De Beweging. Jaargang 5

[p. 281]

De Ongevallenverzekering
door
J. Molenmaker.

Wijziging der Ongevallenwet.

De Ongevallenwet staat in een kwaden reuk. Kleine en groote wijzigingen worden met kracht en algemeen bepleit. Zes jaren practische werking van een op zichzelf uitnemende sociale maatregel hebben het afkeurend oordeel van zeer velen niet verzwakt. Een strijd bij de behandeling van het wetsontwerp in de beide Kamers aangebonden, is op grooter schaal voortgezet en toont zich hardnekkiger dan ooit. Het doel der wet om den arbeider, wien een ongeval treft, geldelijk schadeloos te stellen, wordt niet meer aangevochten. Geen opheffing der uitvoering van dat beginsel wordt bepleit; wel uitbreiding ervan. Dit laatste wordt echter tegengehouden door den onverpoosd gevoerden strijd om den organisatie-vorm van deze tak der arbeidersverzekering. De organisatie dient gewijzigd; dit staat vast. Doch hoe? De beantwoording van deze vraag is 't onderwerp onzer beschouwing. Het doel der wijziging moet van zelfsprekend zijn: verbetering van gebleken fouten. Doch dit niet uitsluitend en zelfs niet in de eerste plaats. Herhaaldelijk is betoogd, dat het beter ware geweest de ziekteverzekering aan de ongevallenverzekering te doen voorafgaan. Opheffing der gebreken in de ongevallenwet wordt dan ook gezocht in een spoedige invoering eener ziekteverzekeringswet. Het ontwerp Kuyper-Veegens dreigde echter de gebreken te verergeren inplaats van te genezen.¹⁾

¹⁾Zie het opstel Ziekteverzekering. De Beweging.

[p. 282]

De ziekteverzekering, die een zoo groot volksbelang is en van zooveel breeder beteekenis dan de ongevallenwet, moet als grondslag voor de geheele arbeidersverzekering vrij van tijdelijke nuttigheidsoverwegingen gelegd worden. Aanpassing van beide aan elkaar is goed en zelfs dringend noodzakelijk, maar dit moet op de natuurlijke en niet op een kunstmatige wijze geschieden. Want de arbeidersverzekering kan en mag niet anders zijn dan een stuk maatschappelijk leven, dat daarmee vergroeit en zich ontwikkelt.

Daarom zijn alle kunstmatige, uitgedachte doch niet bij het maatschappelijk bestaan zich aanpassende regelingen, schadelijk en in elk geval hinderlijk voor een krachtige en buitengewoon nuttige ontwikkeling.

Waar het om gaat is dat de ongevallenverzekering zoodanig worde geregeld, dat zij opgenomen wordt in de tegenwoordige samenleving, en in plaats van als thans het geval is tegen te werken, gaat medewerken aan verderen opbouw eener veelzijdige arbeidersverzekering. Daarvoor is stellig allereerst noodig de aansluiting aan een wettelijke ziekteverzekering, en verder aan een invaliditeitsverzekering. Met beide hangt zij ten nauwste samen.

Moet daarom met wijziging der ongevallenwet gewacht worden tot die andere regelingen tot stand gekomen en goed werkende gebleken zijn? Dat ware een lange weg. En het is niet noodig dien geheel te doorloopen. Noodig is alleen dat er mede rekening wordt gehouden, en dat een gewijzigde ongevallenwet later niet weer groote moeilijkheden voor aanpassing oplevert.

Op grond dezer overweging ging een beschouwing over de ziekteverzekering aan dit opstel vooraf. In groote lijnen werd geschetst hoe de organisatie daarvan zijn moest om tegelijk aan te sluiten bij de bestaande verhoudingen en geschikt te zijn voor het dragen eener toekomstige ontwikkeling. De vraag hoe de ongevallenwet behoort gewijzigd te worden beteekent dus allereerst hoe de organisatie geschikt gemaakt kan worden om bij een goede ziekteverzekering tot onderlinge versterking zich aan te passen, wat tegelijk de vraag insluit hoe bestaande gebreken zijn op te heffen.

[p. 283]

Het organisatie-beginsel der Ongevallenwet.

De Nederlandsche wetgever, die aan de patroons de verplichting oplegde hunne arbeiders te verzekeren, trad tegelijk op als organisator van de uitvoering dier verplichting. Niet als in België, Frankrijk en Engeland meende hij te kunnen volstaan met een strenge contrôle op het nakomen ervan, maar als in Duitschland en Oostenrijk wilde hij door regelend en scheppend op te treden bij de verzekering zelve, waarborgen hebben voor een goeden gang van zaken. De arbeiders mochten en zouden alsdan geen inkorting van hun recht te vreezen hebben, en de werkgevers vonden een gemakkelijke en goedkoope gelegenheid om hun verplichting na te komen. Voordeel dus aan beide zijden. Van waar dan echter het verzet?

Terwijl in Duitschland de staat wel organiseerend optrad, doch in de Berufsgenossenschaften, aan de werkgevers de uitvoering der verzekering opdroeg, en Oostenrijk door de eigenaardige nationale samenstelling van dit rijk de beroepsindeeling wel door een territoriale indeeling moest vervangen, maar toch aan de werkgevers in de Versicherungsanstalten, invloed verschafte op de toepassing, is in ons land een zuiver staatssocialistischc lijn gevolgd. De staat en dus uitsluitend ambtenaren werden met de uitvoering belast, en wel naar de strengst mogelijke centralisatie. Zoo was tenminste het oorspronkelijk voornemen. Het bekende groote amendement Kuyper tot invoering van bedrijfsvereenigingen in de plaats van de ambtenaarsorganisatie, werd afgewezen. Doch door het verzet van de Eerste Kamer kwam het voornemen niet ongeschonden tot uitvoering. De werkgevers wenschten toezicht uit te oefenen op het gebruik dat gemaakt werd van de door hen te betalen onkosten der verzekering. Zij vreesden dat die onkosten te groot zouden worden in een bureaukratische onderneming, en eischten een medezeggingschap op.

Daaraan is niet te gemoet gekomen in den geest van het Duitsche of Oostenrijksche stelsel, dan wel van het amendement-Kuyper. Het staatssocialistische plan bleef onveranderd. Aan de werkgevers werd het recht gegeven met de ambtenaarsorganisatie te gaan concurreeren in het streven om de onkosten zoo gering mogelijk te doen zijn. Werd van dat

[p. 284]

recht gebruik gemaakt - en zooals bekend is geschiedde het - zoo moest noodzakelijk een strijd ontstaan.

Het geschil in de Kamers bleef onopgelost maar werd verplaatst naar het maatschappelijk leven.¹⁾ Daar zou moeten blijken wie gelijk had, de staatssocialistische wetgever dan wel het particulier initiatief der werkgevers. Dat was een verklaring van onmacht om de goede organisatie in 't leven te roepen; het laten van de beslissing aan een proef - een gevaarlijke en tegelijk een dure proef. Wat het resultaat is blijkt uit de werking der Ongevallenwet, die dus nauwkeurig dient nagegaan te worden.

¹⁾Door met den heer J.E.W. Duijs hierin een complot te zien van werkgevers-, pers- en kamerleden wordt de legislatieve fout al te veel verbloemd.

De werking der Ongevallenwet.

Over het belangrijkste deel van de werking der Ongevallenwet kan de beschouwing kort zijn. Het betreft de schadeloosstellingen. In ronde cijfers zijn in ons land 600.000 arbeiders krachtens de wet tegen ongevallen verzekerd of 106 op de 1000 inwoners.

Dat laatste cijfer is voor Oostenrijk (met weglating van landbouw) 69; in Duitschland: 141. Ten bate van arbeiders, wie een ongeval overkwam werd betaald in 1903 bijna 1 millioen, en in 1907 ruim 3 millioen.

Voor voorbijgaande ongevallen is uitgekeerd in 1903 ongeveer ½ millioen oploopende tot ruim 1 millioen in 1907, terwijl aan invaliditeitspensioen de ruim 1 ton van 1903 aangroeide tot zeer ruim 1 millioen in 1907. Deze cijfers toonen aan dat de Ongevallenwet wat inhoud betreft de royaalste sociale wet is, die tot nu toe uitgevaardigd werd.²⁾

Door enkelen wordt betoogd dat deze uitkeeringen een demoraliseerenden invloed hebben op de arbeiders. Die bewering berust dan op het z.g. ‘simuleeren’, het voorwenden van onvoldoende genezing om de schadeloosstelling te blijven behouden. De simulatie is echter een verschijnsel, dat altijd

²⁾Dit wordt door de arbeiders ingezien, en daarom vragen zij terecht uitbreiding ervan tot allen, die er nu niet van profiteeren.

[p. 285]

in meerdere of mindere mate optreedt bij elke verzekering,¹⁾ en als bekende en zeer natuurlijke schaduwzijde niets kan afdoen aan de groote lichtzijde eener hulp in onverdienden of onverwachten nood. Een te uitgebreide simulatie pleit niet tegen den inhoud der sociale verzekering doch tegen de regeling ervan. Het bedrag van de schadeloosstelling naast een geneeskundige hulp - die dank zij een vrij ruim, misschien iets te ruim, tarief goed is - bedraagt 70% van het loon; stellig niet te veel. De evenhooge invaliditeitsuitkeering wordt minder naarmate een deel van 't arbeidsvermogen behouden blijft en zou in vele gevallen van die gedeeltelijke invaliditeit te laag genoemd moeten worden.²⁾ In elk geval mag de werking van den socialen inhoud der Ongevallenwet gunstig heeten.

Hoe staat het echter met de regeling? Deze is te onderscheiden in twee deelen, voor wat betreft het toekennen en verdeelen der schadeloosstellingen, en daarnaast voor het innen der onkosten met het daarmede verbonden finantieele beheer.

De eerste taak berust geheel en al bij de staatsinstelling, de Rijksverzekeringsbank en hare ambtenaren, doch de georganiseerde particuliere werkgevers kunnen daarbij een tegenwerkende kracht aanwenden door 1^o. ongevallen te doen verzwijgen, 2^o. het aanvragen van invaliditeitsrenten te onderdrukken, 3^o. toegekende renten in beroep te bestrijden, 4^o. een selectie te houden onder arbeiders, voor wie het ongevallengevaar bijzonder groot is.

De tweede taak wordt verdeeld over de Rijksverzekeringsbank en de uit het particulier initiatief voortgekomen organisatie's, doch niet systematisch maar in een soort vrijen concurrentiestrijd. De finantieele uitkomst zou den overwinnaar hebben aan te wijzen.

¹⁾Te denken is b.v. aan misbruiken bij brand- en levensverzekeringen, die toch de assurantiemaatschappijen niet van hun bedrijf terughouden.

²⁾Voor half-invalieden is het dikwijls zeer moeilijk voor hun halve arbeidskracht een werkgever te vinden.

Het toekennen der schadeloosstellingen.

Toen 1 Februari 1903 de ongevallenverzekering in werking gesteld werd, was een organisatie opgebouwd, wat de samen-

[p. 286]

stelling betreft naar de aanwijzing der wet, doch wat de uitgebreidheid aangaat naar de schatting van den omvang der te vervullen taak.

De samenstelling was centralistisch, een enkele instelling, de Rijksverzekeringsbank te Amsterdam, onder leiding van 3 directeuren. Wel werden de postkantoren met uitbetalingen belast en met enkele andere formaliteiten, doch zonder eenige zelfstandigheid en geheel volgens vaste aanwijzingen.

Een corps controleerende ambtenaren, bestaande uit agenten voor onderzoek en artsen voor medische beoordeelingen, was over 't land verdeeld, doch werd eveneens zonder eenige zelfstandigheid gedirigeerd van uit de centrale instelling. Deze samenstelling vereischt een krachtig deskundig beheer. De directie moet door hare organen alle details van uitvoering overzien. Niet alleen elk ongeval, maar elke onderneming, en daarin weer elke arbeider wordt van uit Amsterdam gecontroleerd.

De organisatie die daarvoor op 1 Februari 1903 klaar moest staan was niet alleen ongeoefend, maar bleek onmiddellijk veel te zwak. Als hoogste raming was aangenomen dat er 20.000 ongevallen per jaar zouden geschieden. In de eerste elf maanden was dit cijfer 38.194 dus bijna tweemaal zooveel, terwijl in volgende jaren een voortdurende stijging optrad tot bijna 70.000, of drie en een half maal zooveel in 1907. Geen wonder daarom dat het aantal ambtenaren van de Rijksverzekeringsbank in allerijl en voortdurend uitgebreid moest worden.

Over het recruteeren dezer ambtenaren en hunne geschiktheid is moeilijk een stellig oordeel uit te spreken, doch wat er van bekend werd was over't algemeen niet gunstig. In Januari 1903 waren er 66 ambtenaren, 1 jaar daarna reeds 297 en op 1 Januari 1908:881. Deze cijfers toonen duidelijk aan, dat de werking der Ongevallenwet heeft moeten lijden onder de gebrekkige schatting en opzet der organisatie. Klachten over het lang uitblijven der schadeloosstellingen kwamen dan ook in het begin zeer veelvuldig voor. Dit werd echter spoedig beter, en moest ook van zelfsprekend door uitbreiding van personeel verbeteren. De vraag rijst echter of door de bemoeiing met de ongevallen niet te kort gedaan werd aan ander werk voor de wetsuitvoering noodig? Om dit te beoordeelen dient in

[p. 287]

't kort uiteengezet, hoever de wet tot in details de contrôle der centrale Rijksverzekeringsbank heeft geregeld.

Allereerst moet nagegaan worden of elk verzekeringsplichtige onderneming zich door aangifte onder de werking der wet heeft gesteld. Dat dit veel te wenschen overliet kan hieruit blijken dat aanvankelijk, d.i. in 1902 slechts 47.561 ondernemingen zich hadden aangegeven. Door de werking der wet steeg dit aantal in 1903 tot 72.933, terwijl dit Dec. 1907 85.740 bedroeg. Ofschoon dus in den beginne groote nalatigheid viel waartenemen, moest de wetswerking zelve, d.w.z. doordat er ongevallen in de niet aangegeven ondernemingen voorkwamen, daarin voorzien. Bovendien werd van wege de directie der Rijksverzekeringsbank van zelfsprekend op dit gebied zooveel mogelijk gecontroleerd. Daarbij is echter met groote zachtheid opgetreden door waarschuwen, aansporen, voorthelpen, d.w.z. met veel opoffering van tijd der ambtenaren.

Behalve contrôle op de verzekeringsplichtigheid der ondernemingen moest ook nagegaan worden of wel alle arbeiders in die ondernemingen werden aangegeven, en voor het juiste loonbedrag. De wet legde n.l. de verplichting aan de werkgevers op om volledige loonlijsten bij te houden. De veronderstelling dat de ondernemers er wel voor zouden oppassen hierin te kort te schieten, omdat bij contrôle op de lijst bij een voorgekomen ongeval onjuistheden aan't licht moesten treden, bleek geheel verkeerd.¹⁾ Toen in de latere jaren 1906 e.v. een gedeeltelijk onderzoek is ingesteld werd het duidelijk hoeveel er aan de loonlijsten ontbrak. Slechts ⅓ van een aantal onderzochte loonlijsten in 1907 was in orde en bij 10% was bepaald fraude. In 1906 had het Bankbestuur voor de contrôle geen voldoend personeel en gezegd moest worden in de toelichting op de wetenschappelijke balans dat die contrôle niet is uitgeoefend. Deze feiten zeggen genoeg. Slechte loonlijsten beteekenen niet alleen dat op de premiebetaling te kort kan worden

¹⁾Bovendien zijn de ambtenaren door de automatische controle bij het onderzoek van ongevallen nooit het toch inderdaad aanwezige bedrog op 't spoor gekomen of wel hebben zij verzuimd door onmiddellijk strafvervolging in te stellen voor verdergaand bedrog afteschrikken.

[p. 288]

gedaan, maar ook dat de arbeiders niet gewaarborgd zijn voldoende schadeloosstelling te ontvangen, omdat deze toch naar 't opgegeven loonsbedrag berekend wordt. Ten slotte controleert de Rijksverzekeringsbank de ongevallen. Dit is de belangrijkste taak. Van elk ongeval moet volgens wettelijk voorschrift de werkgever een aangifte doen, mede geteekend door den arts die de eerste hulp verleende. Door een agent der Bank of door een controleerend geneesheer, speciaal door het bestuur voor elk geval aangewezen, wordt nader onderzoek ingesteld, en op diens rapport de schadeloosstelling door het centraalbestuur bepaald. Op den duur van het arbeidsverlet na het ongeval wordt toezicht gehouden voor zoover dit te lang zou worden of een beslissing genomen moet worden om een tijdelijke dan wel blijvende invaliditeitsrente uit te keeren is.

Hierbij is in 't oog te houden dat de beslissing 1^o of een ongeval is geschied, berust bij den werkgever, die de aangifte doet, en 2^o hoe lang het arbeidsverlet duren moet, bij den behandelenden arts.

Dat deze beslissingen op de juiste wijze genomen worden is voor de uitvoering der Ongevallenwet van een principieel belang. Zoowel de wet, als ook hare uitvoerders zijn schuld dat juist op dit punt groote verwarring heerscht. Wat is een bedrijfsongeval, waarvoor de verzekering moet gelden? De wet heeft op deze vraag een antwoord gegeven dat voor het belang van den arbeider zoo royaal mogelijk is. Elk letsel waarvoor de hulp van een arts noodig is, geldt als een ongeval. De geneeskundige verpleging wordt door de verzekering betaald en indien de arts ophouden met werken noodig oordeelt begint na 3 dagen de tijdelijke schadeloosstelling.

Is er waarborg dat onbeduidend letsel, een schram, een prik of iets dergelijks niet tot verzekering gerekend wordt? De arts heeft er geen belang bij daarvoor te zorgen, integendeel krijgt hij zijn hulp vrij goed betaald. En de werkgever die een vaste premie moet bijdragen, heeft evenmin belang den arbeider te beletten om naar den arts te gaan wat dan gevolgd wordt door een officieele aangifte. Op gelijke wijze kan het gaan met den duur van het arbeidsverlet. De regeling door de wet aangegeven, bevat daarom geen waarborg dat de werking der verzekering beperkt blijft tot het strikt noodige. De grens,

[p. 289]

waar wel en waar niet de geldelijke schadevergoeding behoort te geschieden is vaag. Daarom te meer mocht van den wetsuitvoerder geëischt worden te zorgen, dat in de practijk die grens door scherpe controle werd bepaald.

De ambtenaren der Rijksverzekeringsbank zijn echter zoozeer door andere bezigheden in beslag genomen dat die controle zoo goed als geheel achterwege is gebleven.¹⁾

Een andere invloed trad nu geleidelijk op, en wel die van de organisaties uit het particulier initiatief der werkgevers ontstaan. Deze organisaties toch hadden er belang bij dat de ongevallen zooveel mogelijk beperkt werden èn in aantal èn in duur. Van uit hun midden werd de klacht geuit dat de practiseerende medici - van wege finantieel voordeel en om hun patienten ter wille te zijn, - al te spoedig eenig letsel tot een ongeval verklaarden. En waar hun invloed op de artsen tot beperking geen gevolg had, werd er toe overgegaan de behandeling van gering letsel door ‘verbandmeesters’ in de onderneming te doen geschieden, om op deze wijze de aangifte te voorkomen. Waar was nu echter de grens voor de geringheid van het letsel? Terwijl vroeger misschien door artsen misbruik gemaakt werd van de ongevallenwet, kon nu door ondernemers op deze wijze menig ongeval ‘verzwegen’ worden.²⁾ Bovendien kon door zachte pressie op den arbeider ook de duur van het arbeidsverlet zoo kort mogelijk gemaakt worden. Waar de verslagen van de Rijksverzekeringsbank toonen dat het bestuur zoowel van het misbruik der artsen als van het verzwijgen der ongevallen bewijzen of duidelijke aanwijzingen verkreeg, geven de cijfers uit de statistiek over 1904 een aanduiding omtrent den invloed der werkgevers op den duur van het verlet.

De duur der tijdelijke invaliditeit bedroeg nl. gemiddeld voor alle ongevallen: bij werkgevers die premie aan de Rijksverzekeringsbank betaalden 22.7 dagen, bij werkgevers die de schadevergoeding door een particuliere organisatie lieten betalen

¹⁾Voor de niet-medische agenten toch was dit een taak buiten hun bereik bij het onderzoek der kleine ongevallen, en de geneeskundige controleurs waren te gering in aantal.

²⁾Bekend is de scherpe discussie hierover in de Eerste Kamer.

[p. 290]

20.9 dagen, en bij werkgevers die zelf van elk ongeval de schadevergoeding betaalden 19.8 dagen.

Al blijkt nu echter dat aan de directie der Rijksverzekeringsbank deze invloed der particuliere organisaties bekend is, zoo blijkt toch niet dat daartegen scherpe maatregelen genomen zijn om misbruiken te voorkomen.¹⁾ Integendeel doet de sterke daling van het aantal ongevallen in 1908 vermoeden dat de practijk der behandeling van letsel buiten een geneeskundige om toegenomen is.

Met deze beschouwing is tegelijkertijd reeds de eerste der invloeden besproken die de particuliere organisatie uitoefent op de taak der Rijksverzekeringsbank tot regeling der schadeloosstellingen. Er moet echter nog iets aan toegevoegd worden. Die particuliere organisatie's streven nl. - in 't bijzonder de Centrale Werkgeversrisico-bank - ook nog naar beperking van 't aantal ongevallen door het bevorderen van beveiligingsmaatregelen, in concurrentie en als aanvulling van wat de Staat krachtens de Veiligheidswet eischt. De Rijksverzekeringsbank kan dit ook doen, maar de ingewikkelde regeling die daarvoor bestaat, en de overbelasting der ambtenaren met ander werk, maakt dat daarvan weinig in de practijk terecht komt.

Een andere invloed die de particuliere organisatie's kunnen uitoefenen is het belemmeren van aanvragen om invaliditeitsrenten door pressie die de werkgevers kunnen uitoefenen, b.v. door het al dan niet te werk houden tegen een normaal loon van gedeeltelijk invaliden.

De statistiek over 1904 geeft aan dat op 1000 ongevallen het percentage der tijdelijk invaliden en der blijvend invaliden bedroeg: bij werkgevers die aan de Rijksverzekeringsbank

premie betaalden	98.9 en 26.7,
bij werkgevers die 't risico hadden overgedragen:	84.2 en 24.6,
en bij werkgevers met eigen risico	82.9 en 15.1.

Ofschoon deze cijfers verband kunnen houden met de meer of mindere gevaarlijkheid der ondernemingen kon in 1904 door de particuliere organisatie's daarop nog niet als in latere jaren gelet zijn. Controle op dit verschijnsel door de Rijks-

¹⁾Een klacht hierover in 't verslag of het verzenden van een circulaire toont eer zwakheid dan krachtig regelend beleid.

[p. 291]

verzekeringsbank geschiedde niet. Gerekend werd op het eigen belang der arbeiders om voor 't verkrijgen van een invaliditeitsrente zelf te zorgen.¹⁾ Eerst wanneer die rente aangevraagd werd trad de controle op, doch dan om te waken tegen te hooge eischen der arbeiders.

Een derde invloed op de toekenning der schadeloosstellingen betreft het beroep tegen beslissingen van de Rijksverzekeringsbank, waartoe aan risico-dragers bij de 2e behandeling der Ongevallenwet door aanneming van een amendement het recht was verleend. Door hen werd van 1904 tot 1907 een toenemend gebruik gemaakt van dat beroepsrecht, n.l. in 72-, 95-, 104 en 128 gevallen, die eveneens in stijgende mate n.l. in 25-, 30-, 40 en 47 gevallen het gevolg hadden dat de reeds toegekende vergoeding werd verminderd of vernietigd. Waren de werkgevers van de arbeiders die het aanging bij de Rijksverzekeringsbank aangesloten geweest, zoo zou dit nadeel de arbeiders niet getroffen hebben.

Tenslotte bevordert de risico-overdracht dat werkgevers onder hun personeel een selectie houden van de ‘onvoorzichtige’ en ‘onhandige’ of ‘ziekelijke’ arbeiders die meer gevaar voor ongeval veroorzaken, en om die reden ontslagen worden. In welke mate dit geschiedde, is niet te bepalen en door de Rijksverzekeringsbank niet nagegaan. Dat het echter geschiedt staat vast en het wordt b.v. door de Centrale Werkgevers risico-bank openlijk aanbevolen, en als een der voordeelen der risico-overdracht opgesomd.

Uit al het voorgaande kan worden afgeleid dat de ongevallenverzekering wat betreft het toekennen van schadeloosstellingen²⁾ op een verwarde en zeer ingewikkelde wijze geschiedt, die zoowel wat betreft beperking van misbruiken door arbeiders, artsen en werkgevers, als ook wat aangaat de handhaving der rechten van getroffenen zeer onvoldoende waarborgen bevat. De ooizaak daarvan schuilt zoowel in het toestaan der

¹⁾Dat eigenbelang dreef den arbeider er echter ook toe om vooral te zorgen niet ontslagen te worden.

²⁾Beschouwingen over de onbillijkheden die ontstaan door het weigeren van schadeloosstellingen in gevallen dat geen verzekeringsplicht bestond zijn achterwege gelaten om niet door uitzonderingen den regel op den achtergrond te brengen.

[p. 292]

risico-overdracht als in gebreken van de wet en de wettelijke centrale organisatie.

De geldelijke resultaten.

De risico-overdracht, die op aandrang van de Eerste Kamer in de Ongevallenwet gebracht is, bedoelde uitsluitend den werkgevers de keus te laten in de wijze waarop de onkosten der verzekering gedekt zouden worden. Invloed op de toekenning der schadeloosstelling werd afgewezen. Die taak naar strenge rechtvaardigheid te vervullen was uitsluitend aan de Rijksbank toebedeeld. Hoever dat gelukte bleek uit de voorgaande beschouwing. Dat den werkgevers, die uitsluitend de onkosten zouden te betalen hebben, een weg gelaten werd om te beproeven het goedkooper te doen dan door premie betaling aan de centrale instelling, was op zichzelf geen onbillijke maatregel. Echter buitengewoon onpractisch en regelrecht ingaande tegen het beginsel eener verzekering. Deze bedoelt toch regelmaat en vastheid te brengen in de uitgaven voor zeer wisselvallig nadeel. En bereikt wordt zoo'n resultaat te beter naarmate bijeenvoeging van een grooter aantal dier wisselvallige nadeelen den regel die er toch altijd in schuilt, doet uitkomen.

Vrij risico is in ongevallen-verzekering alleen voor zeer groote ondernemingen mogelijk. Risico-overdracht aan de werkgevers toestaan beteekende - wat ieder bij het tot stand komen der Ongevallenwet kon voorzien - dat de ondernemers aangespoord werden naast de ambtenaarsorganisatie van den staat - een vrije organisatie op te bouwen voor het zelfde doel. Strijd tusschen staatsregeling en particulier initiatief, geen samenwerking van beide lag in 't vooruitzicht. Die strijd is dan ook volop ontstaan, en heeft nog meer de verwachting gewekt dat de een of de ander moet verdwijnen.

Uitbreiding van 't particulier initiatief vragen vooral met aandrang de werkgevers. En zij gronden hun eisch op de groote fouten der Rijksverzekeringsbank vooral blijkende uit het tekort van vier millioen, eenerzijds; op het finantieel succes en den grooten aanhang onder werkgevers hunner vrije organisatie anderzijds.

Waar de wettelijke taak van 't particulier iniatief een uit-

[p. 293]

sluitend finantieele was, moet dus ook vooral uit de geldelijke uitkomsten blijken of de Rijksverzekeringsbank dan wel het particulier initiatief den strijd behoort te winnen. Is nu het tekort van 4 millioen, dat de Rijksverzekeringsbank na 5 jaar werk te boeken had, terwijl verscheidene werkgevers in de particuliere organisatie aanzienlijk minder betaalden dan de wettelijk vastgestelde premie,¹⁾ een overtuigend bewijs? Oppervlakkig gezien stellig wel. Doch het groote belang der beslissing eischt meer dan zoo'n oppervlakkig oordeel.

In de eerste plaats dient de vraag gesteld te worden, of de partijen die den strijd voerden in gelijke positie tegenover elkaar stonden. Waren er oorzaken onafhankelijk van de geschiktheid hetzij der staatsambtenaren of van 't particulier iniatief, die het bereikte resultaat beheerschen? En zal in een volgende periode van vijf jaren het verschijnsel zich herhalen, dan wel in 't omgekeerde omslaan? Op deze vragen is een duidelijk antwoord te geven, dank zij de Wetenschappelijke Balans op 31 Dec. 1907, die aan 't eind van 't jaar 1908 gepubliceerd is. Vooraf dient echter zoo kort mogelijk uiteengezet te worden hoe de finantieele verhouding tusschen de Rijksverzekeringbank en de particuliere organisatie's is geregeld. Door de Staatsinstelling wordt voor elke onderneming vastgesteld een premie geldende over het totaal uitbetaalde loon.²⁾ Deze premie is het resultaat eener wiskunstige berekening door deskundigen gemaakt. Door betaling dezer premie heeft de werkgever aan zijn verplichting voldaan. Wanneer hij echter die premie niet wenscht te betalen, moeten de onkosten voortvloeiende uit ongevallen in zijne onderneming door hem - of een door hem aangewezen organisatie - aan de Rijksverzekeringsbank vergoed worden.³⁾ Bovendien moet hij een aandeel in de administratiekosten bijdragen, dat bij Koninklijk Besluit was

¹⁾Het bedrag van dat finantieel voordeel is ¼ tot ½ van het premiebedrag geweest, echter verminderd met de onkosten der eigen vrije organisatie, die niet bekend zijn.

²⁾Voor ondernemingen met risico-overdracht is dit het gemiddelde percentage der gevarensklasse, waartoe zij behooren; voor de overigen wordt dit binnen de grenzen van een maximum en minimum in de gevarensklasse naar omstandigheden vastgesteld.

³⁾Bij toegekende invaliditeitsrenten in kapitaalvorm.

[p. 294]

vastgesteld op ⅔ van het bij de premie berekend bedrag voor werkgevers die de risico niet overdroegen.¹⁾

Door deze regeling stond het dus aan werkgevers vrij om onderling de methode van het omslaan der onkosten toe te passen, terwijl de Rijksverzekeringsbank het premiestelsel moest gebruiken. Dit stelde de particuliere organisatie's te beter in staat om op grond der berekeningen van de Rijksverzekeringsbank zelve nut te trekken uit een andere vrijheid, n.l. het uitkiezen van gunstige risico's en het weren van ongunstige. De staatsinstelling kon geen enkele onderneming weigeren, of aanslaan tegen een premie aanzienlijk hooger dan bij koninklijk Besluit was vastgelegd. En deze ongelijkheid van positie in den concurrentiestrijd werd van te grooter invloed toen bleek dat de risico-overdracht den stoot gaf tot een onverwacht uitgebreide particuliere organisatie.

In plaats van uitzondering op den regel, overtrof de particuliere organisatie verre de Rijksverzekeringsbank. Het verzekerde loonbedrag toch bedroeg in ronde cijfers in 1903, 72 millioen aan de staatsinstelling en 153 millioen bij particuliere organisatie, welke cijfers in 1907 waren: 84 millioen en 200 millioen. Dat het particulier iniatief een ijverige en uitgebreide propaganda kon voeren om tot aansluiting bij de organisatie's over te halen en vrij was iedere onderneming met extra veel ongevallen zonder meer uit te sluiten, terwijl de Rijksverzekeringsbank een gereserveerde en door de contrôle op loonlijsten zelfs een afstootende houding moest aannemen, verbetert de ongelijkheid der positie niet. Inderdaad bewijst de Wetenschappelijke balans hoe van 't uitkiezen der gunstige risico's een ruim en goed overlegd gebruik gemaakt is.

Welke zijn nu de omstandigheden geweest die veroorzaakten dat de particuliere organisatie's een overschot konden boeken van de werkelijk betaalde vergoedingen aan de Rijksverze-

¹⁾Dat de werkgevers met risico-overdracht ⅓ minder administratiekosten betaalden dan de anderen was gegrond op de overweging, dat voor hun niet, voor de anderen wel een kostbare controle op de loonlijsten zou moeten geschieden. Waar die controle niet is geschied, en de ongevallen bij risico-overdracht extra onkosten van administratie meebrachten heeft deze eenvoudige Koninklijke beslissing voor de risico-overdracht een voordeel van 1, 2 millioen, voor de Rijksbank een even groot nadeel gebracht. Een dure bestuursfout dus.

[p. 295]

keringsbank op het anders verschuldigde premie bedrag¹⁾ terwijl de Rijksverzekeringsbank reeds na het eerste jaar met een gunstige finantieele uitkomst, over 5 jaren het tekort zag aangroeien tot vier millioen ruim?

De wiskundige adviseur der staatsinstelling heeft dit volledig uitgecijferd. Drie oorzaken zijn daarvoor te noemen, en wel 1^o. de regeling van de betaling der administratie-kosten, die een verlies van ƒ 1.337.000 bracht, 2^o. verlies op de berekende premiën à ƒ 2.520.000 en 3^o. rentederving à ƒ 325.000.

De administratiekosten hebben verre de raming overtroffen, en in 't bijzonder die voor ongevallen bij ondernemers met eigen risico, n.l. met ƒ 1.200.000 van totaal ƒ 1.337.000. De oorzaak hiervan ligt niet in 't beheer, maar in de foutieve opzet. Want ware de regeling goed geweest, zoo zou de opdrijving der administratiekosten, zij 't ook dat deze veroorzaakt werd door de slechte en bureaukratische organisatie der Rijksverzekeringsbank, toch niet tot een te kort hebben geleid. Er bleef dan alleen over een klacht over de ‘dure bureaukratie’, waarover later.

De tweede schadepost is in hoofdzaak ontstaan door een te lage premieberekening voor een enkele bedrijfstak n.l. het laden en lossen van schepen. Ondanks het uitkiezen der gunstige risico's door de particuliere organisatie's, bleken de betaalde premiën voor de bij de Bank overgebleven ongunstige risico's op een klein bedrag na de onkosten te dekken, indien het éene ongunstige bedrijf met een tekort van ƒ 2.512.000 wordt uitgezonderd.

Over de redenen waarom het laden en lossen van schepen zoo fataal werd voor de finantiën der Rijksverzekeringsbank is reeds veel geschreven. De slechte arbeidsverhoudingen in de Rotterdamsche haven; fraude en geknoei met de loonlijsten, en een te laag berekende gevaarlijkheid zullen hebben samengewerkt.

Ook het renteverlies berust op gebreken in de regeling en is niet van overwegend belang. Wanneer de fouten in de

¹⁾In percenten uitgedrukt wisselt dat overschot voor een 8-tal organisatie's af van 6.7 tot 50.9%. Voor een enkele heeft dit in een jaar weleens een tekort van 12.8% bedragen, dat dan door het opzeggen van ongunstige risico's in een volgend jaar weer in een surplus omsloeg.

[p. 296]

wettelijke verhoudingen hersteld zullen zijn - wat reeds gedeeltelijk is geschied - en de tarieven op den grondslag eener nauwkeurige door de Rijksverzekeringsbank opgemaakte statistiek zullen zijn herzien, wordt èn de positie der Rijksinstelling tegenover het particulier iniatief sterker, èn zijn bovendien de oorzaken van 't verlies weggenomen.

Met recht mag dan ook worden verwacht dat een volgende 5 jarige periode - in het geval de concurrentiestrijd gehandhaafd zou blijven, - een geheel andere finantieele uitkomst zal doen zien.

Een nauwkeurige analyse leidt dus tot juist het omgekeerde oordeel dan dat wat oppervlakkig wordt gevormd.

Conclusie over de werking der Ongevallenwet.

Wordt uitsluitend op de finantieele zijde der kwestie gelet, binnen het kader der tegenwoordige wettelijke regeling, dan is de keuze tusschen Rijksverzekeringsbank en particuliere organisatie's niet moeilijk. De risico-overdracht was een gevaarlijke en een dure proef. Gevaarlijk omdat een strijd opgewekt werd, die niets goeds en zeer veel kwaads kon brengen.

De Rijksinstelling was niet alleen concurrent, maar tevens controleur van de vrij georganiseerde werkgevers. Die tweeslachtigheid moest aanleiding geven tot een zwakke contrôle, die toch niet verhoeden kon een - ook in politieken invloed groeiende - kracht van tegenwerking op te wekken. De verwachting van samenwerking moest een illusie blijken. En duur was de proef, omdat de eerste jaren van het premiestelsel tegenvallers konden brengen en gebracht hebben, die de Staat voor zijn rekening zou hebben te nemen. Waar toch de particuliere organisatie bij normale finantieele regeling blijkens de uitvoerige becijfering, het onderspit zal moeten delven¹⁾, ware het een besparing van nationale energie de risico-overdracht op te heffen.

Is daarmede echter de ervaring omtrent de werking der

¹⁾Juist daarom wordt op 't oogenblik door de werkgevers een groote politieke energie ontwikkeld, om nu nog onder den indruk der eerste vijtjarige periode, voor de vrije organisatie meer wettelijke macht te veroveren.

[p. 297]

Ongevallenwet uitgeput? Moet de keuze persé gaan tusschen de enkele centrale ambtenaars-organisatie of de risico-vereenigingen? Het is al te duidelijk dat dit niet het geval is.

Strijd en concurrentie mogen voor de sociale verzekering nog zoo verderfelijk zijn, en om beeindiging roepen, daarmee mag nog niet aan een der concurrenten het ongewijzigd voortbestaan zijn verzekerd. Na afloop van de proef komt voor den wetgever weer dezelfde aanvankelijke taak terug, om de ongevallenverzekering te organiseeren, een taak na 7 jaar ongemeen veel zwaarder omdat die te vervullen is onder de aanvechting van twee heftig over alle details strijdende partijen, en er rekening gehouden moet worden met het bestaan van twee uitgebreide organisatie's. Voor wie het onderwerp zorgvuldig bestudeert is het vrij gemakkelijk zich aan de strijdpohtiek te onttrekken door n.l. eenvoudig te letten op de maatschappelijke taak die in de verzekering te vervullen is en alle z.g. ‘technische fouten’ der Ongevallenwet buiten de bespreking te houden. Maar de bestaande organisatie's kunnen niet genegeerd worden. Deze zooveel mogelijk bij een hervorming te behouden en een doelmatige taak te geven, wordt door practisch politieke zoowel als door organisatorische overwegingen geboden. De weg voor de verdere beschouwing is dus aangewezen. Allereerst dient nagegaan hoe de taak der ongevallenverzekering in verband gedacht met andere sociale verzekeringen op de eenvoudigste en beste wijze kan geschieden. Daarna is te overwegen welke elementen uit de beide tegenwoordige organisatie's daarvoor zich het geschikst leenen.

De taak der ongevallenverzekering.

Te scheiden is allereerst het toekennen en verdeelen der schadeloosstellingen van het opbrengen der middelen, zooals reeds bij het bespreken van de werking der ongevallenwet is geschied. Na die bespreking is het ook duidelijk dat de regeling waarborgen moet bevatten tegen misbruiken van arbeiders, werkgevers en behandelende geneeskundigen maar tevens voor de rechten der getroffenen. Dit kan op de eenvoudigste en meest afdoende wijze automatisch geschieden, d.w.z. door het optedragen aan de belanghebbenden en ter plaatse, dus niet bureaukratisch gecentraliseerd en door ambtenaren.

[p. 298]

Het plaatselijk ziekenfonds¹⁾ bestuurd door een commissie waarin arbeiders-vertegenwoordigers de meerderheid, doch waarin ook werkgevers en geneeskundigen zitting hebben is daarvoor aangewezen. Dat fonds werkt door ambtenaren, - administratieve, geneeskundige en zoo noodig technische, volgens het beeld, daarvan in een vorige studie ontworpen. Daarmede wordt allereerst de noodzakelijke scheiding gemaakt tusschen den behandelenden arts²⁾ en den geneeskundige die een oordeel afgeeft. De arts-ambtenaar beslist 1^o. of eenig letsel tot ongevallen-schadevergoeding aanleiding geeft, 2^o. wanneer de uitkeering moet ophouden, 3^o. of er een invaliditeitsrente wordt toegekend, een en ander onder direct toezicht van het bestuur der belanghebbenden, dat uiteraard een college van beroep in eerste instantie vormt. Deze organisatie is eenvoudig, doeltreffend en waarborgt tegelijkertijd een hechte aaneensluiting met ziekte- en invaliditeitsverzekering. Van zelfsprekend moet boven de plaatselijke organisatie een orgaan van toezicht en beroep zich opbouwen voor contrôle eener juiste naleving der wet. Het opbrengen der middelen eener goede ongevallenverzekering moet berusten op de volgende grondregelen: 1^o. de werkgever betaalt de onkosten, 2^o. de uitgaven voor invaliditeitsrenten moeten door kapitaal gedekt zijn, 3^o. de te betalen onkosten moeten een prikkel zijn ter voorkoming of beperking van ongevallen.

De kapitaaldekking sluit voor de groote massa der werkgevers het premiestelsel in. Voor beide is noodig dat door een algemeene nationale instelling het beheer naar streng wetenschappelijke regelen wordt gevoerd. Mag nu toch bij uitzondering de methode van omslag der onkosten toegelaten worden? Algeheele vrijheid geeft zooals de ervaring leerde aanleiding om voor de laatste methode gunstige risico's bijeen te zoeken en daarmee tot voortdurende verwarring en strijd. Wanneer echter het premie-tarief op eenigszins langere ervaring

¹⁾Dit fonds zou wellicht op den duur beter den naam van plaatselijk verzekeringsfonds verdienen.

²⁾De practiseerende geneesheer moet èn op de betaling zijner diensten, èn op de belangen van zijn patient letten. De theoretische eisch dat hij daarboven het algemeen belang zal stellen, is even onbillijk als onpractisch.

[p. 299]

berust, en niet te zeer gebonden is tusschen enge grenzen van afwijking voor bijzonder gevaarlijk gebleken ondernemingen, is het theoretisch en practisch te verkiezen en vervalt het finantieele voordeel van de omslag-methode. Er blijft echter het voordeel van te prikkelen tot veiligheidsmaatregelen, waarbij kan komen de mogelijkheid eener vereenvoudigde administratie. Aan de plaatselijke ziekenfondsen kan veilig de vrijheid gelaten worden om voor ongevallen met tijdelijke uitkeering, waarvoor geen kapitaaldekking vereischt wordt, hetzij het premiestelsel te volgen dan wel de omslagmethode toetepassen.¹⁾ In het eerste geval dat zich b.v. zal voor kunnen doen in streken of plaatsen met weinig ongevallenkans draagt het ziekenfonds een premie - geind van de werkgevers - aan de centrale instelling af, die op te komen heeft voor de werkelijke onkosten. In het tweede geval b.v. voor sterk industrieele steden, is de geheele ongevallen verzekering voor de tijdelijke uitkeeringen in eigen beheer van het ziekenfonds dat met de werkgevers de onkosten verrekent.

Verder zou voor de rente-uitkeeringen aan een geheele industrietak de vrijheid gelaten kunnen worden om de omslagmethode inplaats van het premiestelsel toetepassen. Zelfs ware het wellicht goed in eenige bedrijfstak die bij het premiestelsel bijzondere moeilijkheden oplevert de verplichting tot toepassing der omslagmethode op te leggen. Geeischt zou dan echter moeten worden dat die industrie-tak geen onderneming uitsluit, en omgekeerd geen onderneming zelfstandig vrij blijft in de keuze.

¹⁾De gemakkelijke methode om alle kleine ongevallen niet alleen naar het fonds maar naar de ziekteverzekering te verwijzen - die blijkens de regeeringsmededeeling in de Eerste Kamer ook door minister Talma wordt voorgestaan - is een poging om de werkgevers te onslaan van- en de arbeiders zelve te belasten met onkosten die op het bedrijf behooren te drukken. De ‘verrekening’ toch van die onkosten tusschen fonds en werkgevers is te eenvoudig dan dat deze met een algemeene formule de finantieele verhoudingen der ziekteverzekering zou behoeven te bederven. Er kan slechts een politieke grond voor bestaan om de werkgevers te verzoenen met nieuwe lasten der ziekteverzekering, door hen van oude lasten der ongevallenverzekering te ontheffen, doch de wetgever mag niet door dergelijke ongezonde politiek bederf en verwarring brengen in de grondslagen der arbeidersverzekering, d.i. in het rechtmatig geformuleerde evenwicht tusschen de bijdragen van werkgevers en arbeiders in de onkosten.

[p. 300]

De organisatie der werkgevers van zoo'n industrie-tak - al dan niet naar bepaalde landstreken onderverdeeld - zou door het dragen van eigen risico tot taak hebben om de ernstige ongevallen te beperken of te voorkomen. Hoewel slechts in algemeene en onuitgewerkte trekken is aldus een organisatie geschetst, die met hulp der belanghebbenden op eenvoudige en doelmatige wijze de ongevallen-verzekering zou kunnen uitvoeren, en het tot stand komen van andere verzekeringen vergemakkelijken, met name die voor den landbouw en de zeevisscherij, alsmede een ziekte- en invaliditeitsverzekering.

De bestaande organisaties.

Alvorens nategaan hoe de bestaande organisatie's door hervorming zich kunnen aanpassen aan het geschetste systeem, dienen zij aan een kritisch onderzoek te worden onderworpen. Allereerst de Rijksverzekeringsbank. Het werk aan de Amsterdamsche instelling verricht, voor wat betreft het finantieel beheer, statistische analyse der werking van het premiestelsel, en het waarborgen der renteuitkeeringen in de toekomst is door de streng wetenschappelijke leiding van groote waarde. De jaarverslagen, statistieken en de Wetenschappelijke Balans toonen op overtuigende wijze aan dat een enkele centrale Rijksinstelling voorzien van uitstekende krachten onmisbaar is voor de wiskundige, statistische en administratieve contrôle, alsmede voor het beheer der fondsen. Maar deze zelfde centrale moet nu ook overal in het land handelend en controleerend optreden. Een groote hulp zijn daarvoor wel de postkantoren, doch slechts een halve hulp. Want de postambtenaren kunnen onmogelijk inlichtingen over de wetswerking geven en die controleeren of bevorderen. En toch is een onmiddellijk contact tusschen de werkgevers of arbeiders met de verzekeringsinstelling noodig, wat bleek uit de tallooze informaliteiten, uit hoopen paparassen in de Amsterdamsche bureau's met veel moeite op te visschen, die te nietig bleken om daarvoor in rechten straf te vorderen en toch den goeden gang van zaken vertragen en hinderen. Voor het herstellen der informaliteiten moeten de agenten der Bank optreden. Daarvan waren er op 1 Jan. 1908 69, die bijgestaan werden door 519 assistenten.

[p. 301]

Dat corps ambtenaren is op de vreemdste wijze gerecruteerd,¹⁾ en de assistenten - bijbaantjes - schijnen al zeer weinig diensten te presteeren. Zij zijn als 't ware boodschappers van de Bank, doch met uiterst beperkte zelfstandigheid. Hun voornaamste taak is het onderzoek van aangegeven ongevallen. En rekent men dat er 70.000 ongevallen per jaar voorkomen, dan heeft elke agent er minstens 1000 per jaar voor zijne rekening, zoodat al het andere door hen te verrichten werk daarbij ter loops moet geschieden en niet naar een degelijk plan. Is dat werkopslorpend onderzoek wel zoo dringend noodig? Het brengt bovendien zeer groote administratiekosten mede, n.l. 2.55% van de netto belasting. Wanneer de arts die de verklaring geeft of een ongeval schadeloosstelling vereischt, en dan elke week weer bericht of deze moet voortduren, ambtenaar was en tevens het onderzoek instelde, zooals b.v. in Engeland geschiedt, zou de regeling beter en veel minder kostbaar zijn.

Een nuttiger corps reizende ambtenaren vormen de 12 controleerende geneeskundigen, die echter een veel te zware taak vinden in het op de vingers zien van de behandelende artsen maar onmogelijk voor de vele kleine ongevallen de grens van de verzekeringsrechten kunnende vaststellen, zich tot invaliditeitsrenten in hoofdzaak beperken.

De regelende en controleerende taak overal in het land is onmogelijk centraal te vervullen dan door de toch reeds veel te dure administratiekosten²⁾ nog meer op te voeren. Het meest treft het ontbreken eener controle op de loonlijsten die aanleiding moest geven tot knoeien. Is het daarom noodig de toch niet te controleeren regeling der loonlijsten te laten vallen? Daarmede ware aan de werkgevers veel administratieve omslag bespaard, en zou ook de administratie van de Bank vereenvoudigen. Toch ware het onjuist. De verplichting tot een zorgvuldige boekhouding der loonen heeft voor de

¹⁾Merkwaardig is dat minister Talma over die agenten een inspecteur wilde aanstellen, en ter verdediging van dat plan vage ongunstige mededeelingen deed over het optreden van enkele dezer ambtenaren.

²⁾Deze administratiekosten, ofschoon voor een onvoldoende controle, hebben de schatting bijna dubbel overtroffen, een schatting gebaseerd op de onkosten der Oostenrijksche verzekering.

[p. 302]

sociale verzekering en ook voor de ontwikkeling der arbeidswetgeving een groote waarde. Nu die eenmaal ingevoerd is, moet er een nuttig gebruik van gemaakt worden. En wel door de last voor den werkgever te verminderen, n.l. vrijheid te geven die boekhouding te voeren naar de eischen van het bedrijf, maar te verscherpen de controle. Inzage der loonboeken aan den controleerenden ambtenaar gevolgd door scherpe vervolging en straf bij bedrog naast zelfstandige opgave van het jaarlijksch loonbedrag of het gemiddeld weekloon van eenig werkman door den werkgever, zou in de practijk minstens even goede resultaten opleveren als de tegenwoordige regeling, vooral wanneer de controle mede uitgeoefend werd onder leiding van een college belanghebbenden.

Zal een decentralisatie der Rijksverzekeringbank in b.v. 9 districten, voldoende verbetering brengen? Slechts zeer weinig, zoolang de hoofdfouten - vrije en regellooze vaststelling van een ongeval, en gebrek aan medewerking en toezicht der belanghebbenden onverbeterd blijven.

De particuliere organisatie der werkgevers is gesplitst in een 9tal risico-dragende vereenigingen en 16 werkgevers die eigen risico dragen. Als organisatie der werkgevers kunnen er eigenlijk slechts 3 gelden, de overige 6 zijn verzekeringsmaatschappijen die winst beöogen, doch op den duur dit gebied hunner werkkring moeten opgeven. Particulier winstbejag behoort in de sociale verzekering te verdwijnen. En de eigen risico-dragers hebben geen bijzondere organisatie opgebouwd, die voor ultbreiding van hun taak geschikt is. De aannemers- en de schilderspatroonsvereenigingen hebben 2 betrekkelijk eenvoudige vereenigingen uit een enkele bedrijfstak gerecruteerd.

En naar het systeem van de werkgevers in een enkele bedrijfstak of uit een industrieele streek te vereenigen is ook de Centrale-Werkgevers Risicobank ingericht met ongeveer 32 ondergroepen, die elk een eigen bestuur hebben uit de aangesloten ondernemers. In deze meest principieele uitgebreide en strijdvaardige uiting van het particulier initiatief is in groote trekken de organisatie ontworpen, die de taak der Rijksverzekeringsbank zou moeten overnemen, wanneer de voorstanders

[p. 303]

van 't particulier initiatief hun wensch vervuld zagen. Tot nu toe is de inrichting gespitst op beperking van ongevallen en selectie van gunstige risico's.¹⁾ Door vele belanghebbenden in het bestuur te betrekken, en door decentralisatie in een 7-tal bijkantoren is voor dat doel een krachtig onderling verband en voortdurend contact verkregen. De strijd tegen een te groote uitbreiding der kleine ongevallen heeft aan de organisatie zeer sterk het karakter gegeven van een vereeniging ter verdediging der finantieele belangen van de ondernemers, op realistischen grondslag. Mocht de enkele werkgever ten opzichte van het directe belang van een zijner arbeiders uit medegevoel minder scherp zijn houding bepalen; in de vereeniging wordt door het gezamentlijk werkgeversbelang die houding buiten bekendheid met den enkelen arbeider, zonder reserve vastgesteld. Tenzij dat scherp uitgesproken karakter weggenomen werd, maakt dit de vrije organisatie ongeschikt voor een sociale taak, en alleen ingericht voor het bewaken van 't finantieel ondernemersbelang. Maar de voortdurende verscherping van den strijd tusschen werkgevers-organisatie en arbeiders, kan niet doen verwachten dat het karakter zou veranderen. Aan de vrije organisatie's overtelaten om schadeloosstellingen te bepalen en te betalen zou noodzakelijk meebrengen dat de ongevallenuitkeering alleen in ernstige omstandigheden geschiedde, dat niet een onpartijdig arts doch de werkgever aangaf of een arbeider die letsel en dus pijn heeft en aan gevaar voor erger bloot staat, mag voortwerken. Wat de vrije organisatie tot nu toe deed voor het voorkomen van ongevallen door veiligheidsmaatregelen was onbeteekenend. Voor dat doel waakt de Veiligheidswet en is de arbeidsinspectie werkzaam.

Vergeleken bij de activiteit der Duitsche Berufsgenossenschaften met hun leger speciaal beambten voor veiligheidsmaatregelen, maakt de Nederlandsche werkgeversvereeniging nog een pover figuur. Erkend moet echter worden dat met die taak een begin gemaakt is, al mag de technische beambte slechts adviseur spelen zonder te kunnen dwingen.

¹⁾Een enkel ongunstig risico, - de katoenweverij - is niet uitgestooten, waarschijnlijk omdat deze grootindustrie door overtegaan naar de Rijksverzekeringsbank de kansen van het particulier initiatief niet wilde verminderen.

[p. 304]

De kracht der vrije organisatie lag voornamelijk in de dikwijls juiste kritiek op de Rijksinstelling, die echter ook voor een zeer groot deel een partijdige en onbillijke kritiek is geweest. Dat b.v. het zeer groote aantal kleine ongevallen de verzekering zoo duur gemaakt heeft, en dat het tekort te wijten is aan de tractementen der bureaukratie, beide zeer gangbare praatjes, is met cijfers als overdreven aan te toonen. De verzekering is vooral duur door de sociaal zeer goede regeling der invaliditeitsrenten.

De centrale bureaukratische instelling is door fouten van den wetgever en de regeering - n.l. in Koninklijke Besluiten - onmachtig geweest het tekort te voorkomen. En al is een hervorming onvermijdelijk, zoo moet niet de vrije organisatie aanspraak maken op betere vervulling van de verzekeringstaak. Tegen haar eischen moet in 't belang der sociale verzekering krachtig worden opgekomen, maar dit kan slechts door de fouten der staatsinstelling te verbeteren en tevens door de belanghebbenden - niet alleen de betalende werkgevers - mede te betrekken in een doelmatige uitvoering.

Hervorming der ongevallen verzekering.

De beste grondslag voor een hervorming der ongevallenverzekering ware te leggen door het spoedig organiseeren van plaatselijke verzekeringsfondsen, die tegelijk de invoering der ziekteverzekering konden bespoedigen. Dit is minder een wetgevend werk in Den Haag dan een werkelijk organiseerend werk overal in het land.¹⁾ Bij de plaatselijke commissie's die de Ongevallenwet als grootendeels doode organen schiep kon worden aangesloten, doch de bestaande goed werkende ziekenfondsen zouden vertegenwoordiging erin moeten verkrijgen. Aan elk fonds zou een attesten-arts als ambtenaar verbonden moeten zijn terwijl de agenten der Rijksverzekeringsbank daarin de staatsinstelling kunnen vertegenwoordigen.

De besturen dezer fondsen zouden geleidelijk in demokratischen zin en naar regelen van vertegenwoordiging der belanghebbenden vernieuwd moeten worden, om na eenigen tijd een zelfstandige rol te gaan vervullen. Aan hen ware het

¹⁾Verwezen kan worden naar het opstel Ziekteverzekering.

[p. 305]

toestaan eener tijdelijke schadeloosstelling op te dragen, aanvankelijk vastgesteld door den ambtenaar-directeur en nader goedgekeurd door het bestuur. Zij zouden eveneens aan de Rijksverzekeringsbank het voorstel moeten doen voor blijvende renten.

Ook het innen en controleeren der premiën zou taak van het plaatselijk fonds moeten zijn, om òf een deel dier gelden te beheeren en voor uitkeeringen te gebruiken, dan wel alles aan de Rijksverzekeringsbank overtemaken, die dan gelden voor de schadeloosstellingen beschikbaar had te stellen.

Het beheer van 't kapitaal noodig voor de renten zou steeds door den centrale instelling moeten geschieden. Een dergelijke inrichting zou het mogelijk maken om voor kleine ongevallen aan het plaatselijk fonds de methode van omslag der onkosten toetestaan, indien het bestuur dat wenschte. Voorts zouden bepaalde bedrijfstakken of industriegroepen in eenige streek zich mogen organiseeren als een risico-drager, die zonder premiebetaling voor de ongevallen met invaliditeit, de methode van omslaan der door de Rijksverzekeringsbank betaalde schadeloosstellingen, mocht toepassen. De bestaande risicovereenigingen konden op die wijze hun taak voortzetten, en hunne centrale belasten met de finantieele verrekening, doch verplicht worden alle tot hun groep of industrietak behoorende ondernemingen te bevatten.

De Rijksverzekeringsbank zou een administratieve en ambulante controle over de plaatselijke fondsen uitoefenen.

De hervorming aldus geschetst is zeer ingrijpend, want de zuivere ambtenaarsinstelling wordt er door omgezet in een organisatie die beslissingen rakende de belangen van ondernemers en arbeiders in hun eigen handen legt, en van hen ook de controle vergt.

Niet echter door deskundige ambtenaren te vervangen door ondeskundige en liefhebberende particulieren. Want de ambtenaren blijven, doch gedecentraliseerd onder leiding der besturen van belanghebbenden, een leiding die niet willekeurig doch naar de regelen der wet geschieden moet, maar zich zooveel mogelijk aanpast aan de werkelijke verhoudingen.

Daarom worden de bestaande organisatie's niet afgeschaft. De Rijksverzekeringsbank blijft op kleiner schaal, en daarom

[p. 306]

geschikt ook voor de ziekte- en invaliditeitsverzekering, het opperste beheer en de leiding gevende contrôle op zich te nemen.

Een groot deel der beambten kan in de plaatselijke verzekeringsfondsen een administratieve taak vinden, in de eerste plaats de agenten en een deel der controleerende geneeskundigen.

Ten slotte zullen ook de vrij-risico-organisatie's het belang der ondernemers kunnen blijven behartigen en wel - zullen zij bestaans grond behouden - in een lijn die ook den arbeiders ten goede moet komen, doordat zij ongevallen zullen weten te verhoeden. Het voornaamste voordeel der geschetste hervorming ligt echter in het aansluiten bij een goede ziekteen invaliditeitsverzekering. Het plaatselijk verzekeringsfonds, dat die zal uitvoeren, vindt daarin een taak, die het in elke gemeente of streek zal maken tot een der belangrijkste factoren van het maatschappelijk bestaan. Daarin ligt de waarborg dat het besturend college door de belanghebbenden met uitersten zorg zal worden gekozen en dat ook de plaatselijke ambtenaren voortdurende aanraking met alle belangen zullen onderhouden.

Geen willekeurig ontworpen plan, maar de hoofdlijnen van een ongevallenverzekering, zooals die noodzakelijk is afgeleid uit de opgedane ervaring en uit de eischen van het maatschappelijk karakter der sociale verzekering, moest het resultaat dezer studie zijn. Detail bespreking kon niet anders dan de loop dier hoofdlijnen verwarren.

En hetzelfde geldt voor het ingaan op de zeer uitgebreide litteratuur over het onderwerp, die nog dagelijks aangroeit. Het doel onzer beschouwing was om de discussie over de ongevallenwet in de wezenlijke hoofdzaken te resumeeren doch tegelijk systematisch te betrekken in het groote plan der sociale verzekering. Want het gevaar van de kritiek op de ongevallenwet, gepaard aan tegenstand tegen een ouderdomsverzekering - waarover een volgend opstel zal handelen - ligt vooral hierin dat zeer gerechtvaardige opmerkingen gegeneraliseerd worden tot de verwerping van een krachtig georganiseerde sociale verzekering. De leuzen van het laten varen van het ‘Duitsche stelsel’ en der ‘Dwangverzekering’ winnen

[p. 307]

veld door zeer oppervlakkige besprekingen, zoowel in conservatieve kringen, wat begrijpelijk is - alsook bij hervormingsgezinden.

Daardoor wordt echter vergeten van hoe'n groote, de samenleving ook voor de toekomst organiseerende, beteekenis de Duitsche en Oostenrijksche sociale verzekering zijn geweest en binnen kort na reorganisatie nog in meerdere mate zullen worden.

De sociale verzekering is in staat om verspreide krachten samentevoegen tot een macht, die voor het welzijn en vooral ook voor de gezondheid der arbeiders daden kan verrichten, die door ongeorganiseerde pogingen onbereikbaar zijn.

Tijdelijke onmacht van den Nederlandschen wetgever om een organiseerend werk van nationaal belang tegen allerlei weerstanden in uit te voeren, mag nimmer reden zijn om met het mindere genoegen te nemen.

In het licht dat de sociale verzekering naar de toekomst werpt, maar tegelijk met het stellig voornemen te zoeken naar een zoo sterk en breed mogelijken grondslag in onze nationale samenleving is deze studie uitgevoerd.

Tot het bevorderen van deze opvatting moge zij hopelijk bijdragen.