Logo DBNL
Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek (1968)

Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek

(1968)–Arend Lijphart–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

8 De politieke spelregels

De pacificatie-politiek stelde hoge eisen aan de politieke leiders. Om met succes gezamenlijk het politieke beleid te vormen en om onenigheden tussen de zuilen uit de weg te ruimen in een land waar weinig consensus aanwezig was, moesten de middelpuntvliedende krachten van de verzuildheid de leiders steeds duidelijk voor ogen staan. Bovendien moesten de leiders de gave hebben om de hieruit voortvloeiende ziektes van het politieke stelsel òf te voorkomen òf te genezen. In Nederland werd de kans van slagen van de pacificatie-politiek verhoogd, omdat het ‘spel’ van de pacificatie-politiek werd gespeeld volgens een aantal politieke spelregels. Deze spelregels waren geen onderdeel van een alomvattende nationale consensus; ze waren vooral van toepassing op het gedrag van de politieke elites. Uitgedrukt in de terminologie van de theorie van de politieke cultuur behoorden deze spelregels tot de ‘role culture’ van de politieke leiders en niet tot de ‘mass culture’.1 Zij bestonden uit algemene houdingen en instellingen tegenover de politiek en uit regels omtrent de werkwijze in de politieke besluitvorming; over de inhoud van het beleid zelf zwegen zij echter. Deze regels waren uiteraard geen formele, wettelijk voorgeschreven of vastgestelde regels. Ze kurnen echter worden afgeleid uit het gedrag van de politieke leiders in de pacificatie-periode, vooral gedurende perioden van politieke spanning en crisis.2

Zakelijke politiek

De allerbelangrijkste spelregel van de pacificatie-politiek was dat de

politiek juist helemaal niet als een spel mocht worden beschouwd. De politiek was voor de Nederlandse leiders, net als de oorlog voor Von Clausewitz, ‘ein ernstes Mittel für einen ernsten Zweck’.3 Het was geen spel, maar een ernstige zaak. Het lijkt waarschijnlijk, dat deze houding gedeeltelijk voortkwam uit de traditie van Nederland als handelsland waar de zakenlieden, ook in politiek opzicht, lange tijd de toon aangegeven hebben. Hoe dan ook, de zakelijke Nederlandse politiek had een zeer gunstige invloed op de stabiliteit van het democratische stelsel. H. Daalder noemt deze zakelijke instelling tegenover de politiek de ‘businesslike determination that the job should not be allowed to suffer’,4 en A.D. Robinson beaamt dit ten volle wanneer hij deze houding beschrijft als de ‘attitude that doctrinal disputes should not stand in the way of getting the work done’.5 In dit opzicht was de Nederlandse politiek geheel anders van aard dan de Franse politiek tijdens de Vierde Republiek, die gekenmerkt werd door het zo lang mogelijk uitstellen van moeilijke beslissingen en het pogen aan de verantwoordelijkheid hiervoor te ontkomen. In tegenstelling tot dit politieke spel (N. Leites noemt het ‘the game of politics in France’6) was de Nederlandse zakelijke politiek gericht op het bereiken van resultaten.

Zonder deze zakelijke houding zou noch de Pacificatie van 1917 noch de pacificatie-politiek in de jaren daarna mogelijk zijn geweest. Zij was het axioma, dat aan alle andere politieke spelregels ten grondslag lag.

Pragmatische verdraagzaamheid

Op een na de belangrijkste spelregel van de pacificatie-politiek was de pragmatische aanvaarding van het feit van de geestelijke verzuildheid. Levensbeschouwelijke verschillen waren er nu eenmaal en hierin was toch geen verandering te brengen. De heilige overtuigingen van

de andere zuilen moesten worden geëerbiedigd, zelfs al was men het er helemaal niet mee eens.

In het proces van de beleidsvorming had een zuivere toepassing van 1 deze regel gauw tot verstarring geleid. Zelfs over controversiële kwesties moesten nu eenmaal beslissingen worden genomen en langdurige besluiteloosheid zou ernstige grevolgen hebben gehad. In zijn zuivere vorm was deze ‘agreement to disagree’-regel dan ook alleen geschikt voor niet-spoedeisende kwesties. Een goed voorbeeld hiervan is de kabinetscrisis van 1951. Na het Tweede-Kamerdebat over Nieuw-Guinea trad, hoewel het kabinet alle moties van afkeuring overleefd had, minister van buitenlandse zaken, D.U. Stikker, af (vanwege interne twisten in de vvd) en daardoor ontviel de basis aan het vier-partijen kabinet. In de onderhandelingen om een nieuw kabinet te vormen leek de Nieuw-Guineakwestie een struikelblok te vormen, omdat vooral de PvdA op dit punt een andere politiek voorstond dan de overige partijen. Het was echter duidelijk, dat noch de binnenlandse politieke verhoudingen noch de internationale situatie een verandering in het beleid zou toestaan. Door dit feit te aanvaarden konden de vier partijen hun samenwerking in het kabinet voortzetten en op die manier andere, dwingender kwesties afhandelen, terwijl Nieuw-Guinea zo láng in de ijskast werd gezet. Ondanks de diepgaande menings-verschillen op dit punt werd door middel van de zogenaamde ‘ijskastpolitiek’ de samenwerking op andere terreinen niet verder in gevaar gebracht.7

Zulke uitstekende voorwaarden voor de zuivere toepassing van de ‘agreement to disagree’-regel kwamen natuurlijk niet vaak voor. De meeste kwesties konden niet zo maar in de ijskast worden gezet. Dan werd echter alles in het werk gesteld om alle zuilen bij het zoeken naar een oplossing te betrekken. Indien men niet tot een billijk en voor alle zuilen aanvaardbaar compromis kon komen vanwege de principiële oppositie van een of meer van de zuilen, deden de andere zuilen hun uiterste best om hun tegenstanders niet tegen zich in het harnas te jagen, aan hun bezwaren zo veel mogelijk tegemoet te komen, en bovenal zich niet over het doorzetten van eigen wil te verlustigen. Beslissingen werden niet genomen door een meerderheid, die de minderheid eenvoudig overstemde. Het spel van de pacificatie-politiek was een spel, waarbij werd getracht alle spelers zoveel mogelijk te

laten winnen en verliezen - vooral pijnlijke verliezen - zoveel mogelijk te voorkomen. Toen bijvoorbeeld de regeringsvoorstellen inzake de voetbalpool in 1960 en 1964 door de Staten-Generaal werden behandeld, was de protestants-christelijke zuil (en vooral de arp) hier uit principe volledig tegen. Omdat het hier een principiële kwestie betrof, was een opportuun compromis niet mogelijk. De andere zuilen waren ervoor en hadden de stemmen om het voorstel ondanks de principiële tegenstand van de protestants-christelijke zuil aan te nemen. Het was typerend voor de pacificatie-politiek, dat dit niet gebeurde. De partijen, die op dit punt samen de meerderheid vormden, deden een aantal concessies, zoals het beperken van de inzet en het vaststellen van een relatief laag bedrag als hoofdprijs, niet zozeer om een meerderheid achter de voorstellen te krijgen, want die was er al, maar om de minderheid zoveel mogelijk te verzoenen. Dit maakte het de arp ook mogelijk om haar medewerking aan het kabinet niet op te zeggen.

Deze spelregel heeft veel weg van de door J.C. Calhoun voorgestelde regel van ‘concurrent majority’.8 Met betrekking tot kwesties, die de zuilen om welke redenen dan ook van levensbelang achtten, konden geen beslissingen worden genomen zonder hun toestemming of aanzienlijke concessies. Dit hield geen absoluut vetorecht in. Een minderheid kon de politiek niet blokkeren, maar haar wensen werden in het algemeen door de meerderheid welwillend in acht genomen. Kortom, de meerderheid besliste, maar alleen na overleg met de minderheid, niet dwars tegen de minderheid in.

Topconferenties

De pacificatie-politiek hield in dat de elites regeerden. De leiders van de zuilen hadden de taak om te zorgen voor de voor de beleidsvorming noodzakelijke compromissen. Deze zaak werd, zoals in het vorige hoofdstuk al beschreven is, steeds verder geïnstitutionaliseerd.

Hoe belangrijker de politieke kwestie was des te hoger was het niveau, waarop een oplossing moest worden gevonden. Dit betekende, dat de allerbelangrijkste vraagstukken in topconferenties werden behandeld. Het kiesrechtvraagstuk en de kwestie van staatssubsidies voor bijzondere scholen werden bijgelegd door topconferenties van de

topfiguren uit alle zuilen; hieruit kwam de Pacificatie van 191 7 voort. Ook na 1917 bleven topconferenties een geliefd middel om aan plotselinge ernstige crises het hoofd te bieden. Toen de Duitse troepen Nederland in mei 1940 binnenvielen, ging het kabinet naar Londen en werden de Staten-Generaal ontbonden. De politieke leiders die in Nederland achterbleven, besloten echter onmiddellijk dat nauwe samenwerking geboden was. Een onofficiële topconferentie bestaande uit 12 personen werd daarom belegd; de 12 deelnemers waren de topleiders van de zes grote partijen (rk Staatspartij, sdap, arp, chu, Liberalen, en Vrijzinnig Democraten). Deze uiterst belangrijke groep, die uiteindelijk de naam Politiek Convent kreeg, kwam voor het eerst op 1 juli 1940 bijeen en bleef gedurende de hele oorlog bestaan.9

Nog een voorbeeld was de groep, die in de wandeling het Irene-kwartet werd genoemd. Dit was het kernkabinet, dat tot taak had in 1964 de crisis rondom de bekering en het huwelijk van Prinses Irene op te lossen. Het bestond uit minister-president V.G.M. Marijnen zelf, vice-minister-president B.W. Biesheuvel, minister van binnenlandse zaken E.H. Toxopeus en minister van justitie Y. Scholten. Deze vier ministers waren gekozen op grond van hun speciale bevoegdheden als ministers, maar het was geen toeval dat ze lid waren van de vier verschillende partijen, die in het kabinet vertegenwoordigd waren. De enige onvolkomenheid in deze topconferentie was het ontbreken van een PvdA-leider, omdat de PvdA van 1958 tot 1965 in de oppositie was. Met de PvdA-leiding werd echter wel informeel voeling gehouden.

Een soortgelijke functie in de pacificatie-politiek had het zogenaamde Seniorenconvent in de Tweede Kamer: een college bestaande uit de vijf voorzitters van de fracties van de grote partijen. Het kwam slechts zo nu en dan bijeen en had in het geheel geen formele bevoegdheden.10 Wanneer zich echter crises of impasses in de Kamer dreigden voor te doen, werden de besluiten van deze topconferentie van het grootste belang.

Evenredigheid

In de pacificatie-politiek was de evenredigheidsregel een van de eenvoudigste maar tegelijkertijd een van de belangrijkste spelregels, die een grote hoeveelheid moeilijke problemen tot oplossing kon brengen, in het bijzonder de verdeling van de noodzakelijkerwijs beperkte financiële middelen van de overheid. De Pacificatie van 1917 legde er de grondslag voor: alle lagere scholen, zowel de openbare als de bijzondere, kregen gelden van de staat ter beschikking evenredig aan het aantal scholieren. Dezelfde regel werd gevolgd voor regeringssubsidies voor ziekenhuizen enz. De evenredigheidsregel hield geen oplossing in voor het probleem welk soort doeleinden de staat financieel moest ondersteunen, maar als deze beslissing eenmaal gevallen was, hielp de regel wel om verder te beslissen hoe de gelden onder de zuilen moesten worden verdeeld. En dat was het politiek meest gevoelige probleem. Daalder zegt hierover dat ‘de politieke actie in wezen verschoven (werd) van één van strijd naar één van verdeling’, en dat de taak van de staat daardoor beperkt was tot ‘het naar objectieve criteria verdelen van subsidies’.11

Ook bij vele niet-financiële zaken kon het principe van de evenredigheid nuttige diensten bewijzen. Zo werd de beschikbare tijd op radio en televisie onder de omroepverenigingen ongeveer volgens de grootte van hun ledentallen verdeeld. De bijna duizend burgemeesters en de commissarissen van de Koningin in de provincies werden niet met rekenkundige nauwkeurigheid, maar wel ruwweg volgens het evenredigheidsprincipe benoemd. Onder de ambtenaren in 's-Gravenhage waren de zuilen ongeveer evenredig aan hun omvang in het hele land vertegenwoordigd, behalve dat de katholieke zuil steeds ietwat ondervertegenwoordigd is gebleven. Het was echter ook opvallend dat de katholieken hiertegen plachten te protesteren met het argument dat dit niet rechtvaardig was, waarbij rechtvaardigheid en evenredigheid kennelijk als synoniemen werden opgevat. Evenredigheid werd ook bij de benoeming van de meeste gemeente-ambtenaren betracht. Gadourek beschrijft de ingewikkelde formule, die door de gemeenteraad van Sassenheim werd gebruikt, als volgt:

the total amount of money for the salaries of the personnel is divided among them roughly in the same way as the electorate is divided into various political (virtually religious) factions. Thus, for instance, if about one half of the population is Roman Catholic, the money which is paid to the Roman Catholic clerks at the village-hall will amount to about one half of the total sum. Hirings are governed by the same rule. As there are no sudden changes in the political composition of the electorate, elections do not disturb the system.12

 

De spelregel van de evenredigheid heeft veel bijgedragen tot het succes van de pacificatie-politiek in Nederland. Deze regel maakte de kern uit van de Pacificatie van 1917: zowel de schoolstrijd als de kiesrecht-kwestie werd op deze grondslag opgelost. Ook daarna is het een van de duidelijkste regels van de pacificatie-politiek gebleven, waaraan de leiders van alle zuilen zich strikt hebben gehouden.

Depolitisering

De evenredigheidsregel was een nuttige methode voor het neutraliseren van politieke geschillen onder de zuilen, maar deze regel kan alleen worden gevolgd, wanneer er benoemingen, subsidies, zendtijd, enz. te verdelen zijn. Een alternatieve manier om gevoelige kwesties te neutraliseren en om compromissen tegenover de achterban in de zuilen te verdedigen was het gebruik van ingewikkelde economische argumenten en het goochelen met cijfers, die voor de meeste mensen niet te begrijpen waren. De kunst was om politieke zaken, die de neiging hadden om de emoties op te wekken, voor te stellen alsof het helemaal geen politieke en dus tot tweedracht aanleiding gevende zaken waren, maar kwesties die volgens objectieve gevestigde principes van de economische leer, van de rekenkunde (evenredigheid), of van de rechtsgeleerdheid konden worden behandeld.

Vooral de laatstgenoemde manier was van oudsher een belangrijke spelregel van de pacificatie-politiek. Juridische en constitutionele principes werden vaak gebruikt om politiek gevoelige vraagstukken te depolitiseren. De manier, waarop de politieke elites de zaak-Irene behandelden, kan nogmaals tot voorbeeld dienen. Voor verzuild Nederland was dit een uiterst pijnlijke zaak: mag een katholiek koning of koningin van Nederland worden? Een ontkennend antwoord zou voor

de katholieke zuil zeer beledigend en onaanvaardbaar zijn geweest, terwijl een bevestigend antwoord vooral voor de orthodox-denkenden in de protestants-christelijke zuil zeer moeilijk te verteren zou zijn geweest. Volgens de al eerder geciteerde enquête van het nipo vond meer dan 2/3 van de aanhangers van de protestants-christelijke partijen het onprettig om een katholiek als vorst of vorstin te hebben en vond bijna de helft zelfs, dat een monarch afstand van de troon zou moeten doen, als hij of zij katholiek zou worden. Indien de kwestie beperkt was geweest tot Irenes overgang naar het katholicisme, dan had men een ijskast-politiek kunnen voeren: de regering had dan kunnen stellen, dat er volgens de grondwet geen bezwaar was tegen de troonopvolging door een katholiek, maar dat Irene pas na haar oudere zuster troonopvolgster was en dat de hele zaak daarom zuiver hypothetisch van aard was. Daarmee had men het dilemma in ieder geval kunnen uitstellen en naar alle waarschijnlijkheid volledig opzij kunnen schuiven. Zo gemakkelijk was de kwestie echter niet; een onmiddellijke beslissing was noodzakelijk vanwege de bepaling in de grondwet, dat koninklijke huwelijken de goedkeuring van de Staten-Generaal behoeven, indien tenminste het lid van het koninklijk huis zijn of haar rechten op de troon wil behouden. Zonder parlementaire goedkeuring zouden Prinses Irene zelf en de nakomelingen uit haar huwelijk met Prins Karel Hugo van de troonopvolging uitgesloten zijn.

Wat voor de binnenlandse politieke rust in Nederland uitkomst bracht was de toevallige omstandigheid, dat Prins Karel Hugo actief was in de Spaanse politiek. Dit was in strijd met de ongeschreven, maar daarom niet minder belangrijke constitutionele bepaling, dat leden van het vorstenhuis politiek neutraal behoren te zijn. Dit was het voornaamste argument, waarop het kabinet zijn beslissing om geen parlementaire goedkeuring van het huwelijk voor te stellen, baseerde. Aldus kon de pijnlijke kwestie van het geloof van het staatshoofd vermeden worden. Indien het niet mogelijk zou zijn geweest om deze kwestie te vermijden, dan zouden de regering en het parlement naar alle waarschijnlijkheid het recht van een katholiek om koning of koningin te zijn hebben erkend - de kvp, PvdA en vvd van ganser harte en de arp en chu waarschijnlijk ook, maar met enige tegenzin. Zo'n beslissing was echter niet nodig en de zaak-Irene kon en werd derhalve door het behendig gebruik van een constitutioneel principe gedepolitiseerd.

Geheimhouding

De pacificatie-politiek eiste van de politieke elites een hoge mate van plooibaarheid, want ze moesten gezamenlijk tot compromissen komen en concessies aan elkaar doen, zelfs wanneer er kwesties van levensbeschouwelijke aard aan de orde waren. Om dit te kunnen doen moesten de elites openlijk tegenover elkaar kunnen onderhandelen, maar moest het grote publiek hen niet steeds op de vingers kunnen kijken. Omdat een ‘information gap’ omtrent wat er precies in het proces van de pacificatie-politiek onder de elites gebeurde wenselijk was, was geheimhouding een belangrijke politieke spelregel. Ook in dit opzicht lijkt de pacificatie-politiek sterk op de internationale politiek. De omgekeerde door president W. Wilson voorgeschreven regels inzake ‘open covenants of peace, openly arrived at’ en een diplomatie, die zich ‘always frankly and in the public view’13 afspeelt, vormen hindernissen voor het bereiken van compromissen tussen rivalen, die het om ideologische redenen oneens zijn, zowel in de internationale politiek als in de binnenlandse politiek. In Nederland werden de resultaten van de onderhandelingen tussen de elites gewoonlijk wel openbaar gemaakt en geheime afspraken kwamen weinig voor, maar ‘covenants openly arrived at’ waren zeer zeldzaam.

Geen enkel democratisch stelsel kan zich echter onder volledige geheimhouding handhaven. In Nederland was ook in het pacificatietijdperk de Staten-Generaal, en vooral de Tweede Kamer, het belangrijkste forum der publieke opinie, waar politieke zaken in het openbaar werden behandeld. Hier stonden de partijen tegenover elkaar en tegenover het kabinet in de aanwezigheid van de parlementaire verslaggevers van de grote kranten en van de toeschouwers op de publieke tribune. Over het algemeen stelde de parlementaire behandeling van voorstellen het laatste stadium van de pacificatie-politiek voor. Tot voor kort kwamen de Kamercommissies uitsluitend in besloten vergadering bijeen. Wat tenslotte in het openbaar in de Kamers werd behandeld was het resultaat van de onderhandelingen tussen de zuilen en dus meestal een uitgemaakte zaak; de Kamers moesten er alleen nog hun formele goedkeuring aan hechten. Daalder heeft deze parlementaire debatten gekarakteriseerd als ‘more elaborate than informative... (b)ecause policy has already been determined in an-

other place and because a compromise itself looks much better in half-lights than in the glare of real parliamentary searchlight’.14 Botsingen tussen de Kamer en het kabinet kwamen natuurlijk wel voor; amendementen werden regelmatig ingediend en ook vaak aangenomen; en het kabinet kon door de Kamer ten val worden gebracht. Meestal probeerden de Kamer en het kabinet echter samen dergelijke ongelukken te voorkomen en de kern van het door de zuilen bereikte akkoord veilig te stellen. En wanneer de parlementaire strijd te wild of te onoverzichtelijk werd, werden de beraadslagingen gewoonlijk geschorst om de elites de gelegenheid te geven achter gesloten deuren de zaken weer in veilige banen te leiden.

Volgens de grondwet hadden de Kamers wel aanzienlijke bevoegdheden om het kabinet tot het openbaarmaken van politieke kwesties te dwingen: het recht van parlementaire enquêtes, interpellaties en vragen. De enquête is het parlementaire wapen met het grootste potentieel, maar de enige enquête in het pacificatie-tijdperk betrof het grondige onderzoek naar de gang van zaken gedurende de jaren 1940-1945 en het beleid van de kabinetten die zich in ballingschap in Londen bevonden: een uiterst gewichtige zaak, maar meer van historisch dan van actueel politiek belang. Interpellaties kwamen vaker voor: in de jaren dertig omstreeks tien maal per jaar, maar in de naoorlogse periode slechts vier à vijf keer per jaar. Deze waren dus ook geen krachtig wapen tegen de geheimhouding. Bovendien werd de geheimhouding nog verzekerd doordat, zoals E. van Raalte zegt, ‘de gebruikelijke hoffelijkheid’ met zich meebracht, ‘dat de interpellant de minister tevoren de inhoud van de te stellen vragen doet toekomen’.15 Het zwakste wapen dat de Kamers ter beschikking hadden was het vragenrecht. Ieder jaar werden honderden vragen aan de ministers gesteld, maar de meeste hiervan handelden over zaken van ondergeschikt belang. Bovendien werden de meeste vragen schriftelijk gesteld en gaven de ministers op hun gemak, dikwijls pas maanden nadat de vraag gesteld was, antwoord. Het kwam bijna nooit voor dat een vraag aanleiding gaf tot een levendige confrontatie in de Kamers. Kortom, de Kamers hadden ongetwijfeld de benodigde bevoegdheden om de ‘information gap’ te overbruggen, maar ze

maakten hiervan geen gebruik. De reden hiervoor ligt voor de hand: de Kamerleden (dwz. de leden van de fracties van de grote partijen) behoorden zelf tot de politieke elites en hielden zich gewoonlijk aan de spelregel, dat geheimhouding geboden was.16

Andere instellingen waar de elites de toon aangaven, inzonderheid de universiteiten en de pers, deden ook trouw mee aan de geheimhouding. De academische wereld had de neiging zeer discreet te zijn en riiet al te lastige vragen te stellen. Goudsblom heeft er bijvoorbeeld op gewezen, dat Nederlandse academici weinig onderzoek hebben verricht naar de sociale gelaagdheid en de klassentegenstellingen en dat ‘least of all is known about the elites’. Men zou dit volgens hem kunnen uitleggen als een symptoom van de discretie van de leidende klasse; dwz. discretie ‘has always been part and parcel of its self-assured dignity and authority; the modern university graduates, ascended from lower levels of society, have generally tended without questioning to adopt his paternalistic attitude . . . ’17

De pers speelde misschien wel de belangrijkste rol in de geheimhouding van de gang van zaken bij de pacificatie-politiek. De meeste nationale kranten waren nauw door organisatorische, ideologische, of persoonlijke banden aan de zuilen verbonden. Bovendien waren de redacteuren en journalisten geen van de andere elites afgescheiden groep; zij behoorden ook tot het ‘establishment’. In een redevoering op de jaarlijkse vergadering van De Nederlandse Dagbladpers in 1964 (die toen voor het eerst gedeeltelijk openbaar was), zei minister-president V.G.M. Marijnen onder meer dat ‘de grootheid van de pers in een democratie niet alleen wordt bepaald door wat zij publiceert, maar ook door de zelfbeheersing die zij in acht weet te nemen’.18 Dit was een vermaning, die voor de over het algemeen zeer goed gedisci-plineerde Nederlandse journalisten eigenlijk overbodig was. Deze houding kwam ook tot uiting in een hoofdartikel in de Nieuwe Rotterdamse Courant, waarin commentaar werd geleverd op de mening van een ander blad: ‘het wekt de indruk dat het meer weet dan het op het ogenblik kwijt kan (wat niet abnormaal is voor kranten; die zijn nu eenmaal vaak als een ijsberg).’19 Zo zou men niet alleen de pers maar

de hele pacificatie-politiek kunnen typeren: net als een ijsberg was de acificatie-politiek grotendeels aan het zicht onttrokken.

De regering regeert

Alle tot nog toe behandelde spelregels hangen nauw samen met de eerste spelregel (of axioma), dat de politiek een ernstige zaak is. De zevende en laatste regel kan rechtstreeks van dit axioma worden afgeleid. De taak om het land te besturen moest zakelijk worden opgevat en dit betekende, dat de hoogste bestuurders (namelijk het kabinet) in het bijzonder de verantwoordelijkheid hadden om dit karwei uit te voeren. De regering moest regeren. Dit hield ook in, dat de politieke partijen in de Staten-Generaal de regering het regeren niet onmogelijk moesten maken. Het kabinet of individuele ministers mochten natuurlijk wel in de Kamers worden aangevallen en gekritiseerd, maar de Kamerleden behoorden daarbij de beleefdheid niet uit het oog te verliezen. De kritiek mocht nooit te ver gaan.

De Staten-Generaal zijn theoretisch binnen Nederland soeverein. Het fundamentele principe van parlementaire stelsels (in tegenstelling met presidentiële systemen) dat de uitvoerende macht, dwz. het kabinet, het vertrouwen van de wetgevende macht moet hebben, werd in Nederland van kracht ten gevolge van de langdurige strijd tussen de Tweede Kamer en het kabinet van 1866 tot 1868. In deze periode nam de Tweede Kamer herhaaldelijk moties van afkeuring van het beleid van het kabinet aan en stemde tegen de door het kabinet ingediende begrotingen. Het kabinet wilde echter niet wijken en probeerde aan de macht te blijven door tweemaal de Kamer te ontbinden en nieuwe verkiezingen uit te schrijven, maar de nieuw gekozen Kamers bleven in meerderheid tegen het kabinet gekant. Uiteindelijk trad het kabinet af en werd het vervangen door een nieuw kabinet, dat het vertrouwen van de Tweede Kamer had. Het parlementaire stelsel had getriomfeerd. Bovendien bepaalt de grondwet: ‘De wetten zijn onschendbaar.’ Deze vier uiterst belangrijke woorden betekenen, dat de rechter niet de bevoegdheid bezit om de door de Staten-Generaal aangenomen wetten aan de grondwet te toetsen. Ook in dit opzicht zijn de Staten-Generaal dus volledig soeverein.20 Hoewel in Neder-

land wel het begrip van de ‘trias politica’ wordt gehanteerd, betekent dit alleen een driedelige indeling van functies en organen en niet een driedelige scheiding van de staatsmacht, zoals bijvoorbeeld volgens de leer van de ‘separation of powers’ in de Verenigde Staten. De Staten-Generaal hebben de oppermacht.

Ondanks de theoretische soevereiniteit van de Staten-Generaal bezat het kabinet echter vooral in de pacificatie-periode een grote mate van zelfstandigheid en autonomie, die gebaseerd was op de traditionele houding, dat het de taak van de regering was om te regeren. Dithield een gedeeltelijke ‘separation of powers’ in, die niet op bepalingen in de grondwet steunde, maar voornamelijk op informele doch diep ingewortelde tradities berustte. De onafhankelijke positie van het kabinet werd nog versterkt, doordat men het kabinet als 's Konings kabinet bleef zien, ofschoon alle kabinetten sinds 1868 parlementaire kabinetten (dwz. steunend op het vertrouwen van de Staten-Generaal) zijn geweest, en doordat het ministerschap met het Kamerlidmaatschap onverenigbaar is volgens constitutionele traditie en na 1938 ook volgens een formele bepaling in de grondwet. Bovendien kwamen de ministers zeer vaak niet uit parlementaire kringen voort. Van de 334 ministers en staatssecretarissen tussen 1848 en 1958 was bijna de helft nooit lid van de Staten-Generaal en bijna een vijfde van hen werd pas lid van een van de Kamers na eerst minister te zijn geweest; slechts iets meer dan een derde van de ministers (en staatssecretarissen) had parlementaire ervaring voor ze lid van het kabinet werden.21 De autonomie van het kabinet werd ook versterkt door het gegoochel met de speciale etiketten, die de kabinetten op zich zelf plakten. Bijna alle kabinetten in de periode 1917-1967 waren samengesteld uit ministers van partijen, die samen een meerderheid in de Tweede Kamer hadden en met uitzondering van de Londense kabinetten waren het parlementaire kabinetten in de zin dat ze op het vertrouwen van de Kamers steunden en zonder dit vertrouwen niet konden aanblijven. Toch werd met benamingen zoals ‘extraparlementaire kabinetten’, ‘zakenkabinetten’, ‘crisiskabinetten’, enz. bereikt, dat de nadruk op de onafhankelijke positie van het kabinet werd gelegd.

Deze spelregel paste de pacificatie-politiek ook goed, omdat Neder-

landse kabinetten geen hiërarchisch ingerichte organen zijn en meer als collegiale organen, waarin alle ministers ongeveer gelijke rechten en machten hebben, kunnen worden bestempeld. De minister-president is natuurlijk wel duidelijk het hoofd van de regering, maar steekt lang niet zo ver boven de andere ministers uit als bijvoorbeeld de Engelse Prime Minister. De titel ‘minister-president’ bestond voor 1945 officieel niet eens. Daar komt nog bij, dat in het pacificatie-tijdperk de kabinetsformateur niet noodzakelijkerwijs minister-president werd van het kabinet dat hij vormde. In 1948 was J.R.H. van Schaik kabinetsformateur maar W. Drees werd minister-president: Van Schaik zelf was officieel alleen minister zonder portefeuille, hoewel hij zich onofficieel ook vice-minister-president ging noemen. In 1951 werd Drees nogmaals minister-president van een niet door hemzelf geformeerd kabinet; de kabinetsformateur was C.P.M. Romme, die zelf niet eens lid van het kabinet werd.22

Bovendien hadden de meeste kabinetten vooral na 1946 een brede basis. De grote partijen hadden daarom ruim de gelegenheid om aan de regering mee te doen, en als ze meededen, een aantal ministersposten evenredig aan hun sterkte in de Tweede Kamer te bezetten. Niet alle grote partijen zaten voortdurend in het kabinet (dit gold alleen voor de kvp) , maar het feit dat een partij in de oppositie was, hield niet in dat zij van de beleidsvorming uitgesloten was. Er bestond geen scherpe grens tussen regerings- en oppositiepartijen. Belangrijke wetsvoorstellen werden vaak door de Kamers aangenomen met de hulp van oppositiepartijen en met enkele regeringspartijen geheel of gedeeltelijk in de oppositie.

De autonome positie van het kabinet en de onafhankelijke maar soepele houding, die de grote partijen en het kabinet tegenover elkaar aannamen, gaven het kabinet een tweeledige functie in de pacificatie-politiek. Ten eerste was het kabinet vanwege zijn brede basis een ‘federaal’ orgaan, waarbinnen de onderhandelingen tussen de vertegenwoordigers van de zuilen konden plaatsvinden. Ten tweede was het vanwege zijn onafhankelijke positie boven de Kamers en de partijen echter ook een onpartijdige scheidsrechter tussen de zuilen in het spel van de pacificatie-politiek. In zijn eerste functie kan het

kabinet vergeleken worden met de SER en zijn voorgangers, hoewel de taken van het kabinet natuurlijk veel uitgebreider waren. De tweede functie was duidelijk te zien in de taak van de 15 door het kabinet benoemde neutrale leden van de SER, die het machtsevenwicht in de Raad beheersten. De regel dat de regering regeert, waarop de bijzondere functies van het kabinet in de pacificatie-politiek berustten, was derhalve van het grootste belang.

 

Deze zeven spelregels van de pacificatie-politiek waren bestemd om de zakelijk-politieke onderhandelingen tussen de elites zo gemakkelijk mogelijk te laten verlopen en om de spanningen tussen de zuilen zo min mogelijk in politieke botsingen te laten ontaarden. Het gevolg hiervan was dat de Nederlandse politiek vrij tam en saai leek te zijn en dat het grote publiek er zeer weinig belangstelling voor had. Het zou echter volkomen verkeerd zijn om de politieke rust, die de Nederlandse politiek van 1917 tot 1967 over het algemeen kenmerkte, toe te schrijven aan een gebrek aan politiek gevoelige geschilpunten en spanningen. De omgekeerde verklaring is juister: potentiële strijdpunten en middelpuntvliedende krachten waren alomtegenwoordig, maar werden door de elites zorgvuldig in toom gehouden. De Nederlandse politiek was zo weinig opwindend, niet omdat dit haar natuurlijke neiging was, maar omdat de elites er opzettelijk voor zorgden, dat de emoties binnen de perken bleven. In dit opzicht geldt dus de paradoxale conclusie dat de saaiheid van de Nederlandse politiek niet een symptoom van de ziekte, maar juist een symptoom van de gezondheid (stabiliteit) van het democratische bestel was.


Vorige Volgende