De stagnerende verzorgingsstaat

[p. 165]

De toekomst van het stelsel

[p. 167]

De economische toekomst van de verzorgingsstaat
A. Heertje

Inleiding

Met het analyseren en beschrijven van de welvaartsstaat houden zich uiteenlopende wetenschappen bezig. In het algemeen kan dan ook worden verwacht dat verscheidene begripsbepalingen van de welvaartsstaat worden gegeven. Maar ook binnen het raam van één discipline zal het meestal zo zijn dat meer dan één definitie wordt ontwikkeld. De omschrijvingen die men binnen het kader van de economische wetenschap kan aantreffen kunnen vrijwel alle worden herleid tot de vraag of een objectivistische dan wel een subjectivistische interpretatie van welvaart op de voorgrond wordt gesteld. Overeenkomstig een lange traditie in de economie bestaat de neiging het accent te leggen bij de objectivistische aspecten van de welvaart. Men denkt dan aan een hoog niveau van de produktie per hoofd, een ruime voorziening met duurzame consumptiegoederen en een snelle groei van de produktie en het individuele inkomen. Wordt echter aangeknoopt bij het ruimere, subjectivistische en formele welvaartsbegrip, dan komen andere gezichtspunten naar voren. Dan wordt, welhaast vanzelf, gelet op een hoog niveau van sociale voorzieningen, een gezond milieu en op andere, immateriële facetten van het leven.

In dit hoofdstuk gaan wij uit van het subjectivistische en formele welvaartsbegrip. De welvaart heeft dan betrekking op het subjectieve niveau van behoeftenbevrediging voorzover deze afhankelijk is van het omgaan met schaarse middelen. Het economische aspect van de maatschappelijke verschijnselen heeft volgens deze visie betrekking op het beperkt zijn van de middelen ten opzichte van de subjectieve

[p. 168]

behoeften en is derhalve niet gerelateerd aan een bepaald doel. Door het begrip welvaart in subjectieve zin op te vatten is het niet langer mogelijk concrete en objectieve normen voor een bepaald niveau van welvaart te ontwikkelen.

Daardoor kan oak aan het begrip welvaartsstaat geen voor alle tijden en plaatsen vaststaande concrete inhoud worden gegeven. Tegenover het nadeel van een zekere vaagheid staat het voordeel dat op elk moment tot het begrip van de welvaartsstaat die facetten gerekend dienen te worden die er op subjectieve gronden, door individuen of groepen, toe geacht worden te behoren. Met het begrip welvaart heeft de omschrijving van de welvaartsstaat een uitdijend karakter al naar gelang in de loop van de tijd nieuwe behoeften tot de welvaart worden gerekend, waarvan de bevrediging een beslag legt op schaarse middelen. Zo komt de wens de natuur in stand houden, in beginsel niet tot uitdrukking in een objectivistische interpretatie van welvaart, terwijl volgens de subjectivistische voorstellingswijze dit oogmerk steeds een rol speelt en wordt geactiveerd op het moment dat blijkens de voorkeuren van de economische subjecten deze wens leeft.

Men zou zelfs de omschrijving van het begrip welvaartsstaat afhankelijk kunnen maken van de vraag of en in welke mate het formele en subjectivistische welvaartsbegrip in de betrokken samenleving wordt geoperationaliseerd. Vastgesteld kan worden dat in een centraal geleide economie aan een dergelijke operationalisering geen behoefte is. Van een verscheidenheid van voorkeuren, die ieder afzonderlijk een zelfstandige invloed uitoefenen op de wijze waarop met de schaarse middelen wordt omgegaan, is geen sprake. Eerst indien de ondernemingswijze produktie wordt beheerst door gedecentraliseerde besluitvorming ontstaat de botsing van de uiteenlopende voorkeuren en waarderingen omtrent het optimale gebruik en verdeling van de goederen, waarvan het subjectieve karakter wordt onderkend, zodat het inzicht is gerijpt dat het geld een uiterst gebrekkige maatstaf voor de welvaart is. Zo beschouwd is de combinatie van zelfstandig optredende ondernemingen en een actief gedrag van de overheid karakteristiek voor de welvaartsstaat. Voorzover het gedrag van de overheid direct of indirect wordt geëffectueerd

[p. 169]

via de overheidsuitgaven, rekenen wij de betrokken economische transacties tot de publieke sector. De publieke sector kan derhalve niet zonder meer worden vereenzelvigd met het onderdeel van de economie, waarin collectieve goederen worden voortgebracht, daar zodoende de overdrachtuitgaven ten onrechte buiten beschouwing blijven. De welvaarts-theoretische analyse en beoordeling van overdrachtsuitgaven verschilt van die van de produktie van collectieve goederen. De economische bedrijvigheid die niet verloopt via het overheidsbudget, speelt zich af in de private sector. Publieke en private sector wedijveren om de schaarse middelen met het oog op de maatschappelijke en individuele welvaart.

Een nader gevolg van het hanteren van het ruime welvaartsbegrip is dat men bij individuele economische activiteiten niet alleen let op de private aspecten, maar ook op publieke economische handelingen. Bij de opbouw van dit hoofdstuk is hiermee rekening gehouden door zowel met betrekking tot de individuele consument als met betrekking tot de individuele producent de publieke gezichtspunten van het economisch handelen in het licht te stellen. Eerst na deze micro-economische uitwerking zullen wij de verhouding van publieke en private sector nader in ogenschouw nemen. In het bijzonder zal dan de vraag aan de orde worden gesteld of op de een of andere wijze een optimale verhouding van beide sectoren kan worden vastgesteld. Vervolgens bespreken wij enkele economisch-politieke consequenties op lange en korte termijn van de ontwikkelde gedachtengang.

De individuele consument

Hanteert men het objectivistische welvaartsbegrip, dan ligt het voor de hand de welvaart van de individuele consument te relateren aan zijn individuele inkomen of aan het op grond van dat inkomen voor hem bereikbare consumptieniveau. Langs deze weg wordt de welvaart dan als strikt private aangelegenheid opgevat. Zo spoedig men beseft dat het uiteindelijk om de subjectieve behoeftenbevrediging gaat kan men niet langer bij deze uitsluitend private welvaartseffecten stilstaan. De vaststelling, dat het uiteindelijk gaat om het

[p. 170]

nut dat met een bepaald inkomen of met het verwerven van een bepaalde hoeveelheid consumptiegoederen wordt gesticht, leidt tot het inzicht dat de totale behoeftenbevrediging ook nog door andere factoren wordt bepaald. De individuele welvaart van de economische subjecten die in onze samenleving functioneren wordt niet alleen bepaald door hun individuele inkomen, doch is mede afhankelijk van een uitgebreid complex van gemeenschapsvoorzieningen. Afhankelijk van private lotgevallen kan een beroep worden gedaan op de sociale zekerheid. Politie, justitie en defensie bieden op uiteenlopende niveau's collectieve bescherming. Er kan door alle leden van de samenleving een meer of minder uitgebreid beroep op het stelsel van onderwijsvoorzieningen worden gedaan. Ook in de sfeer van de gezondheidszorg kunnen belangrijke publieke gezichtspunten worden onderkend. Daarnaast kan de aandacht worden gevestigd op het verzorgen van een onbekommerde oude dag.

Deze voorbeelden maken voldoende duidelijk dat de individuele welvaart niet allen door de private consumptie wordt bepaald, maar ook in hoge mate afhankelijk is van de publieke consumptie.¹ Men kan ook zeggen dat in onze samenleving de economische subjecten niet alleen een privaat, maar ook een publiek inkomen verwerven. De omstandigheid dat uiteindelijk de leden van de gemeenschap zelf de middelen voor deze publieke voorzieningen opbrengen doet aan deze constatering niet af. In de eerste plaats vloeit uit de herverdeling van inkomens voort dat, uit een oogpunt van de afzonderlijke individuen beschouwd, er geen rechtstreeks verband is tussen het individuele offer dat men brengt en de publieke behoeftenbevrediging die men geniet, maar bovendien is er sprake van publieke produktieprocessen die langs individuele weg in het geheel niet tot stand zouden komen. Een voorbeeld van een dergelijke produktieproces wordt gevormd door het bewerkstelligen van een gezond leefmilieu.

Juist het ontbreken van een rechtstreeks verband tussen de individuele bijdrage aan de publieke inkomsten en de publieke consumptie, verklaart wellicht dat bij grote groepen van de bevolking nog steeds wordt geredeneerd alsof de welvaart een objectivistische en private aangelegenheid is. De

1 In deze geest ook W.A. Robson, Welfare and Welfare Society, Londen 1976, blz. 176.

[p. 171]

recente loononderhandelingen hebben geïllustreerd dat nog weinig begrip kan worden aangetroffen voor de overweging dat voor het handhaven en uitbreiden van het niveau van publieke consumptie een beperking in de private inkomenssfeer nodig is. Het beroep dat langs de private en publieke weg op de beschikbare middelen wordt gedaan kan nu eenmaal niet de totale produktie overtreffen. Wordt naar dit eenvoudige inzicht niet gehandeld, dan is inflatie in de vorm van een permanente prijsstijging onvermijdelijk en dreigt men op den duur zowel het niveau van de private als dat van de publieke consumptie uit te hollen. De omstandigheid dat tot zover nog op een uiterst gebrekkige wijze wordt beseft dat de individuele welvaartspositie ook van publieke activiteiten afhankelijk is, doet geen afbreuk aan de feitelijke betekenis van die vaststelling. Richt men de blik op de toekomst, dan mag worden verwacht dat met het toenemen van de publieke aspecten van de individuele behoeftenbevrediging ook het begrip voor die ontwikkeling groter wordt, zodat ook de bereidheid, daarvoor in de private sfeer offers te brengen, sterker zal worden.

De individuele producent

Vanouds is het ondernemen als een zuiver private activiteit opgevat. Het particuliere initiatief en de vrije ondernemingsgewijze produktie zijn ten nauwste met elkaar verbonden. Hoewel ondernemingen uiteraard altijd in een maatschappelijk kader hebben gefunctioneerd, werd toch steeds van een scherpe scheiding tussen de particuliere onderneming en de publieke sector uitgegaan. De verantwoordelijkheid voor het reilen en zeilen van de onderneming berust volgens die visie bij de leiding ervan en heeft als zodanig een zuiver privaat karakter. De essentiële activiteit van het ondernemen bestaat in het investeren in mensen, produktieprocessen en produkten. Ook deze investeringsactiviteit is vanouds als een zuiver private aangelegenheid beschouwd. Laat ons nagaan in hoeverre dit beeld door feitelijke maatschappelijke ontwikkelingen wordt doorkruist. Allereerst kan dan worden vastgesteld dat het plegen van investeringen door een onder-

[p. 172]

neming vrijwel steeds de noodzaak met zich brengt dat ook van overheidswege investeringen worden gedaan. Deze investeringen hebben dan een publiek karakter; het zijn publieke investeringen. Wanneer een onderneming zich vestigt in een gebied met weinig wegen en weinig scholen, dient de overheid voor in dit opzicht complementaire voorzieningen zorg te dragen. Hieruit blijkt al dat ook op het niveau van de onderneming van een verwevenheid van private en publieke gezichtspunten sprake is. Deze omstandigheid kan ook het oordeel omtrent de individuele verantwoordelijkheid van de ondernemingsleiding voor het gebeuren binnen de onderneming niet onberoerd laten.

Nog klemmender komt de verwevenheid van publieke en private overwegingen naar voren, indien men kan laten zien dat ook de private investeringsactiviteit zelf behept is met zowel private als publieke welvaartseffecten. De vraag komt dan zelfs op in hoeverre de onderscheiding tussen private en publieke investeringen nog kan worden gehandhaafd. Belangrijker dan het antwoord op die vraag is het geven van een praktische illustratie waaruit blijkt dat het hier niet om ideologische oordelen, maar om feitelijke maatschappelijke ontwikkelingen gaat.

Bezien we daartoe het vraagstuk van de technische vernieuwing. Indien een aantal alternatieve nieuwe technische methoden beschikbaar is, was de traditionele markt-georiënteerde financiële benadering, dat een keuze werd gedaan op basis van het zo laag mogelijk maken van de kosten. Stelt men zich echter op het ruimere subjectivistische en formele welvaartsbegrip dan kan men een verscheidenheid van effecten onderkennen die met de uiteenlopende technieken verbonden zijn. Zo kan de ene techniek uit een oogpunt van het milieu gunstiger zijn dan de andere techniek. Neemt men het vraagstuk van de energiebesparing in ogenschouw, dan kunnen belangrijke verschillen tussen de technieken optreden. Ook uit een oogpunt van de arbeid zijn de verschillende technieken niet gelijk. Het behoeft nauwelijks betoog dat de ene techniek met meer uitstoting van werknemers gepaard gaat dan de andere. De technieken kunnen ook van elkaar verschillen uit een oogpunt van de vraag naar geschoolde arbeid.

[p. 173]

Het verschil in kosten tussen de verschillende technieken is dan ook slechts één van de aspecten die volgens een ruimere beschouwingswijze in het geding zijn.

Van belang is nu het inzicht dat deze effecten van private of publieke aard zijn, terwijl het ook voorkomt, dat het publieke en private karakter van het welvaartseffect samengaan. Bekijkt men een techniek uit het oogpunt van het humaniseren van de arbeid, dan gaat het uitsluitend om private welvaartseffecten. Van belang is dan immers hoe de werksituatie van de betrokken werknemers in de onderneming wordt beïnvloed. Een soortgelijke opmerking kan worden gemaakt, indien het gaat om het milieu-effect van een techniek, voorzover dat uitsluitend interne werking heeft. Denken wij hierbij bij voorbeeld maar aan de geluidshinder die vaak met bepaalde technieken gepaard gaat. Technieken kunnen echter ook externe milieu-invloed hebben. De ene techniek leidt bij voorbeeld tot meer luchtvervuiling dan de andere. In die situatie gaat het niet om het private welvaartseffect, maar dan is een publiek welvaartseffect in het geding. Dan is het immers zo dat een aantal in de omgeving van de onderneming levende mensen in hun welvaartspositie wordt beïnvloed. Er kan ook gemakkelijk een voorbeeld worden gegeven van een situatie waarin private en publieke welvaartseffecten samengaan. Bekijken we daartoe eens het werkgelegenheidseffect van een bepaalde techniek. In de eerste plaats heeft dat betrekking op de individuele werknemers die in een onderneming werkzaam zijn. Mochten ze onverhoopt worden ontslagen, dan worden de nadelen daarvan voor een belangrijk deel op de samenleving afgewenteld. Die samenleving draagt er immers zorg voor, dat men uit de algemene middelen op een behoorlijk inkomen kan rekenen. Dat is dan het publieke effect van het invoeren van een techniek die tot uitstoting van arbeidskrachten leidt.

Uit deze opsomming blijkt dat van een zodanige verstrengeling van publieke en private welvaartseffecten sprake is, dath et op den duur minder juist is om met betrekking tot de besluitvorming te denken in kaders die berusten op een strenge scheiding van de publieke en private sector. Op de een of andere wijze zal de besluitvorming binnen de muren

[p. 174]

van de onderneming en met betrekking tot de ondernemingen zodanig moeten worden georganiseerd, dat private en publieke welvaartseffecten tot hun recht komen. Onwaarschijnlijk is het daarbij dat extremen zullen ontstaan. Uitsluitend beslissingen van de overheid zijn in dit opzicht even extreem als beslissingen die bij uitsluiting van anderen worden genomen door de leiding van de onderneming. Zowel de overheid als het bedrijfsleven zullen het leidinggeven moeten gaan opvatten als het organiseren van de besluitvorming naast de traditionele taak van het nemen van beslissingen.

Nog in een ander opzicht leidt de feitelijke karakteristiek van de technische ontwikkeling tot een relativerend oordeel omtrent enkele netelige maatschappelijke vraagstukken. Zo is wel betoogd dat een nieuwe techniek onverkort dient te worden ingevoerd, indien deze uit het oogpunt van kosten beter is dan een oudere techniek, terwijl ook de gedachte wel is geopperd dat het vervangen van apparatuur coûte que coûte achterwege moet blijven, indien daarvan een uitstoting van arbeid het gevolg zou zijn. De hiervoor gegeven illustratie maakt duidelijk dat zoveel uiteenlopende welvaartseffecten in het geding zijn, dat het in het algemeen onjuist is dat men bij voorbaat zou kunnen zeggen dat een technische verandering achterwege moet blijven, evenmin als men kan betogen dat elke nieuwe techniek onverkort zo snel mogelijk dient te worden ingevoerd. Er is een afwegingsproces noodzakelijk waarbij uiteenlopende, vaak subjectieve welvaartseffecten worden beschouwd en tegen elkaar worden afgewogen. De uitkomst van een dergelijke afweging staat niet bij voorbaat vast. Er kan dan ook bezwaarlijk worden verwacht dat op centraal niveau zou kunnen worden vastgesteld welke welvaartseffecten bij de keuze van de beste technieken doorslag zouden moeten geven. De overheid kan wel aangeven op welke welvaartsefecten gelet dient te worden. Op het niveau van de onderneming zelf zal echter moeten worden uitgemaakt hoe de keuze moet uitvallen. Ongetwijfeld zullen de feitelijke beslissingen een in tijd en naar plaats steeds wisselend bont patroon vertonen. Beslissingen, die dan de uitkomst zijn van interne besluitvormingsprocessen, waaraan

[p. 175]

door alle betrokkenen op voet van gelijkwaardigheid wordt deelgenomen.

Anders verloopt het besluitvormingsproces, indien de private investeringsactiviteit rechtstreeks afhankelijk wordt gemaakt van ideologische overwegingen, zoals bleek toen een Nederlandse onderneming een geavanceerd produkt wilde leveren aan Zuid-Afrika. De betrokken casus kon aan de hand van het formele en subjectieve welvaartsbegrip worden beschreven, daar men er blijkbaar in feite van uit is gegaan dat de behoeftenbevrediging in Nederland meer is gediend met het niet dan wel aanvaarden van de omstreden order. De in dit kader gehanteerde normen zijn echter veeleer van algemeen-politieke dan van economisch-politieke aard. Het beschrijven van de feitelijke positie waarin zowel de consument als de producent zich in onze samenleving bevindt leert dat men publieke en private aspecten nog steeds kan onderscheiden, maar dat het steeds moeilijker wordt deze in de werkelijkheid uit elkaar te houden. De onderlinge verstrengeling neemt zozeer toe, dat het denken in twee gescheiden compartimenten met afzonderlijke verantwoordelijkheden op den duur dient te worden opgegeven. In plaats van het toespitsen van een tegenstelling tussen private en publieke sector, ligt het veel meer voor de hand te gaan werken aan het organiseren van het samenspel tussen beide sectoren met het oog op de algemene en individuele welvaart. Wij zien de beide sectoren dan ook veeleer als elkaar aanvullend dan als concurrerend. Niettemin is er aanleiding de vraag naar hun onderlinge verhouding aan de orde te stellen.

Publieke en private sector

De vraag zou kunnen worden gesteld of op de een of andere wijze sprake is van een optimale verhouding tussen publieke en private sector. In deze zin is de vraagstelling enigszins verwant aan die van Tinbergen naar een optimale economische orde. Hij heeft in dit verband de zogenaamde convergentietheorie ontwikkeld, volgens welke volledig centraal geleide economieën die gebaseerd zijn op de vrije ondernemingsgewijze produktie de neiging hebben naar elkaar toe

[p. 176]

te groeien. Er zou een soort optimaal mengsel van centralisme en gedecentraliseerde besluitvorming ontstaan. Wij menen dat de gedachte dat uit de economische wetenschap als zodanig criteria kunnen worden afgeleid omtrent de optimale economische orde dient te worden afgewezen. Er zijn bij wijze van spreken evenvele optimale economische orden als er hoofden zijn. Bij de vaststelling wat onder optimaal dient te worden verstaan, spelen nu eenmaal niet aan de economie of aan enige andere wetenschap te ontlenen waarderingsoordelen van politieke en levensbeschouwelijke aard een rol. Dit algemene gezichtsstandpunt is ongetwijfeld ook van toepassing op de vraag naar de optimale verhouding tussen de private en publieke sector. Zuiver theoretisch beschouwd speelt daarnaast nog een rol de in het voorafgaande aangeduide verstrengeling tussen beide sectoren. De sectoren beinvloeden elkaar over en weer, hebben elkaar nodig, zodat zelfs wanneer men een niet aan de economie te ontlenen interpretatie geeft van wat onder de beste verhouding moet worden verstaan, de feitelijke vaststelling van die verhouding nog een uiterst hachelijke zaak is.

Men kan echter een iets pragmatischer weg inslaan om de spanningen tussen de publieke en private sector op het spoor te komen. Het algemene gevoelen is immers toch wel dat in de afgelopen jaren de publieke sector te sterk is uitgedijd ten opzichte van de particuliere sector. De vraag komt op welke aanwijzingen hiervoor zijn. Wij zouden er dan drie kunnen noemen.

In de eerste plaats kan worden vastgesteld dat het zogenaamde officieuze circuit in ons land snel in betekenis toeneemt. Onder het officieuze circuit verstaan wij de samenvatting van alle economische transacties in ons land die niet officieel worden geregistreerd. Men kan dan denken aan verborgen werkloosheid en werkgelegenheid, aan het ontvangen van inkomen, en aan betaling in natura. In feite komen deze transacties er steeds op neer dat men individueel niet aanvaardt wat collectief is afgesproken. Via de normale parlementaire procedures spreken wij een bepaald niveau van belastingen en sociale voorziening en af, maar individueel blijkt dat men zich daar niet aan wenst te houden. Er is dan

[p. 177]

sprake van een spanning tussen individuele en collectieve behoeftenbevrediging, omdat men in feite de offers niet wenst op te brengen die voor het niveau van collectieve voorzieningen noodzakelijk zijn. Een toeneming van het officieuze circuit vormt dan ook een signaal voor het doorschieten van de publieke sector, zodat een correctie niet kan uitblijven.

Een tweede signaal wordt gevormd door de omvang en duur van wat in ons land wel de ‘monetaire financiering’ wordt genoemd. Deze financieringswijze van het begrotingstekort komt er op neer dat een beroep wordt gedaan op liquiditeiten die door niemand waren verdiend. Blijkbaar is het niveau van publieke uitgaven zo hoog, dat het niet meer kan worden gedekt uit belastingen en leningen, zodat de stroom van verdiende liquiditeiten tekortschiet om het niveau van publieke uitgaven te handhaven. Wanneer op grote schaal monetair wordt gefinancierd en wanneer deze financiering zich over een aantal jaren uitstrekt, dan moet opnieuw worden vastgesteld dat de publieke sector te sterk is uitgebreid, daar blijkbaar de particuliere sector te weinig middelen oplevert om het uitgavenniveau in de publieke sector te rechtvaardigen.

Een derde, min of meer traditionele aanduiding dat er iets schort aan de verhouding van publieke en private sector wordt gevonden in de positie van de gulden op de internationale valutamarkt. Daarbij dient dan wel te worden bedacht dat de gulden ook in waarde kan dalen door allerlei omstandigheden die niets te maken hebben met een te sterke uitbreiding van de publieke sector. Zo is denkbaar dat de inkomensontwikkeling in de particuliere sector tot zo hoge prijzen van de exportgoederen leidt, dat belangrijke betalingsbalanstekorten ontstaan. Daardoor kunnen internationaal kapitaalbewegingen worden uitgelokt, die de positie van de gulden nog verder verzwakken. In ons land treedt bovendien een versluiering op door de aanwezigheid van het aardgas. De overschotten op de betalingsbalans zijn niet gebaseerd op een gezond exporterend bedrijfsleven, maar op toevallige aanwezigheid van het aardgas. Houdt men met deze factoren rekening, dan kan het verder verzwakken van de positie van de gulden mede in verband worden gebracht met de

[p. 178]

verstoring van het evenwicht tussen private en publieke sector.

Beschouwt men nu de huidige economische situatie uit een oogpunt van de drie genoemde signalen, dan kan worden vastgesteld dat de beide eerste signalen zonder meer op rood staan. Het derde signaal staat by wijze van spreken op oranje. Afhankelijk van de mate waarin de nu aangekondigde beleidswijzigingen werkelijk effect sorteren zal de positie van de gulden sterker worden. Persoonlijk zijn wij geneigd de verwachting uit te spreken dat de waarde van de gulden in de komende jaren eerder zal dalen ten opzichte van de andere internationale valuta dan zal stijgen. De door het kabinet Den Uyl aangekondigde beleidswijzigingen kwamen erg laat en zijn zelfs nu nog niet voldoende concreet om op korte termijn effect te sorteren. Hoezeer men ook waardering kan hebben voor de correcties die op de aanvankelijke koers worden aangebracht, de omvang van het begrotingstekort blijft ernstige zorgen baren, zodat in ons land een sterkere prijsstijging dan in andere landen in het verschiet ligt. In ieder geval komt nu de vraag op welke economische politiek in de komende jaren kan worden verwacht.

Economische politiek

Met betrekking tot de te verwachten economische politiek zouden wij een onderscheid willen maken tussen het beleid op korte en het beleid op langere termijn. Gaat men er van uit dat in voldoende brede kring wordt ingezien dat omvang en samenstelling van de publieke sector niet meer helemaal zijn afgestemd op wat de particuliere sector kan dragen, dan moet worden verwacht dat het beleid op korte termijn er op zal zijn gericht het evenwicht te herstellen. Bij het uitvoeren van dit beleid heeft men betrekkelijk weinig speelruimte. Het gaat erom over de hele linie een matiging door te voeren. Deze matiging heeft zowel betrekking op ontwikkelingen in de publieke sector als op die in de particuliere sector. De publieke uitgaven dienen weer enigszins in de pas te komen met de financieringsbronnen die uit verdiende liquiditeiten worden gevoed, en de inkornensgroei dient verband te houden

[p. 179]

met de groei van de produktiviteit. Het kabinet is in een moeizaam gevecht terecht gekomen teneinde deze matiging door te voeren. Zowel wegens het hoge niveau van de prijsstijging als vanwege de neiging het begrotingstekort nog steeds in te sterke mate op te voeren, moet worden gevreesd dat het kabinet er niet in voldoende mate in zal slagen inflatie en werldoosheid terug te dringen. Dat kan er dan toe leiden dat ook het derde signaal op rood komt te staan. Nu dient echter ook nog de door minister Lubbers gepubliceerde Structuurnota met betrekking tot onze economie in de beschouwing te worden betrokken. Het door minister Lubbers uitgestippelde beleid berust immers op een overlegmodel tussen overheid en bedrijfsleven. Hij gaat in sterke mate uit van gedecentraliseerde besluitvorming en wil ook met betrekking tot de investeringsactiviteit voldoende speelruimte aan de ondernemingen laten, zij het dat de overheid corrigerend moet kunnen optreden.

Niet is uitgesloten dat na verloop van tijd de door Lubbers uitgezette lijn ook in het bedrijfsleven zoveel vertrouwen ontmoet, dat een belangrijk herstel van de private investeringsactiviteit kan worden geconstateerd. Als dat gebeurt, kan langs die weg een sneller evenwichtsherstel plaatsvinden dan anders het geval is. Wat er per saldo gaat gebeuren hangt in hoge mate af van de homogeniteit van het kabinetsbeleid en de mate waarin dit eventueel wordt doorkruist door radicale opstellingen. Wij willen er per saldo van uitgaan dat de harde economische werkelijkheid, zij het met horten en stoten, er toe noopt de tering daadwerkelijk naar de nering te zetten, zowel in de private als in de publieke sfeer. Men moet er van uitgaan dat dit evenwichtsherstel op korte termijn nog wel drie à vier jaren in beslag zal nemen.

Dan kan vervolgens de vraag aan de orde komen wat op langere termijn met betrekking tot de economische politiek kan worden verwacht. Ons uitgangspunt is dan dat het publieke element in de besluitvorming onder invloed van de maatschappelijke en technische ontwikkeling alleen maar zal toenemen. Dat betekent dat de behoefte aan een werkelijk reële uitbreiding van de collectieve sector groter zal worden. Aangenomen mag echter worden dat nu begrepen wordt dat

[p. 180]

het uitbreiden van die collectieve sector op een evenwichtige wijze verbonden moet worden met de mogelijkheden van de particuliere sector. In concreto betekent dit dat het geen zin heeft tegen het maken van winst als zodanig stelling te nemen, maar dat de maatschappelijke discussie dient te worden georganiseerd omtrent het bestemmen van de winst. Op korte termijn gaat het vooral om het weer doen bloeien van de winstboom. Maar op langere termijn is ook de vraag actueel welke leuke dingen voor de mensen met die winst gedaan kunnen worden. Op langere termijn kan ook aan het sturen van de technische ontwikkeling nieuwe inhoud worden gegeven. Als op het niveau van de ondernemingen weer voldoende winst wordt gemaakt, is het kiezen van een nieuwe techniek een zinvolle bezigheid. Als de ondernemingen weer wat gezonder worden, kan van die ondernemingen ook worden verwacht dat zij mede bijdragen tot de maatschappelijke welvaart door het verrichten van handelingen die volgens een private economische calculatie onrendabel zijn, maar in ruimer maatschappelijk verband een positief resultaat afwerpen.

Met het operationaliseren van het formele en subjectieve welvaartsbegrip kan dan werkelijk een begin worden gemaakt. Dit betekent dat het kader dat door de traditionele doeleinden van economische politiek wordt gevormd te eng zal blijken te zijn. Het concretiseren van de doelstellingen van het beleid brengt reeds de verscheidenheid van subjectieve voorkeuren en waarderingen tot uitdrukking, maar door het subjectieve en formele welvaartsbegrip zelf als uitgangspunt en in positieve zin als einddoel te kiezen, wordt het speelterrein van de economische politiek zelf vergroot. Goede voorbeelden van die uitbreiding worden gevormd door de zorg voor een gezond leefmilieu en door het bevorderen van een evenwichtige technische ontwikkeling.

Economen die nog wat vastzitten aan een zuiver materiële interpretatie van de welvaart, zullen zich moeten omschakelen. Zij doen er reeds nu goed aan zich niet om de tuin te laten leiden door het feit dat op korte termijn weer erg op de dubbeltjes wordt gelet, want op lange termijn zal blijken dat de omgang met schaarse middelen afhankelijk is van subjectieve voorkeuren en waarderingen. Terwijl de vakbeweging

[p. 181]

nu op korte termijn het accent legt bij een loonstijging die in de pas blijft met de prijsstijging, mag op langere termijn ook van die zijde worden verwacht dat men de consequenties trekt uit de omstandigheid dat de individuele welvaart van de mensen ook wordt bepaald door wat men in de publieke sfeer ontvangt. Met dat inzicht gaat dan ongetwijfeld een afremming van de private inkomensstijging gepaard. Terwijl op korte termijn het inkomens- en prijsbeleid nog steeds een incidenteel karakter heeft, kan de verwachting worden uitgesproken dat op lange termijn vorm zal worden gegeven aan een permanente inkomens- en prijspolitiek. De welvaartsstaat kan er niet aan ontkomen in het kader van een evenwichtige ontwikkeling van private en publieke sector de inkomens- en de prijsvorming op lange termijn te begeleiden. De mening van A. Pais², dat een dergelijk oordeel op een illusie berust, delen wij niet.

2 A. Pais, ‘Liever geen illusies’, in ESB, 1976, blz. 503-504.

Perspectief

In het bovenstaande zijn al enkele aanduidingen gegeven van het beeld dat wij van de ontwikkeling van de welvaartsstaat hebben. Terwijl velen er van uitgaan dat de ondernemingsgewijze produktie langzaam maar zeker van het toneel zal verdwijnen en zal worden vervangen door een sterk centraal geleid produktiesysteem, gaat onze verwachting in een andere richting. Wij menen dat eerder een herstel van de ondernemingsgewijze produktie kan worden verwacht. Dit perspectief is niet gebaseerd op ideologische gronden. Wanneer wij nagaan welke maatschappelijke problemen om een oplossing vragen, dan kunnen wij alleen maar tot de conclusie komen dat voor die oplossing de ondernemingsgewijze produktie het meest geschikt is. Zelfs indien men erkent dat een belangrijk deel van de milieuvervuiling op rekening van de ondernemer komt, dan geldt toch dat zij het zijn die ook weer voor de correcties moeten zorgdragen. Het gaat immers om het ontwikkelen van nieuwe technische kennis, gericht op het schoonhouden van het milieu. Het is niet in te zien dat dergelijke activiteiten door de overheid kunnen worden verricht. Ook het oplossen van het energieprobleem komt

[p. 182]

neer op het ontwikkelen van nieuwe technische mogelijkheden. Daartoe dient een beroep te worden gedaan op de creativiteit en inventiviteit die in de ondernemingen aanwezig is. Het gaat dan om het anders richten, maar niet het doden van het particuliere initiatief.

Ook het oplossen van het werkloosheidsprobleem vereist de hulp van de ondernemingen. Gelukkig is men in dit land nu wel afgestapt van de gedachte dat langs uitsluitend keynesiaanse weg de werkloosheid kan worden aangepakt. Weliswaar beseft men nog niet allerwegen dat het structurele karakter van de werkloosheid niet alleen wordt bepaald door het investeren in de diepte, maar toch is al meer aandacht voor de ontwikkelingen aan de aanbodzijde van het economisch proces ontstaan. De Structuurnota van minister Lubbers hamert dan ook niet voor niets op het aambeeld van de particuliere investeringsactiviteit en het bevorderen van creativiteit en inventiviteit. Het herstel van de ondernemingsgewijze produktie is dan ook niet het gevolg van ideologische opinies, maar vloeit voort uit de aard van de op te lossen problemen.

Het herstel van de ondernemingsgewijze produktie houdt niet in dat van een vrije ondernemingsgewijze produktie sprake zal zijn. Die tijd is definitief voorbij. Wij hebben voldoende geïllustreerd dat publieke gezichtspunten zozeer naast private aspecten liggen dat een ondernemingsactiviteit die uitsluitend door private overwegingen wordt beheerst, haaks op de feitelijke maatschappelijke en technische ontwikkelingen zou staan. Het gaat er dan ook om dat werkgevers, werknemers en overheid samen vaststellen wat de beste variant van de vermaatschappelijkte ondernemingsgewijze produktie is. Zo beschouwd is het van het grootste belang dat ook de ondernemingen zich zo snel mogelijk op deze veranderde positie instellen. Vaak kan men in die kring nog het geluid horen dat men terug zou moeten naar een situatie zoals in de vorige eeuw, waarbij in welhaast militaire besluitvormingsstructuren wordt gedacht. Ook de werkgevers dienen zich geen zand in de ogen te laten strooien, doordat men in het kader van de economische politiek op korte termijn tot een welhaast klassiek-liberaal conservatief beleid is

[p. 183]

genoopt. Wanneer de werkgevers zich het geschetste perspectief op langere termijn voor ogen stellen, dan zullen zij beseffen dat zij het interne besluitvormingsproces zo moeten organiseren dat allerlei aspecten worden geëvalueerd die zij tot voor kort als irrationeel opvatten en dat zij de uiteindelijke beslissingen mede uit een oogpunt van het maatschappelijke effect dienen te beoordelen. De speelterreinen van overheid en bedrijfsleven zijn niet langer gescheiden, doch vertonen raakvlakken en soms is zelfs van duidelijke vervloeiing sprake.

Tot zover is de optimistdsche visie omtrent de toekomst van de welvaartsstaat gebaseerd op het vertrouwen dat de inflatie op den duur kan worden beteugeld en op een kapitalistische produktiewijze. Die kapitalistische produktiewijze roept spanningen op, daar het bevorderen van efficiency, creativiteit en inventiviteit inkomensverschillen met zich brengt en ook veronderstelt. Als de huidige moeilijkheden zijn overwonnen kan opnieuw een sterke aandrang worden verwacht om de inkomensverdeling rechtvaardiger te maken. Wordt aan dit verlangen te snel en te rigoreus voldaan, dan dreigen opnieuw stagnatie en omvangrijke werkloosheid.

Dit spanningsveld tussen verdeling en produktie is een bijzonder geval van de door A.M. Okun³ gesignaleerde algemene spanning tussen gelijkheid en eficiency. Hiermede doelt Okun op de politieke gelijkheid van de burgers enerzijds en hun economische ongelijkheid anderzijds. De burgers verwerven alien dezelfde politieke rechten, maar aan de produktie ontlenen zij een uiteenlopende financiële uitkomst. Daarvoor kan de een in feite meer van rechten genieten dan de ander. Wordt de gelijkheid verabsoluteerd dan wordt de efficiency opgeofferd, zodat voor alien grote nadelen ontstaan. Wordt de efficiency verabsoluteerd, dan ontstaat een uiterst onrechtvaardige en in vele opzichten inhumane samenleving. Okun bepleit het zoeken naar een compromis door de gedecentraliseerde ondernemingsgewijze produktie te handhaven en de resultaten beter te verdelen, zodat de principiële politieke gelijkheid ook een werkelijk politieke gelijkwaardigheid behelst.

Het spanningsveld tussen verdeling en produktie hebben

3 A.M. Okun, Equality and Efficiency: The Big Trade-off, Washington 1974.

[p. 184]

wij in de achter ons liggende periode aan den lijve ondervonden. Een klein beetje meer rechtvaardigheid op het gebied van de verdeling heeft al ernstige nadelen op het gebied van de produktie met zich gebracht. Op korte termijn is dan ook rust en behoedzaamheid geboden. Op lange termijn zal een evenwicht gevonden dienen te worden tussen de voordelen uit een oogpunt van efficiency van de ondernemingsgewijze kapitalistische produktie en de voordelen uit een oogpunt van rechtvaardigheid van een socialistische verdeling. Tegen die achtergrond kan de vraag worden opgeworpen of de nadruk niet veeleer op de doelmatigheid dan de rechtvaardigheid van de verdeling moet worden gelegd.

Herhaaldelijk blijkt dat onnodig hoge inkomens worden uitgekeerd, daar de genieters ook bij een lager inkomen dezelfde of wellicht zelfs een hogere arbeidsprestatie zouden hebben geleverd. Na de Toxopeus-ronde van 1963 zijn de salarissen van hoogleraren en andere leden van het wetenschappelijk corps veel te sterk gestegen. Zowel in niveau als in jaarlijkse stijging van het inkomen is een automatisme geslopen, waardoor grote bedragen worden uitgekeerd die geen enkele functie meer vervullen. Alleen de ontvangers worden onnodig verrijkt. In sommige gevallen is het effect negatief, daar mensen naar de wetenschappelijke wereld worden gelokt, die feitelijk aanleg en belangstelling voor wetenschappelijk werk missen.

Omgekeerd treft men ook de situatie aan dat sommige soorten arbeid zo slecht worden beloond, dat de bereidheid ontbreekt deze arbeid te verrichten. Een voorbeeld wordt gevormd door de schoonmaakdeskundigen die het huisvuil ophalen. Uit een oogpunt van het beste of optimale gebruik van arbeid is het doelmatig bedragen over te hevelen van het wetenschappelijk corps naar de schoonmaakdeskundigen. Een dergelijke doelmatiger inkomensverdeling zal door de meeste mensen ook rechtvaardiger worden gevonden. Uiteraard is het heel goed denkbaar dat men wijzigingen in de inkomensverdeling wil aanbrengen, die niet doelmatig zijn, maar wel rechtvaardig worden geacht. In dat geval dient echter het offer dat ten behoeve van een grotere rechtvaardigheid wordt gebracht, beter te worden onderkend dan tot nu

[p. 185]

toe gebruikelijk is. In het bijzonder moet worden gelet op de invloed die van ingrijpende veranderingen uitgaat op de werkgelegenheid.

Een bijzonder aspect van het verdelingsvraagstuk heeft betrekking op het bestemmen van de winst. Wanneer de winsten weer enig herstel gaan vertonen, mag worden verwacht dat deze in sterkere mate dan voorheen mede zullen worden gebruikt met het oog op het verwezenlijken van immateriële wensen, zoals een grotere arbeidsvreugde en een schoner milieu. De VAD is in zoverre enigszins op het verleden georiënteerd, dat het wetsontwerp uitsluitend het verdelen van financiële resultaten beoogt. Van veel groter belang is de vraag op welke wijze winst kan worden omgezet in subjectieve behoeftenbevrediging, die wordt ontleend aan het gebruik van technieken met positieve welvaartseffecten.

De behoefte aan een beleid met betrekking tot de technische ontwikkeling is de laatste jaren sterk toegenomen. De invloed van het voortschrijden van de techniek op ons leefmilieu, op het uitgeput raken van energiebronnen, op de arbeidsmarktsituatie en op de concentratie van macht van de aanbodzijde van het economisch proces, hebben deze behoefte versterkt. Deze beïjnvloeding van aard en tempo van de technische ontwikkeling kan bestaan in remmende en stimulerende activiteiten.

In beginsel kan zowel het ontwikkelen als het toepassen van nieuwe technische kennis aangrijpingspunt voor een beleid vormen, daar in beide gevallen ook het gebruik van schaarse middelen in het geding is.⁴ Verscheidene factoren beperken evenwel de mogelijkheden van een actief beleid van de zijde van de overheid. In de eerste plaats is het sturen, beheersen of beijnvloeden van creatieve en inventieve processen altijd een hachelijke zaak. In de tweede plaats ontbreken vast omlijnde criteria voor het beleid met betrekking tot de technische ontwikkeling. In de derde plaats is men vrijwel steeds aangewezen op een specifiek beleid, dat zowel volgtijdelijk als gelijktijdelijk sterk wisselt. Deze beperkingen houden in dat een dergelijk beleid moeilijk, maar niet onmogelijk is. Wij menen dat in de komende jaren aan het vorm geven van dit beleid krachtig moet worden gewerkt en be-

4 Vergelijk A. Heertje, Economie en technische ontwikkeling, Leiden 1973, of Economics and Technical Change, Londen 1977.

[p. 186]

treuren daarom dat in de recente kabinetsformatie een Ministerie voor Technologie weer van het toneel is verdwenen. De invloed van de technische ontwikkeling op de arbeidsmarkt, de macht op de markt en op de kwantitatieve en kwalitatieve groei is zo groot, dat in het kader van de economische politiek aan dit aspect afzonderlijk aandacht dient te worden gegeven.

Het beïnvloeden van aard en tempo van het voortschrijden van de techniek kan betrekking hebben op het ontwikkelen en het toepassen van technische kennis en technische mogelijkheden en op het verspreiden van inzichten en toepassingen. Heeft een nieuwe technische methode eenmaal op grote schaal toepassing gevonden, dan is het keren van het proces moeilijker dan wanneer men nog aan het begin van de keten staat. Daar staat tegenover dat het treffen van beleidsmaatregelen in de beginfase met veel meer onzekerheid is behept omtrent het gerechtvaardigd en effectief zijn van het ingrijpen.

In de Nederlandse verhoudingen lijkt de komende jaren vooral een stimuleringsbeleid geboden. Het bevorderen van bepaalde aspecten van de technische ontwikkeling kan een rol spelen bij het verbeteren van de positie van onze betalingsbalans. Daar de effectiviteit van de klassieke instrumenten van economische politiek ter bestrijding van de huidige stagnatie twijfelachtig is, komt het bevorderen van de technische ontwikkeling als een alternatief naar voren. Ondernemingen die willen overleven zijn genoodzaakt te zoeken naar nieuwe technieken en nieuwe produkten, met behulp waarvan een nieuwe en blijvende marktpositie kan worden opgebouwd. Het vinden en ontwikkelen van deze nieuwe technieken vereist een krachtig research- en ontwikkelingsbeleid waartoe door de overheid een bijdrage kan worden geleverd. De overheid kan zich veroorloven risico's te dragen, die de private onderneming niet kan lopen. De overheid zal er daarbij op moeten letten dat vooral marktgerichte technieken worden ontwikkeld. Speciale aandacht verdienen technieken en produktieprocessen die bestendig zijn tegen internationale concurrentie. De achterstand die wij nu hebben op het gebied van geavanceerde technieken dient in een bescheiden voor-

[p. 187]

sprong te worden omgezet. In dit verband dient te worden beseft dat de kwaliteit van de universiteiten de laatste jaren erg is achteruit gegaan. Een heroriëntatie in de richting van de bèta-wetenschappen lijkt zeer gewenst. Juist voor kleinere, wendbare ondernemingen zijn er tal van nieuwe mogelijkheden, maar deze worden slechts benut indien de voorwaarden voor creatieve activiteiten gunstig zijn. De overheid heeft in dit opzicht een zware verantwoordelijkheid. Bij instellingen zoals de NEHEM en TNO zal men de dynamische krachten moeten versterken, zodat bij de innovatie direct rekening wordt gehouden met commerciële gezichtspunten. Het terugdringen van de werkloosheid vergt onder andere het veroveren van nieuwe markten en het toepassen van de beschikbare technische kennis. In het huidige tijdsgewricht kan de snelheid er niet aan ontkomen vooral een stimulerende rol te spelen.

Het economische perspectief van de verzorgingsstaat hangt vooral af van de mate waarin wij erin slagen evenwicht te bewerkstelligen tussen wensen en mogelijkheden, uitgaven en inkomsten en vooral tussen materiële en immateriële eisen. Echte economie⁵ omvat niet alleen handelingen die in geld kunnen worden uitgedrukt, maar slaat op alle activiteiten die tot de behoeften bevrediging bijdragen. Aan onze inventiviteit op het gebied van de organisatie van de besluitvorming omtrent het gebruik van de schaarse middelen met het oog op materiële en immateriële wensen worden hoge eisen gesteld. Dat sinds de zondeval in het paradijs en tot het einde der tijden de mogelijkheden beperkt zijn is enerzijds een complicerende factor en brengt anderzijds de oplossing dichterbij. Door de schaarste ontstaan in eerste aanleg conflicten, maar zijn de mensen uiteindelijk op elkaar aangewezen. Niet alleen de economische toekomst van de verzorgingsstaat hangt daarom vooral af van de mate waarin wij erin slagen door het veranderen van besluitvormingsprocedures samenwerking te organiseren.

5 Zie ook A. Heertje, Echte economie, Amsterdam 1977.

Noten

Deze bijdrage is geschreven tijdens een verblijf in het Netherlands

[p. 188]

Institute for Advanced Studies in the Humanities and Social Sciences (NIAS) te Wassenaar.