aangepast aan bepaalde toestanden, zonder strijd tot stand kunnen komen.

Of er dan geen nadeelen aan verbonden zijn?

Stellig zijn die aanwezig. Er zijn verschillende bepalingen, die niet geven wat toch op dit oogenblik noodig is. En de oorzaak is te vinden in het feit dat de bestuursmaatregel gebonden is aan het oude art. 4 der Arbeidswet en beperkt tot levensof gezondheidsgevaar van jeugdige personen of vrouwen. Door de arbeidersorganisatie's is hierop met nadruk gewezen,

[p. 206]

en zij hebben terecht betoogd dat wetswijziging noodig was. Doch het is duidelijk dat wetswijziging beteekent het uitbreiden van de principiëele algemeene eischen die een steeds ruimere bestuursbevoegdheid geven.

De bestuursmaatregel dringt daarmee tot consekwentie's, die zich niet verstaan met de pogingen der regeering om een uitvoerige arbeidersbescherming bedrijfsgewijze door kleine wetjes uit te bouwen.

Het is daarom te hopen, dat de ervaring met deze laatste methode spoedig wordt opgedaan. Is die gunstig dan zullen zulke belangrijke bestuursmaatregelen als de hier besprokene tot het verleden gaan behooren en vervangen worden door wetten. Of die beter zullen zijn? Dat hangt van zoovele omstandigheden af, dat een uitspraak niet te geven is. Ze zijn in hun gebied niet zoo beperkt als deze historisch geworden bestuursmaatregel het is. Maar ze zullen stellig onder minder gunstige conditie's geboren kunnen worden dan de jongste bestuursmaatregel indien niet de regeering krachtig leiding heeft en de Kamer bereid is, zich te laten leiden. Wanneer de ervaring met kleine bedrijfsgewijze wetjes minder gunstig mocht zijn, omdat ze te veel gehavend en te langzaam door de politieke machine worden voortgebracht, dan zal de jongste bestuursmaatregel de goede leering bevatten, hoe door de openlijke opbouw en de medewerking van alle belanghebbenden practische en toch doortastende bedrijfsregelingen tot stand zijn te brengen.