Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap

[p. 81]

Het dualisme in ons staatsbestel: mythe en realiteit^*

* Dit stuk werd in 1957 geschreven, niet lang nadat de kabinetsformatie in 1956 bijna geleid had tot de vorming van een vijfpartijenkabinet. Het was bedoeld voor een algemeen tijdschrift, bijvoorbeeld De Gids. Het kon geen genade vinden bij de hoogleraar Prof. Mr. Dr. J. Barents bij wie ik in 1956-1957 als doctoraal-assistent werkzaam was. ‘IJszakken op het hoofd’, was zijn advies, ‘en niet bij voorbaat uitgaan van de volkssoevereiniteit!’ Elementen van met name het tweede deel zijn overgenomen in mijn oratie Leiding en Lijdelijkheid in de Nederlandse Politiek (1964), Publikatielijst, nr. 29, maar voor het overige is dit geschrift niet gepubliceerd. Behoudens ondergeschikte stilistische wijzigingen is de tekst onveranderd gelaten: het moet bezien en beoordeeld worden als een kritisch stuk geschreven in wat anachronistisch veelal geduid is als het kritiekloze tijdperk van de jaren vijftig.

De ‘geest’ van het bestel

Er heerst een eigenaardige sfeer in beschouwingen over het wel en wee van het Nederlandse politieke leven. Het ‘hae nobis sunt artes’, het zich bevredigen in zelfverheffing, is een normaal verschijnsel. Maar tegelijkertijd is er een nevenstroom van kritiek die zich soms uit in een typisch-Nederlandse hooggestemde ‘verontrusting’, soms in een gelijkelijk autochtone bittertafelpraat. De één spreekt van stabiliteit, van onkreukbaarheid, van groot bestuurs-vermogen, van rustige samenwerking op basis van nuttige compromissen. De ander, met evenveel overtuiging, van stagnatie, van partijpolitieke verwording, van onregeerbaarheid of van compromitterend marchanderen. Geen Nederlandse munt, of deze heeft haar eigen kruis.

Men behoeft zich over deze tegenstellingen niet te verwonderen. Om tenminste drie redenen immers kan het oordeel van de een van dat van de ander verschillen. Het begrip ‘politiek bestel’ is een verzamelnaam voor een groot aantal politieke organen en politieke processen. Een oordeel over één aspect daarvan hoeft derhalve geenszins maatgevend te zijn voor het oordeel over het geheel, en omgekeerd. Visies op een staatbestel staan, in de tweede plaats, niet los van de uitkomsten van het functioneren daarvan. Aangezien politiek minstens zozeer een zaak is van (in essentie subjectieve) belangen en ver-

[p. 82]

langens als van objectieve inzichten, zal ook het oordeel over een politiek systeem daarmee kaleidoskopisch kunnen verschieten. Elke appreciatie van een staatsbestel, tenslotte, wordt mede gekleurd door bepaalde aan de traditie ontleende opvattingen. Deze verschillen niet alleen van periode tot periode, maar ook van maatschappelijke groep tot maatschappelijke groep.

Toch spreekt men telkens weer van ‘de geest van ons staatsbestel’. Gewoonlijk duidt men hiermee niet alleen een feitelijke situatie aan, maar ook een complex van normen die objectieve regels zouden bevatten voor een goed functioneren van het Nederlandse staatsbestel. Het is geen toeval dat dit woordgebruik in het bijzonder voorkomt bij beoefenaars van het staatsrecht, en bij politici en publicisten die het staatsrecht na staan. Het staatsrecht houdt zich immers bij uitstek bezig met normen, i.c. met positieve rechtsregels. Op zichzelf reiken deze normen niet verder dan het ‘rechtens’ behoren. Zij bevatten derhalve nog geen finaal oordeel. Bovendien vertonen rechtsnormen veelal een groot aantal lacunes die door niet noodzakelijkerwijze normatieve gewoonten en politieke wensen worden opgevuld. Maar als vanzelf verbreedt zich de sfeer van het staatsrecht. Bepaalde doctrines en speculaties verkrijgen een zeker gezag. Zij worden van doorslaggevend belang geacht, niet meer alleen voor het rechtens functioneren, maar ook voor het feitelijk functioneren enerzijds, het op de meest wenselijke manier functioneren anderzijds. Zij groeien daarmee uit tot een ethos dat nu eens tot norm van verontruste kritiek, dan weer even gemakkelijk door de ‘laudatores constitutionis’ tot lyrische lofredenen kan worden aangewend.

Een van de belangrijkste en meest verbreide van dergelijke normen is de zgn. dualistische opvatting van het Nederlandse staatsbestel. Deze gaat er van uit dat de essentie (en de merite) van dit bestel ligt in een wezenlijk onderscheiden, ja gescheiden, zijn van regering en parlement die, elk met hun eigen taak en verantwoordelijkheid, ‘elkander wederkerig beperkende’ zijn ‘aangelegd om met vrijheid samen te werken’.¹ Dit leerstuk heeft een tamelijk lange en enigszins variabele traditie achter zich.² Doch steeds is het aangevoerd als een norm die objectieve garanties zou inhouden voor het naar den eis functioneren van het Nederlandse staatsbestel. Een geijkt middel om het scherper contouren te verlenen is de vergelijking met andere, meer ‘monistische’ stelsels, zoals Engeland, Frankrijk en Zwitserland. In Engeland, zo zegt men, is het parlement in feite ondergeschikt aan de regering, omdat de regering in het parlement een volgzame, dus automatische meerderheid heeft, en dus de wezenlijke effectiviteit van de parlementaire beraadslagingen tot geringe proporties weet te reduceren. In de Franse Vierde Republiek is, omgekeerd, het Gouvernement een willig werktuig van een verbrokkelde Assemblée en ontbreekt derhalve de mogelijkheid tot effectief regeren. In Zwitserland domineert het parlement in zodanige mate dat het de ministers rechtstreeks benoemt en als pure mandatarissen, gehoorzame dienaars, behandelt. Nederland daarentegen zou de voordelen bezitten van de machten-

1 Thorbecke's ‘Narede’, Parlementaire redevoeringen, deel vi; zie voorts Verkade, Staatkundige denkbeelden van Johan Rudolf Thorbecke, passim.

2 Zie vooral Scheltema. Dualisme van regeering en volksvertegenwoordiging; Donner, Grondwetsstudie in Nederland 1848-1948; Van der Pot, Geschiedenis van de wetenschap van het staatsrecht.

[p. 83]

scheiding en door het parlementaire stelsel toch ook de harmonie die de nadelen daarvan te niet doet.

Op grond van dit dualistisch leerstuk worden tal van normatieve regels ontworpen die bij het verkeer tussen regering en parlement, en bij de vorming van een nieuwe regering in acht genomen dienen te worden. Volgt men deze niet, dan knaagt, zo zegt men, een ‘monistisch virus’ (de term zelf is van de Nieuwe Rotterdamse Courant) aan de grondslagen van ons staatsbestel. Een van de meest opvallende eigenschappen van deze doctrine is dat daarin feit en norm even gemakkelijk ineen kunnen vloeien als gescheiden worden. Het Nederlandse staatsbestel is dualistisch, zo zegt men. En in dezelfde adem laat men daarop volgen: men taste het dualistische karakter van ons staatsbestel niet aan. Hierin schuilt ontegenzeglijk een element van verwarring. Er kunnen dualistische elementen in het Nederlandse staatsbestel aanwezig zijn, doch men behoeft deze daarom nog niet toe te juichen. Het is evenzeer mogelijk dat men een dualisme van regering en parlement wenselijk acht, maar dat in feite politieke factoren van de eerste orde in andere richting gaan. Het dooreenhalen van feit en norm heeft invloed op de wijze waarop het vraagstuk van de verhouding van regering en parlement wordt bestudeerd. Men heeft normen gesteld en zich verder vergenoegd met de algemene constatering dat het dualisme wonderwel past bij onze moeilijke partijverhoudingen. Zo is de studie in de norm blijven steken. Vrijwel nimmer heeft men een beschouwing gewaagd aan de feitelijke factoren die dit dualisme schragen (maar ook kunnen uithollen). Waardoor men soms, als Kanut, meent de golven te kunnen bevelen zich anders te gedragen.

Het is van belang deze procedure om te draaien en eerst na te gaan welke historische en politieke factoren hebben bijgedragen tot de heteronomie van regering en volksvertegenwoordiging, om pas daarna en in dat licht zowel de norm als de afwijkingen van de norm te bezien.

Mogelijke oorzaken van het dualisme

De hiernavolgende factoren pretenderen niet te zamen een volledig beeld te geven. Zij zijn evenmin gelijksoortig. Maar zij schijnen alle min of meer relevant te zijn voor de verklaring van de ‘geest’ die ons staatsbestel zou beheersen.

1. Een niet onbelangrijk element in de verklaring van het dualistisch onderscheid tussen regering en parlement vormt de doorwerking van de monarchale traditie. Deze gaf het begrip ‘Overheid’, ‘de Kroon’, een zeer speciale kleur. De figuur van 's-Konings Ministers, zelfstandig regerende, daarbij de volksvertegenwoordiging slechts wetten en ‘beden’ voorleggende, bleef een zekere realiteit behouden, ook toen door de vestiging van de ministeriële

[p. 84]

verantwoordelijkheid en het parlementaire stelsel en door de ontzegging aan de Kroon van onafhankelijke wetgevende bevoegdheden, het formeel overwicht van het parlement reeds lang was bezegeld. Men onderkent dit element in de vormen in acht genomen bij de kabinetsformatie, in de onverenigbaarheid van het ministerschap met het lidmaatschap van het parlement, in de benoeming van tal van personen die nimmer parlementslid waren tot minister, in de inrichting van het schriftelijk en mondeling verkeer tussen regering en Staten-Generaal, in de beklemtoning dat de Kroon wetsontwerpen kan intrekken of niet bekrachtigen, in de stelling dat de Kroon door de Kamer verhoogde begrotingsposten ongebruikt kan laten, moties naast zich neer kan leggen, e.d. Kortom: in de algehele traditionele sfeer die het parlementaire stelsel in Nederland een andere smaak geeft dan in veel Westeuropese democratieën.

Iets hiervan komt ook tot uiting in de grondwet. Deze is echter eerder resultante dan oorzaak van deze tradities, en kenmerkender dan de tekst van de grondwet zelf is, zijn de (mettertijd vrij stevig verschuivende) grondwetsinterpretaties. Lange tijd bleven deze, vooral onder invloed van J.R. Thorbecke en de door Duitse dogmatiek sterk beïnvloede J.T. Buys expliciet vasthouden aan de wenselijkheid van een duidelijke tweeslag van Kroon en vertegenwoordiging. Een tijd lang beheersten daarna meer ‘monistische’ constructies het terrein die stelden dat de democratisering het rechtmatig overwicht van de volksvertegenwoordiging had doen zegevieren. Maar vooral onder invloed van Jhr. A.F. de Savornin Lohman en de verwerping van de leer van de volkssoevereiniteit in christelijke kring, bleef de dualistische leer niettemin een levende traditie die na 1920 ook in katholieke kring aan kracht won. Het ‘eigen recht der Overheid’ deed in stijgende mate opgang in een tijd van toenemende gedelegeerde wetgeving en door de economische depressie oplevende politieke onrust. En steeds was het steunpunt voor deze theorieën de soevereiniteit van Oranje, het ‘Erfelijk Nationaal Koningschap’.³ Staatsrechtelijk werden zij gewoonlijk gefundeerd door het terugdringen van de gewoonterechtelijke elementen in het staatsrecht die, naar geleerden als P.W. Kamphuisen⁴, C.P.M. Romme en A.L. de Block⁵, betoogden, te kort deden aan de in de letterlijke tekst van de grondwet duidelijk vastgelegde rechten van zowel de Kroon als de persoonlijke Koning. Als vanzelf won daardoor de overheidsidee in gezag tegenover die der volksvertegenwoordiging.

2. De aparte plaats van de Overheid bleef in zekere zin ook sociaal bestaan. De sociale basis van de politieke en ambtelijke recrutering bleef lang uiterst beperkt. Ook de emancipatorische golven van calvinistische en katholieke herleving, en socialistische opleving, tastten de dijken van dit feitelijke privilege slechts zeer gedeeltelijk aan. Hierdoor handhaafde zich een stuk wezenlijke regentenmentaliteit. ‘Gezonde’ volksinvloed werd aanvaard. Maar in essentie bleef regeren iets dat geschiedde voor het volk, en ten

3 Romme, Erfelijk nationaal koningschap.

4 Kamphuisen, Koning en minister.

5 De Block, Toeneming van de macht der Kroon.

[p. 85]

overstaande van het parlement. Al werd dus het begrip volksvertegenwoordiging erkend, tegelijk werd daarmee bevestigd dat volksinvloed slechts één, en niet het enige, of noodzakelijk het voornaamste element in het staatsbestel zou vormen.

3. Somtijds overbrugde de ontwikkeling van het Nederlandse partijstelsel een deel van de tegenstelling tussen regering en parlement, somtijds echter verscherpte zij deze. Grootscheepse coalities, politieke ‘monsterverbonden’ zoals het liberaal-katholieke bondgenootschap na 1848, of de coalitie van de confessionele partijen tussen 1901 en 1925, en (in mindere mate) de socialistisch-katholieke samenwerking na 1946, resulteerden in een vrij homogene bezetting van het ‘regeerkasteel’ door een vaste parlementaire meerderheid. Maar daartussenin lagen lange perioden die men met de geijkte term ‘perioden van moeilijke partijverhoudingen’ aanduidt. Hoezeer men ook sprak van’ crisis' -, of ‘zaken’ -, of ‘intermezzo’ -kabinetten, of van een Ministère de Circonstance, dergelijke figuren werden zo vanzelfsprekend dat men nauwelijks nog van ‘overgangsfasen’ kon spreken. Wat ook de basis van dergelijke kabinetten was, om te kunnen blijven regeren hadden zij een zekere afstand te houden van het parlement. Hun kracht was altijd eer negatief: door hun onvervangbaarheid, dan positief: door hun daadkracht, bepaald. Felgekleurde parlementaire tegenstellingen kaatsten zij hoogstens in pastel terug en zij compenseerden de onmogelijkheid van een scherp omlijnd program met een vaag beroep op het landsbelang. Zij ontleenden hun aanzien aan het persoonlijk prestige der ministers. Typerenderwijze behoorden velen van hen tot ietwat verwelkende politieke stromingen. Men denke aan de nabloei van conservatieve kabinetten, kort voor het verdwijnen van de laatste conservatieve afgevaardigden uit het parlement. Aan Cort van der Linden die zelf presideerde over de totstandkoming van het algemeen kiesrecht en de evenredige vertegenwoordiging welke de liberale partij voorgoed tot een kleine partij reduceerden. Of aan de invloed van de kleurrijke Colijn en de kleurloze De Geer die in onderlinge afwisseling in de nadagen van de Coalitiekabinetten leidden waaraan hun eigen partij verhoudingsgewijs geringe steun kon geven.

4. De groei van de confessionele partijen had een zelfstandige invloed op de groei van dualistische elementen in de verhouding tussen de voornaamste staatsorganen. Hun opkomst, in reactie tegen het liberale overwicht, was principieel en sociaal-historisch een haast onstuitbaar proces. Doch de specifieke theologische verhoudingen in Nederland gaven de ontwikkeling een bijzonder karakter. De betekenis van de ‘Grote (Hervormde) Kerk’, daartegenover die van de gereformeerde afscheidingen, en de wat lichtschuwe, isolationistische actie van de katholieken in een land waarvan de grondtoon ‘protestants’ heette, maakten onmogelijk wat een Schaepman eens wenste: een centrumpartij van christelijke minderheden. Dit had vergaande gevolgen. Kerkse elementen structureerden (en versplinterden) de politieke ver-

[p. 86]

houdingen. Dit betekende in Nederland niet bij uitstek een clericalisering van het politieke leven, maar resulteerde wel in het stollen van de electorale meningsvorming. Demografische cijfers, in samenspel met de geloofsafval, kwamen bovenal de uitslag van de verkiezingen te bepalen, niet het oordeel over beleidskwesties en personen dat de democratische theorie veronderstelt. Vertegenwoordiging van vaste maximalistische, derhalve ook tegenover naaste geestverwanten scherp getekende beginselen, bij de overheid werd meer de inhoud van het politieke streven dan politieke samenwerking op een minimumprogram voor de vorming van een meerderheid waarop een regering zou kunnen steunen. De doorwerking van deze factoren werd nog een tijd lang vertraagd door de vorming van de Coalitie ter verovering door de confessionelen van het door de liberalen bezet gehouden regeerkasteel, en door het hazard-element en de dwang tot het maken van stembusafspraken welke het districten-kiesstelsel eigen waren. Maar het succes van de Coalitie, mede door het wegvallen van een Links alternatief als gevolg van de opkomst van de socialistische beweging en de invoering van de evenredige vertegenwoordiging, bevestigden de al in de kiem aanwezige tendenties. Sinds 1918 leidden de verkiezingen tot vrijwel vaststaande resultaten. Dit had twee gevolgen. Enerzijds kwamen regering en parlement tezamen los te liggen van de kiezers. Anderzijds konden voortaan slechts nog paleisrevoluties grote veranderingen teweegbrengen in een situatie die gewoonlijk tot de reeds geschetste, alleen uit negatieve gronden sterke, kabinetten kon leiden.

5. Een bijzonder aspect in deze ontwikkeling biedt de plaats van de katholieken in het Nederlandse politieke leven. Sinds bijna honderd jaar is het aantal katholieke afgevaardigden een vierde tot een derde van het totaal aantal leden van de Tweede Kamer. Hun politiek gewicht, mits op één schaal gewogen, weegt daarom vanzelf zwaar. De drie genoemde politieke ‘monsterverbonden’ bestonden dan ook alle alleen bij de gratie van katholieke steun. En diezelfde factor gold ook negatief; de ‘moeilijke regeerbaarheid’ in de daartussen liggende perioden werd mede veroorzaakt door interne katholieke onenigheid die zich echter kenmerkenderwijze niet in een politieke breuk, maar in een politiek isolement uitte. Er is daardoor iets paradoxaals in de positie van de katholieken. Al was hun steun voor de meeste kabinetten sinds 1848 en voor alle normale kabinetten sinds 1918 noodzakelijk, toch droeg nimmer enig Nederlands kabinet een uitgesproken katholieke signatuur. Het meest typerende symptoon hiervan is dat de meest leidende katholieke politici niet in een kabinet zitting namen, in scherpe tegenstelling tot hun niet-katholieke tegenvoeters, liberalen als Thorbecke en Kappeyne, vrijzinnig-democraten als Marchant en Oud, antirevolutionairen als Kuyper en Colijn, of socialisten als Albarda of Drees. Is het bij Schaepman of Nolens nog mogelijk aan hun priesterschap te denken, bij Aalberse (na 1933) of bij Romme (na 1945) gaat dit niet op. De verklaring moet men wel zoeken in het feit dat de katholieke politiek altijd gestaan heeft tegenover de realiteit van

[p. 87]

een niet-katholieke, om niet te spreken van een antipapistische, meerderheid. De katholieke politiek heeft op het punt van specifiek katholieke eisen - eisen dus waarin alle katholieken zich kunnen verenigen - zelden iets kunnen bereiken, tenzij deze samenvielen met gelijksoortige verlangens van nietkatholieken. Anders gezegd: datgene wat wel bereikbaar was, was veelal niet specifiek-katholiek, en dat vaak in zodanige mate dat daarover ook binnen katholieke kring grote onenigheid kon ontstaan. Dit laatste leidde dan altijd tot een verlamming van de politieke meningsvorming niet alleen binnen de katholieke partij, maar ook van het gehele Nederlandse politieke bestel. In deze situatie, waarin de leidende katholieke politicus niet kan hopen het kabinet zelf als minister te beheersen, en hij anderzijds telkens komt te staan voor centrifugale krachten binnen de eigen katholieke fractie, is daarom natuurlijkerwijze de positie van fractievoorzitter van de belangrijkste, want centrale, kamerfractie invloedrijker en zelfs uit het oogpunt van de katholieke eenheid belangrijker dan het lidmaatschap van het kabinet. De bijzondere, numeriek zwaar wegende, maar op zichzelf niet doorslaggevende betekenis van de katholieke eenheidspartij is derhalve opnieuw een factor die in tal van situaties bij zal dragen tot een zekere heteronomie van regering en volksvertegenwoordiging.

6. Ook de eigenaardige positie van de Christelijke-Historische Unie, de merkwaardige antipode van de Katholieke Partij in het centrum van de Nederlandse politiek, draagt tot het dualistisch onderscheid van regering en parlement bij. Twee factoren kenmerken de chu: haar klemtoon op de Volkseenheid (onder protestantse vlag) en de voor het overige sterk uiteenlopende politieke meningen van haar afgevaardigden. De eerste factor heeft een positieve en een negatieve zijde. Positief betekent het dat de chu slechts tot doel zegt te hebben: ‘de door haar beleden beginselen tot erkenning - niet om de regeermacht in handen van met zekere beginselen instemmende personen - te brengen’ en het de chu ‘niet zozeer te doen (is) om majoriteit (de meerderheid der kiesgerechtigden) als wel om autoriteit (gezag van het Woord Gods), niet om het succes van de partij, maar om de macht van het beginse'l’ (artikel 7 van het Program van Beginselen van de Christelijk-Historische Unie). In tegenstelling tot de Anti-Revolutionaire Partij is daarom de chu eerder bereid tot (overigens altijd gedistantieerde) steun aan niet principieel-christelijke kabinetten. De tegenkant van de chu-klemtoon op de (protestantse) volkseenheid is haar expliciete verwerping van de antithese; dit resulteert soms in een (mede door antipapisme gedreven) weigering om een exclusief rechts kabinet van antirevolutionairen, katholieken en christelijk-historischen te steunen. Dit geschiedde door ch-kiezers en kiezersbonden in 1897, 1905 en 1913, door ch-afgevaardigden in 1925 (bij het afstemmen van het gezantschap bij de Paus) en bij de formatiepoging in 1956 (bij de weigering aanwezig te zijn bij het van stapel lopen van een nieuw opgetuigd ‘Christen-democratisch’ proefschip). De plaats van de Christelijk-

[p. 88]

Historische Unie bevordert derhalve de vorming van minder scherp getekende kabinetten. Zowel de distantie-uit-beginsel, als de daarmee gepaard gaande volstrekte onzekerheid die voortvloeit uit het verbrokkeld stemmen van ch-afgevaardigden in vrijwel alle sociaal-economische kwesties, zijn opnieuw factoren die de kabinetten dwingen met voorstellen te komen in een Tweede Kamer waarin het de stemming van tevoren niet peilen kan.

7. Ook de geschiedenis van de socialistische beweging, tenslotte, bevat elementen die tot de bijzondere verhouding van regering en parlement hebben bijgedragen. De late opkomst van het socialisme in Nederland, het anticlericale karakter van een deel van haar levensbeschouwelijke bronnen, de beperkte mogelijkheid door te dringen in de confessionele arbeidersmassa die zelf omhoog gedragen werd in de stroom van hun eigen sociale emancipatie, en de gedegen positie van de leidende burgerij, droegen alle bij tot het langdurig isolement van de socialisten. De sdap bevestigde dit isolement zelf in 1913 (toen tot stereotiep afgrijzen van de dualistische theorie een buiten-parlementair partijcongres deelneming aan de regering afwees) en in 1918 (toen de charade van het revolutiespook heel Nederland verschrikte). Eerst interne onenigheid bij de niet-socialistische partijen verloste de socialisten in 1939 uit de politieke quarantaine, ruim twintig jaar na het algemeen stemrecht, meer dan tien jaar na het uitbreken van de economische crisis, later dan in vrijwel enig land van West-Europa. Nazi-dreiging en werkloosheid hadden intussen de nodige ideologische spanning geleverd om de doorbraakidee te doen post vatten. In de jaren na de oorlog ontstond als gevolg van deze ontwikkelingen een geringe toeneming van de electorale mobiliteit, waardoor voor alle politieke partijen de noodzaak ontstond electorale consideraties wat zwaarder te laten wegen. De herinnering aan het langdurig isolement, de hechte band aan de politiek-leidende socialistische ministers en de electorale successen van 1952 en 1956 versterkten bij de socialisten de neiging om, hoe dan ook, zitting te blijven houden in het kabinet. Voor de niet-socialistische partijen die zelden aan elkaar maar wel aan de Partij van de Arbeid stemmen verloren, versmalde tegelijkertijd de basis voor een niet-socialistische regering, die ook electoraal een conservatief stigma zou kunnen dragen. De vorming van kabinetten met brede basis is van deze factoren slechts de resultante. Zowel de sterilisering van de socialisten, als de deelname van socialisten aan de regering, leidden derhalve tot zo weinig homogene kabinetten dat elke partij afzonderlijk daartoe voldoende afstand wenste te bewaren.

Alle hiervoor genoemde factoren te zamen droegen en dragen bij tot een zekere afstand tussen regering en parlement, een afstand die historisch gefundeerd is, zich sociaal enigermate handhaafde, en door politieke factoren versterkt werd. Als men het bijzondere karakter van het Nederlandse politieke stelsel als ‘dualistisch’ omschrijft, dan bedoelt men daarmee deze afstand,

[p. 89]

deze mate van heterogeniteit, en niet het vanzelfsprekend onderscheid in functie tussen de regering en het parlement. In elk stelsel geldt dat regeren iets anders is dan kritiseren of goedkeuren, en wetten voorbereiden iets anders dan wetten behandelen. Ook de relatieve verschuiving onder invloed van recente maatschappelijke en internationale ontwikkelingen van de verhouding van regering en parlement is niet specifiek-Nederlands. De uitbreiding van de overheidstaak veroorzaakte een toenemende betekenis van de gedelegeerde wetgeving. De grote mate van ambtelijke steun en hulp van advies-lichamen geven de regering een overwicht aan deskundigheid nu de problemen zo veel ingewikkelder geworden zijn. Nationaal en internationaal heeft de regering steeds meer beslissingen te nemen die het parlement achteraf slechts integraal kan aanvaarden of verwerpen. Deze verschuiving heeft ook een grote invloed uitgeoefend op de discussie over de verhouding van regering en parlement. De klacht uit de dertiger jaren dat ‘het parlement zich op de zetel van de Regering drong’, ‘het eigen recht der Overheid’ ten spijt, heeft veelal plaats gemaakt voor een klaagzang over de ‘hoge hand die de regering tegenover het Parlement heeft’. Tegelijkertijd is daarom het gewicht - en het probleem - van de kabinetsformatie nog toegenomen. Een zetel in de regering immers betekent nu een meer fundamentele, en vooral ook: een meer tijdige invloed. Dualistische trekken zijn derhalve in het Nederlandse politieke leven duidelijk aanwezig. Het is echter zeker dat zij niet de enige zijn en het is aan twijfel onderhevig of zij in elke situatie ook de meest gelukkige zijn.

Dualisme als ideologie en dekmantel

Als theorie en norm heeft de dualistische interpretatie van het Nederlandse staatsbestel voor een deel wereldbeschouwelijke elementen tot wortel. Dit is wellicht het meest geprononceerd in calvinistische kring waar het leerstuk gebaseerd wordt op de tweeslag ‘Overheid en onderdaan’, ‘Gezag en vrijheid’, welke aan de Bijbel en de Nederlandse Geloofsbelijdenis ontleend wordt. Maar ook in liberale en katholieke kring heeft het leerstuk diepgaande wortels. Bij vele liberale schrijvers spreekt telkens Thorbecke's verlangen naar ‘een vrij volk en een vrije regering’. Bij katholieke auteurs verschijnt soms een aan de protestants-christelijke leer verwante tweeslag van ‘Vorst en volk’, en vindt men traditioneel een sterke beklemtoning van de noodzaak voor een ‘eigen recht der Overheid’. Voorzover deze opvattingen levensbeschouwelijk zijn, lenen zij zich slecht tot discussie. Maar blijkens de ervaring zijn binnen de levensbeschouwelijke grenzen grote verschillen mogelijk. Liberalen als S. van Houten, antirevolutionairen als Abraham Kuyper, en tal van katholieke schrijvers waaronder A.A.H. Struycken, gingen in hun theo-

[p. 90]

rieën over het Nederlandse staatsbestel veeleer van duidelijke monistische constructies uit. Wil men niet, zoals sommige voorstanders van het dualisme doen, hen daarom als ‘minder zuiver’ in de levensbeschouwelijke sfeer brandmerken, dan is van belang niet te gemakkelijk van ‘de’ calvinistische opvatting, ‘de’ liberale leer, of ‘de’ katholieke theorie te spreken.

Men kan een tweede kanttekening in het feitelijke vlak maken: het inroepen van de dualistische theorie staat in de praktijk niet los van bepaalde feitelijke toestanden. Zij is voornamelijk aangevoerd in twee situaties: wanneer verzet werd aangetekend tegen de machtspolitieke aanspraken van verschillende opkomende stromingen die de gehele (dus monistische) politieke macht opeisten; en telkens wanneer zich zodanige politieke verhoudingen voordeden dat een duidelijke meerderheidswil (althans in het parlement) niet tot stand kon komen. Zo beriepen zich de conservatieven op het koningschap, tegenover liberale en katholieke aanspraken. Zo op hun beurt hanteerden conservatieve liberalen de ‘kostelijke instelling van de staat’⁶ tegenover radicalen en clericalen. Zo verzette zich De Savornin Lohman tegen Kuyper's drijven met de these van de eigen verantwoordelijkheid van Overheid en Vertegenwoordiging tegenover de partij. Zo baseerden de confessionele partijen zich op ‘het Gezag’ tegenover de Marxistische stokebranden enerzijds, en de met hen ‘voor een sterk gezag’ concurrerende nationaalsocialisten en fascisten anderzijds.

Ook vandaag is dit element niet zozeer verdwenen als wel getransmuteerd. Het ‘bona fide’ worden van alle numeriek belangrijke partijen heeft alleen een ‘multilateralisatie’ teweeggebracht van de politieke fronten. Het doel der politieke partijen wordt minstens zozeer het bestrijden van de invloed van andere partijen in de regering als het zelf deelnemen in de vorming daarvan. En daarmee heeft ook enigszins een inversie plaats gehad. Terwijl vroeger de zelfstandigheid van de regering werd ingeroepen tegenover de aanspraken van oppositionele elementen in het parlement, wordt nu de zelfstandigheid van het parlement gehanteerd om te opponeren tegen de invloed van andere politieke stromingen in en via de nu eenmaal noodzakelijk uit meer partijen gevormde regering.

Dit is de achtergrond, waartegen men de dualistische theorie op haar feitelijke merites moet toetsen. Het gaat niet om de theoretische wenselijkheid, maar om haar betekenis in de reële situatie van de Nederlandse politiek. Dit moge blijken uit een bespreking van enkele veronderstelde ‘regels’ die uit het dualisme zouden voortvloeien.

Uit de normatief geachte scheiding van de verantwoordelijkheid van regering en parlement wordt afgeleid dat de partijfracties en de partijbesturen met geestverwante ministers uitsluitend een ‘zedelijke band’ mogen onderhouden en hun positie niet mogen misbruiken door politieke pressie op bewindslieden uit te oefenen. Deze stelling is veelal verbonden met de these dat deze norm bij de niet-christelijke partijen, en met name bij de Partij van de

6 Buys, Studiën over staatkunde en staatsrecht, deel 1, 299.

[p. 91]

Arbeid, met voeten getreden wordt, tot grote schade van ons staatsbestel. Van de feitelijk-historische verhoudingen is deze stelling een caricatuur. Ook de ar partijpers spreekt over ‘onze’ ministers, de ar-fractie stelt de formateur en de koningin zeer precieze eisen bij de vorming van een kabinet, ook de ar-fractie oefent (soms dreigende) pressie op haar ministers uit, en niet alleen in parlementaire debatten. Ook de ar-fractievoorzitter wordt uitgenodigd een uiteenzetting in het Centraal Convent der partij te komen geven over de lopende parlementaire periode, en ook de ar-ministers voeren daar het woord. Wanneer tegelijkertijd de ar-fractie toch het kabinet verre van zich houdt, dan zijn hiervan niet alleen principiële, maar minstens zozeer politieke, en zelfs bij uitstek persoonlijke, tegenstellingen de oorzaak. Dergelijke omstandigheden doen zich bij alle partijen voor. Prof. Romme blijkt in Nederland de grootste voorstander van een zo hecht mogelijke binding van het kabinet aan een gedetailleerd program. Maar dezelfde politicus acht zich tegelijkertijd, zelfs tegenover door hem geheel of gedeeltelijk geformeerde kabinetten, steeds weer ‘volkomen vrij’, of (nieuwe figuur sinds 1957) alleen in zijn persoon, niet in zijn kwaliteit als fractieleider, gebonden. De socialisten tonen een sterke binding met de socialistische ministers. Maar dit weerhoudt de fractie niet bij voorkomende gelegenheden tegen een duidelijk kabinetsbeleid te stemmen, en het partijbestuur niet om te betonen dat de verantwoordelijkheid van de ministers, van de kamerfractie en van het partijbestuur principieel van elkaar verschillen. Bij vrijwel alle partijen bestaat de behoefte bij de formatie van een kabinet vaste garanties te zoeken in programpunten en in de personen van de ministers. Maar tegelijkertijd wensen alle partijen afstand te bewaren. Het één is niet een ‘monistische bacil’ en het ander evenmin een ‘dualistische merite’. Beide verschijnselen zijn het gevolg van reële politieke verhoudingen die het mogelijk maken om zowel binnen het kabinet ietwat con sordino pressie uit te oefenen, als tegenover het kabinet de politieke strijd verder voort te zetten, in scherpe toon in het parlement en in schrille toon daarbuiten.

Men behoeft hierover niet in heilige verwondering de armen ten hemel te heffen. Politieke pressie en politieke strijd zijn niet alleen de essentie, maar zelfs de rechtvaardiging van de politieke partijen. Dit schijnt een truïsme, maar het is nodig het te herhalen, aangezien er een gehele mythologie gegroeid is die dit verdoezelt. Een mythologie die spreekt van pervertering van de Politiek door de politiek, die tegenover de ‘enge’ partijbelangen een objectief ‘algemeen belang’ postuleert, en spreekt over ‘evenredige’ verdeling van de lasten, volgens een ‘objectieve maatstaf’. Verschillende malen dient een dergelijke mythe tot schild voor acties van zelfbewuste politieke en economische belangengroepen. Maar meer nog is zij het resultaat van een antipolitieke traditie, waarvan men de wortels moet zoeken in het staatsrecht, voorzover dat van de partijen abstraheert, in de eerdergenoemde ambtelijke en soms duidelijk technocratische regentenmentaliteit waarin men voor ‘het’

[p. 92]

volk regeert, en in de gehele aard van het Nederlandse partijstelsel dat constant tot compromissen dwingt waarop een schijn van objectiviteit afstraalt, enerzijds omdat alle ‘gecompromitteerden’ het voorstel als zodanig zullen verdedigen, anderzijds omdat sommige politieke partijen ook intern belang hebben bij een niet te scherpe tekening van de wezenlijke tegenstellingen.

Men noemt het een merite van het dualistisch onderscheid tussen regering en parlement dat zo ‘het zicht behouden blijft’, dat beider afzonderlijke verantwoordelijkheid duidelijk is vastgesteld, en een open uitwisseling van argumenten gewaarborgd blijft. Op basis van deze stelling is onder meer door Prof. Mr. A.L. de Block betoogd in een redevoering Samenwerking in Nederland als staatkundig vraagstuk (1955) dat er niet alleen geen bezwaar bestaat, maar dat het zelfs in het licht van de groeiende preponderantie van de regering ten aanzien van het parlement hoogst wenselijk is, dat alle democratische partijen in de regering zitting zouden krijgen. De gescheidenheid van beide organen zou z.i. garanderen dat een endogene kritiek en oppositie van het parlement uit niet zouden worden aangetast. Het lijkt dat deze opvatting onvoldoende oog heeft voor het gevaar dat een dergelijke constructie tendenties zou versterken die nu reeds het aanzien en de innerlijke hygiëne van het Nederlandse politieke leven aantasten. Tendenties, die zich uiten bij de samenstelling van en de samenwerking in het kabinet, bij de verhouding van regering en parlement, en bij de verhouding van de politieke partijen en de kiezers.

Immers: hoe groter het aantal partijen dat in de regering deelneemt, hoe meer de rekenlineaal gebruikt wordt voor het verdelen en zelfs het (kostbare) scheppen van ‘zware’ en ‘lichte’ portefeuilles. Op zichzelf is dit al geen waardig procédé, maar waar een zeker afwegen van functies en personen nog denkbaar is, is het dat niet bij een politiek beleid. Een politiek beleid is in hoofdzaak onsplitsbaar, en zeker niet in evenredige percentages opdeelbaar, hoezeer men ook in een aantal zaken tegemoet kan komen aan bijzondere wensen van bijzondere partijen. Hoe heterogener de coalitie, hoe anaemischer het kabinetsprogram en hoe minder inspirerend de troonredes. Dit behoeft de persoonlijke verhoudingen binnen het kabinet niet aan te tasten. Maar hoe meer partijen deelnemen, hoe labieler het evenwicht kan worden en hoe belangrijker de invloed van externe pressie en de mogelijkheid van interne manoeuvres. Een dergelijke situatie is in strijd met de eis van doelbewust regeren enerzijds, opent de sluizen voor niet verantwoordbaar te stellen politieke machinaties anderzijds.

Bij de verhouding tussen regering en parlement doen nog onwezenlijker factoren hun intree. Steunt het kabinet op vaste afspraken tussen alle fracties, dan dreigt het openbare debat ondanks de eigen verantwoordelijkheid van regering en parlement nog verder te verstarren in een lauw conformisme: het beleid wordt meer en meer in een geheim concilie van ministers en fractieleiders bepaald; de informatie, nodig voor een gegrond publiek debat, komt

[p. 93]

te ontbreken; van ‘endogene’ oppositie kan men weinig verwachten en eventuele kritiek zal al gauw als ‘onverantwoordelijk’ of ‘extremistisch’ worden afgeschreven in plaats van als positieve bijdrage van een erkende oppositie te worden geschat. Het ‘Gezag’ van de Regering zal in een dergelijke situatie vrijuit kunnen worden ingeroepen voor het bedekken van misstanden.

Soms zal men zich echter evenzeer om strijd expliciet blijven beroepen op de onafhankelijkheid van regering en parlement om vrijuit kritiek te kunnen uitoefenen. Maar dit geeft tegelijkertijd ook de gelegenheid tot het frustreren van delen van het regeringsbeleid, van het afdwingen van verandering, van het forceren van uitstel door volstrekt incidentele en wisselende parlementaire meerderheden. Zo ontstaat de mogelijkheid van dubbel spel, eerst in het kabinet, later in het parlement. De verhoudingen worden ondoorzichtig en elke partij afzonderlijk kan zich verregaand aan de verantwoordelijkheid voor eigen daden onttrekken. Dualisme van regering en parlement, èn deling van kabinetszetels over vele partijen, versterken tezamen het wissen van verantwoordelijkheden. En is niet juist de definitie van de democratie dat daarin de geregeerden de regeerders verantwoordelijk kunnen stellen?

Voor de verhouding van kiezers en partijen betekent deze ontwikkeling de knellender sluiting van een vicieuze cirkel: de kiezer heeft een politiek tehuis, eerder dan de mogelijkheid tot politieke keuze. En zo helpt de kiezer zelf het partijstelsel bevestigen dat hem de mogelijkheid tot reële politieke keuze onthoudt. Het gevolg is dat de feitelijke beslissing over wezenlijke politieke vragen komt te liggen bij het politieke spel tussen, en meer nog bij het politieke spel binnen de politieke partijen, zonder dat de verkiezingen hierin veel verandering teweeg kunnen brengen. Vaste tradities en niet direct-politieke elementen, zoals de gedeeltelijk toevallige populariteit van een leidende staatsman spelen daardoor een grotere rol dan het oordeel over de resultaten of de wenselijkheid van een politiek beleid.

Het dualistisch onderscheid tussen regering en parlement biedt derhalve geenszins een eenduidige garantie voor een wezenlijk openbaar debat tussen twee staatslichamen met eigen verantwoordelijkheid. Het legt de verantwoordelijkheid niet klaar en duidelijk bij één partij, of bij een combinatie van partijen. Het bevordert daardoor de Kleingeisterei. Er hangt in de Nederlandse politiek de sfeer van de binnenkamer. Deze kan soms rustig en goedmoedig zijn. Maar soms ook die van een ongekend hevige familietwist of heftige burenruzie. Een van de meest opvallende kenmerken van deze omstandigheid is dat in volstrekte willekeurige spreiding de ene kwestie als het ware van de politiek wordt ontdaan, en de andere leidt tot een veelal zeer onredelijke verpolitisering. De beslissende factor hierbij is niet altijd het al of niet bestaan van een duidelijke beweging in ‘de’ publieke opinie, maar evenzeer de invloed van losse personen en groepen in de kleine kring van partijkaders en kamerleden. Enerzijds heerst er daarom een grote mate van grilligheid en van onberekenbaarheid in het Nederlandse politieke leven, ander-

[p. 94]

zijds wordt toch ook weer een belangrijk stuk politiek beleid bewust politiek geneutraliseerd.

Men merkt dit aan bepaalde symptomen: aan de wat lukrake recrutering van de Nederlandse ministers en staatssecretarissen, aan de ietwat vale kleur van het begrip ‘Overheid’, aan de verambtelijking van veel politieke vraagstukken, aan het manipuleren met objectieve ‘sleutels’ voor in wezen volstrekt subjectieve aangelegenheden, aan een grote mate van geheimzinnigheid, aan de directe invloed van niet via de partijen georganiseerde personen en belangen op concrete regeringsstappen, e.d. Deze situatie biedt enerzijds ruimte voor een keurige grondigheid, voor ambtelijke bekwaamheid en een hoge moraal. Maar zij kan tegelijk de weg openen voor machtswillekeur, voor persoonlijke machinaties, en zo incidenteel en traag bestuur dat van beleid niet meer gesproken kan worden.

Het grootste gevaar van deze situatie blijft dat zowel ten aanzien van niet door de politiek bestreken aangelegenheden, als van een groot aantal partijpolitieke twistpunten de afstand tot het volk groot blijft. Dit vormt een latente bedreiging, zowel voor ‘het Gezag van de Regering’, dat in de gebruikelijke hoofdletters zelf al haar onaantastbaar hoge positie ver boven het volk uit symboliseert, als voor de politieke partijen die geacht worden het volk te vertegenwoordigen. In een tijd van hoogconjuctuur, waarin de ‘verdelende rechtvaardigheid’ zo uitwerkt dat vrijwel een ieder althans enig baat vindt, hoeft dit gevaar niet groot te zijn. In de verbittering van een depressie kan deze kloof echter leiden tot ernstige extremistische avonturen en even gevaarlijke quasi-eenheidsbewegingen die hun antidemocratische karakter zullen dekken met de exclusieve pretentie dat alleen zij ‘het’ landsbelang vertegenwoordigen.

De zwakheid van de dualistische interpretatie is dat zij teveel ziet naar de staatslichamen, en te weinig naar de politieke krachten, die in deze staatslichamen werken. Als theorie heeft zij daarom veelal een tamelijk a-politiek karakter. Maar tegelijk kan zij als ideologie uitstekend dienen voor het verhullen van tal van politieke machinaties die tot kern hebben de uitwissing van verantwoordelijkheid, nu eens voor zeer reële politieke beslissingen, dan weer voor het onmogelijk maken om dergelijke beslissingen te treffen. Zonder dit element van onwaarachtigheid schijnt het moeilijk in Nederland tot de vorming van een regering te komen. Het dualisme is daarom in de praktijk vaak tevens een palliatief. Doch het is goed de werkelijkheid te zien: het zgn. ‘open debat tussen regering en volksvertegenwoordiging’ is minder reëel, dan de zich daar doorheen slingerende tegenstellingen van partijen, partijsegmenten en dwars door of buiten de partijen om werkende belangen. Zolang deze tegenstellingen verdoezeld kunnen worden, heeft de kiezer niet de wezenlijke mogelijkheid tot het vellen van een oordeel. En is het bestaan van die mogelijkheid niet juist de eis die de democratie bovenal aan een ‘goed staatsbestel’ stelt?