De stagnerende verzorgingsstaat

[p. 9]

Inleiding
J.A.A. van Doorn en C.J.M. Schuyt

I

Halverwege de tweede wereldoorlog, op 7 april 1943, verzamelden zich te Londen enkele Nederlanders om door de minister van Sociale Zaken van het oorlogskabinet te worden geïnstalleerd als leden van een commissie met als opdracht algemene richtlijnen vast te stellen voor de toekomstige ontwikkeling van de sociale verzekering in Nederland. Het installatie-ritueel week niet af van het gebruikelijke: een rede van de minister, afgesloten met het constitueren van de commissie en het overdragen van de leiding van de vergadering aan de voorzitter, die op zijn beurt de minister toesprak en mede in naam van de leden toezegde zijn best te zullen doen.

Men was bepaald niet met wereldvreemde dingen bezig. Er werd integendeel uitdrukkelijk verwezen naar de invloed van de oorlog op de maatschappelijke ontwikkeling en op de noodzaak bij de wederopbouw van Nederland de hele bevolking te kunnen betrekken. Lichtend voorbeeld voor de commissie was het plan-Beveridge en inspiratiebron vormde het nog prille Atlantisch Handvest. Het was noodzakelijk, zo luidt de strekking van de argumentatie, bestaanszekerheid te scheppen ‘voor alle leden des volks’.¹

Het zou onjuist zijn te stellen dat de Nederlandse verzorgingsstaat in het verduisterde Londen van 1943 werd geboren. Wél staat vast dat destijds met de consequente uitbouw van het stelsel definitief een begin werd gemaakt. Nu, nauwelijks 35 jaar later, lijkt het bouwwerk vrijwel voltooid. Op onderdelen is nog verbetering mogelijk, maar de omtrekken staan vast.

De bouw van de verzorgingsstaat biedt een voorbeeld van

1 Rapport van de Commissie, ingesteld bij Beschikking van den Minister van Sociale Zaken van 26 Maart 1943, etc., Deel I, Den Haag 1945, blz. 3.

[p. 10]

modern beleid. Veel sterker dan het industriële systeem, de rechtsstaat en de parlementaire democratie - andere verworvenheden van maatschappelijke en politieke ontwikkeling - is de verzorgingsstaat het resultaat van stelselmatig, bijna planmatig overheidsbeleid. Het stelsel is de uitdrukking van het kennelijke vermogen van de moderne maatschappij tot het construeren van grootscheepse voorzieningen, als zodanig symbolisch voor een tijdperk waarin de mens zelf zijn lot in handen neemt.

Des te opvallender is de malaise waaraan de verzorgingsstaat momenteel onderhevig is: over onze sociale zekerheid heerst diepe maatschappelijke onzekerheid. Hoewel het stelsel in formele zin voltooid is, wordt de werking als onvolkomen ervaren; terwijl velen menen dat de lijnen al té ver zijn doorgetrokken, vinden anderen dat het nog steeds onbevredigend functioneert.

Nog niet zo lang geleden kon men een fundamentele discussie uit de weg gaan door eenvoudig meer geld in de voorzieningen te pompen; de verzorgingsstaat loste de problemen op door ze op de toekomst af te wentelen, ze voor zich uit te schuiven. ‘Wealth’, zegt Galbraith, ‘is the relentless enemy of understanding’², wat in dit geval betekent dat onze welvaart de kijk op de zin van ons welzijn versluierde. Nu de groei van de welvaart afneemt, leeft de discussie over het welzijn weer op. Aan deze discussie willen de teksten in deze bundel een bijdrage geven.

2 J.K. Galbraith, The Affluent Society, Londen 1958, blz. 1.

II

Het is niet nodig en trouwens ook niet mogelijk van het gebodene een soort samenvatting te verstrekken. Daarvoor zijn de bijdragen naar oriëntatie en inhoud te divers. Naast de ideologische en maatschappelijke wortels komen juridische, economische en politieke aspecten aan de orde; over het probleem van de beheersbaarheid van het stelsel wordt gesproken maar eveneens over de afhankelijkheid van het individu; behalve algemene beschouwingen worden analyses van de gang van zaken in enkele sectoren aangeboden; hoewel de Nederlandse situatie vrijwel steeds in het middelpunt staat,

[p. 11]

blijven buitenlandse ervaringen niet onbesproken. Wie zich ten slotte nader wil oriënteren, kan terecht bij een lijst met publikaties over historische en actuele aspecten van wat in het Angelsaksisch taalgebied de welfare state wordt genoemd en hier te lande als welvaartsstaat of verzorgingsstaat te boek staat. Hij zal bij raadpleging van die literatuur merken dat veel van de vaderlandse problemen ook elders precies zo worden ervaren.

Hoe algemeen de benadering in deze bundel ook is, tal van achterliggende vragen zijn nog maar onvolledig aan bod gekomen. Pas recentelijk komen we tot de ontdekking dat het bouwwerk dat we in de afgelopen decennia hebben opgetrokken - en bepaald niet ‘in a fit of absence of mind’³ - een reeks van onbedoelde consequenties heeft teweeggebracht die nog nauwelijks zijn te overzien. Hoe bewust de koers naar de verzorgingsstaat ook is uitgezet en hoezeer getracht is de zaken onder controle te houden, de werkelijke loop der dingen blijkt voor de zoveelste keer ‘achter de ruggen van de mensen te zijn omgegaan’.

De snel naderbij komende onbetaalbaarheid van de verzorgingsstaat is daarvan het bekendste en meest zichtbare bewijs. Wat minder direct zichtbaar, maar wél steeds meer voelbaar is, is de bestuurlijke onbeheersbaarheid van het stelsel, dat immers alleen kan voortbestaan, indien de gemeenschap in de vorm van de overheid bij machte blijft te voldoen aan de opdrachten die zij zichzelf heeft verstrekt en aan de verwachtingen die zij bij de burgers heeft gewekt. Het ziet er naar uit dat de grenzen van die capaciteit in zicht komen, en dat terwijl de overheid allerminst in staat lijkt tot zelfbeperking inzake het scheppen van nieuwe voorzieningen, om maar te zwijgen van de voortgaande ‘rise of expectations’ onder de cliënten.

Wat zich thans meer en meer gaat wreken is het ontbreken van een goed gefundeerd denksysteem als leidraad bij de opbouw van de verzorgingsstaat. We ontmoeten hier de keerzijde van het pragmatische en geconstrueerde van het stelsel, dat vanaf de aanvang een doctrine miste, in dit opzicht contrasterend met de opkomst van parlementarisme en democratie die immers verbonden waren met duidelijk omlijnde

3 Naar het woord van de historicus Sir John Seeley, die - wellicht als boutade - meende dat aldus het Britse wereldrijk bijeen was gebracht. John Seeley, The Expansion of England, Leipzig 1884, blz. 17.

[p. 12]

maatschappelijke ideologieën. Hoewel ook bij de verzorgingsstaat ethische betrokkenheid en filosofische doordenking niet hebben ontbroken, moet de belangrijkste prestatie van het stelsel niet dáár worden gezocht, maar hoofdzakelijk in het oprichten van een reusachtige herverdelingsmachinerie in naam van een systeem van collectieve risicodekking.

Het is wellicht vooral uit dit technocratische karakter van het stelsel te verklaren dat men allerlei consequenties niet heeft voorzien en geen antwoord weet op de vraag hoe men verder moet, nu de scheuren in het bouwwerk zichtbaar worden.

III

De consequenties van de realisering van de verzorgingsstaat zijn zowel van maatschappelijke als van culturele aard. Maatschappelijk opmerkelijk is het haperen van de herverdelingsmachine onder invloed van een gelijktijdige overbelasting en onderbelasting. Overbelasting doet zich voor waar het profijt van de geschapen voorzieningen vaak toevalt aan degenen voor wie die voorzieningen niet waren bedoeld; onderbelasting komt voor indien anderen, die juist wel in aanmerking moesten komen, niet in staat blijken hun rechten te realiseren.

Ten dele zal deze onevenwichtigheid samenhangen met een verdeling naar maatschappelijk méér en minder bevoorrechte bevolkingscategorieën, maar men doet er goed aan hierbij niet steeds in de klassieke collectieve verschillen naar inkomen, macht en status te denken. Minstens even belangrijk zijn verschillen in profijt tussen hen die ‘de weg weten’ of niet door scrupules worden geplaagd, en degenen die sociaal minder handig dan wel meer integer zijn.

Onderzoek wijst uit wat algemene beschouwing al deed vermoeden: de verzorgingsstaat en haar voorzieningen is te weinig gedetailleerd geconstrueerd om deze onevenwichtigheid te kunnen bestrijden. De ontmoeting tussen onpersoonlijke wettelijke regelingen en persoonlijke behoeften, de aansluiting van bureaucratische organen bij individuele omstandigheden moet vaak mislukken.

[p. 13]

Wie verdere verfijning van het stelsel bepleit - en daarvoor is alle reden - stuit op het dilemma dat nu reeds niemand meer de weg weet te vinden in het oerwoud van voorzieningen en regelingen, als zodanig een nieuwe bron van afhankelijkheid voor degenen voor wie de bemoeienis is bedoeld. Zo min als ‘meer van hetzelfde’ in materiële zin werkelijk soelaas biedt, zo min zijn nog méér regelingen in administratieve zin een oplossing.

Wie daaruit zou besluiten dat de weg terug moet worden betreden, dat wil zeggen dat ‘zelfhulp’ de plaats moet gaan innemen van bemoeienis door anderen - met name professionele werkers en organisaties - botst op een andere barrière, en wel één die door de verzorgingsstaat zelf is opgeroepen: het welzijnsconsumentisme.

De verbreiding van deze houding is het gevolg van het eroderen van twee oudere collectieve houdingen: die welke sociologen de ‘protestantse ethiek’ noemen - zichzelf maatschappelijk ‘verbeteren’ door hard werken, sparen en carrière maken - alsook die welke was verbonden met de socialistische maatschappijbeschouwing, geconcretiseerd in collectieve solidariteit. Beide grondhoudingen zijn door de verzorgingsstaat min of meer overbodig geworden.

Het zou van oppervlakkigheid getuigen deze veranderingen in maatschappelijke structuur en collectieve cultuur te willen behandelen in termen van schuld en verwijt. Evenmin zou het helpen, indien men zou besluiten tot het doen van een ‘appel’ op alle betrokkenen, hoe verleidelijk een dergelijk moreel vertoon in ons land ook is.

Indien er op deze problemen een antwoord is, dan ligt dat veeleer in zorgvuldige doordenking van de feitelijke maatschappelijke samenhangen, resulterend in een geduldig en consequent beleid over een breed front. Of onze democratische orde, die in tijden van welvaart en groei een succes is gebleken, ook in staat is onder voorwaarden van stagnatie doeltreffend te opereren, is een vraag die wel bijzonder moeilijk is te beantwoorden. Het is overigens de meest fundamentele vraag die in deze hele materie kan worden gesteld: zijn democratie en verzorgingsstaat blijvend te combineren?