Tijdschrift voor Taalbeheersing. Jaargang 17

[p. 73]

[Nummer 2]

Remedie tegen de weerzin van de aangeslagene. Over klantgerichte uitspraken op bezwaar van de Belastingdienst
M. van Boxtel

Samenvatting

De Belastingdienst is een organisatie die gekozen heeft voor een klantgerichte benadering van de belastingplichtigen. Dit heeft consequenties voor de schriftelijke communicatie. In dit artikel worden drie voorbeelden van het document ‘uitspraak op een bezwaarschrift’ besproken tegen de achtergrond van de klantgerichte benadering. Formulering en woordkeus blijken niet te sporen met deze organisatiedoelstelling. Dit geldt ook voor de argumentatie die bovendien juridisch niet door de beugel kan. Verder voldoet de argumentatie niet aan het kwalitatieve niveau dat voor het oplossen van een verschil van mening vereist is. Het artikel sluit af met een voorbeeld van een uitspraak die aan juridische eisen voldoet, als een goed betoog is opgebouwd en ook op het niveau van formulering en woordkeus de klantgerichte Belastingdienst naar behoren vertegenwoordigt.

1 Inleiding

Als de schrijver F. Bordewijk zijn zin had gekregen dan was het met de brieven van de Belastingdienst al sinds 1955 een heel andere kant opgegaan. In zijn verhaal Belasting naar draagkracht liet hij oudere heren met elkaar wedijveren over een passende redactie van belastingbrieven. Ze bekeken het van de luchtige kant:

Het liep er uitsluitend over hoe de Staat de weerzin van de aangeslagene kon tegengaan door een minder zakelijke redactie van het aanslagbiljet. De een stelde een hoffelijke formule voor, ongeveer als volgt: Tot zijn niet gering leedwezen ziet de ondergetekende ontvanger zich door de zorgelijkheid der tijden genoodzaakt u, onder aanbieding van zijn verontschuldiging voor de overlast, de hierneven gespecificeerde aanslag op te leggen.

Ruim dertig jaar nadat Bordewijk zijn verhaal schreef, heeft de Belastingdienst zich echter in alle ernst de vraag gesteld hoe ‘die weerzin van de aangeslagene’ teruggebracht kan worden. De dienst zoekt het antwoord in een klantgerichte benadering van de belastingplichtigen. In dit artikel wil ik laten zien welke gevolgen deze benadering heeft voor de schriftelijke communicatie van de Belastingdienst. Ik heb ervoor gekozen om dit aan de hand van een specifiek document te doen: de uitspraak op een bezwaarschrift.¹

Dit document plaats ik in zijn context die gedefinieerd wórdt door organisatorische doelstellingen en juridische bepalingen. In paragraaf 2 ga ik in op de ontwikkelingen die de afgelopen tien jaar bij de Belastingdienst invloed hebben gehad op schriftelijke communicatie in het algemeen. In paragraaf 3 bespreek ik drie praktijkvoorbeelden van de uitspraak op een bezwaarschrift. Aan de argumentatie in deze voorbeelden besteed ik in paragraaf 4 apart aandacht omdat het document zonder argumentatie als tekstsoort zijn wezenlijkste eigenschap kwijt is, de wet expliciet een volledige en begrijpelijke argumentatie voorschrijft en de kwaliteit van de argumentatie een graadmeter mag heten van de klantgerichte benadering in de praktijk. Voordat ik afsluit met een voorbeeld van een

1 Jan Renkema onderzocht in 1993 en '94 de vraag: ‘Hoe beantwoorden ambtenaren brieven van burgers?’. Hij deed hierover verslag in het boek Taal mag geen belasting zijn. Een onderzoek-in-burger naar brieven van ambtenaren.

[p. 74]

goede uitspraak op een bezwaarschrift (paragraaf 6), ga ik in paragraaf 5 in op de factoren die de positie van de schrijvende ambtenaar en daarmee de kwaliteit van veel uitspraken nadelig beïnvloeden.

Met de beschrijving van deze pragmatische benadering van een tekstsoort hoop ik ook de Belastingdienst te beschrijven als een interessante werkplaats voor taalbeheersers.

2 Aspecten van een veranderende Belastingdienst

Klantgerichte benadering

Evenals de giganten KLM, NS en PTT wilde de Belastingdienst vanaf 1985 meer rekening gaan houden met de wensen van het publiek dan voorheen. De dienst koesterde de oprechte wens om het belastingwerk voor alle partijen eenvoudiger en toegankelijker te maken. Sleutelbegrippen voor deze klantgerichte benadering waren: anders omgaan met het publiek, anders communiceren, zakelijk en integer optreden en goed samenwerken.

Achteraf was het misschien beter geweest om het verzamelbegrip klantgerichte benadering niet te introduceren. Dit begrip was koren op de molen van critici die schamperden dat de Belastingdienst onmogelijk van klanten kon spreken omdat die klanten niet naar een ander bedrijf konden stappen voor hetzelfde produkt.

Vanzelfsprekend bedoelt de Belastingdienst met een klantgerichte benadering niet hetzelfde als Albert Heijn die op de kleintjes blijft letten omdat de klant anders naar de Edah loopt. In de bedrijfsfilosofie van de Belastingdienst staat de klantgerichte benadering voor ‘het heffen en innen van belastingen die wettelijk verschuldigd zijn met een zo hoog mogelijke acceptatiegraad’.

Een belangrijke eerste daad was de herstructurering die binnen de dienst onder de naam ‘de omslag’ bekend geworden is. Het kwam erop neer dat de verschillende doelgroepen voor alle belastingkwesties voortaan bij één loket terecht konden terwijl ze voorheen rijksaccountantdiensten, ontvangkantoren, inspecties VPB en OB e.d. op verschillende lokaties moesten bezoeken. Het publiek reageerde positief op deze vernieuwde Belastingdienst die in 1992 voor deze herstructurering de prijs van de Orde van organisatieadviseurs kreeg.

Huisstijloperatie

Vervolgens ging de ‘huisstijloperatie’ van start, een verzameling van tientallen maatregelen om de Belastingdienst herkenbaar te maken voor het publiek. Dat was nodig want de voorgevel van de Belastingdienst in Gouda leek in geen enkel opzicht op die van Leeuwarden, de ambtenaren in Breda werkten met andere formulieren dan hun Alkmaarse collega's, in Maastricht stopte men brieven in andere enveloppen dan in Groningen en in Roosendaal verstond men onder ‘een mededeling’ wat anders dan in Bergen op Zoom.

Alles veranderde. De grote schoonmaak liet geen gebouw, formulier of kantinekopje met rust. Kantoren werden eenheden, alle eenheden kregen de naam ‘Belastingdienst’ en een gele lichtbalk kenmerkte voortaan de voorgevels. Er kwamen open informatiebalies bij de ingangen, evenals een teambalie en besloten spreekkamers, een uniforme bewegwijzering, hetzelfde briefpapier en vaste namen voor documenten (‘beschikking’, ‘uitspraak’ e.d.). De belastingplichtigen ontvingen verbeterde aangifteformulieren, duidelijkere toelichtingen, konden persoonlijke hulp krijgen bij hun aangiften of kregen informatie via de Belastingtelefoon.

[p. 75]

Programma schriftelijke communicatie

Vanaf het begin erkende men dat ook het taalgebruik van de Belastingdienst niet het gewenste beeld opriep. Directeur-generaal Joop van Lunteren schreef in zijn voorwoord bij de eerste uitgave van het ‘Handboek huisstijl’:

Heel belangrijk is ook het taalgebruik in woord en geschrift, waarvan de Belastingdienst zich bedient. Vooral op dit punt blijkt uit onderzoek dat de Belastingdienst moet blijven werken aan verbetering.

Er zijn toen mensen aan de slag gegaan die geheel naar huisstijlidee taalnormen opstelden die ze koppelden aan de uitgangspunten van de Belastingdienst. Ze gaven een boekje uit onder de titel ‘Omgaan met de normen taalbeheersing’ waarin de taalbeheersingsnormen schematisch weergegeven werden (zie figuur 1). Er werden docenten aangenomen om deze normen onder de ambtenaren te verspreiden. De huidige vakgroep van docenten schriftelijke communicatie - waarvan ik deel uitmaak - ziet het als haar taak om de kwaliteit van de schriftelijke communicatie te bewaken en te verbeteren.

We hebben een netwerk van ‘taalbegeleiders’ opgezet, ambtenaren die zich op hun eenheid bekommeren om de kwaliteit van de teksten. We adviseren hen en stellen samen met hen een taalkrant samen. Ook publiceren we interne uitgaven over spelling, stijl, tekstopbouw, argumentatie, brieven, notuleren, beleidsteksten. We schrijven over documenten voor afzonderlijke functies (ambtsberichten, vragenbrieven), helpen schrijvers van standaardteksten, maken tekstmodellen, schrijven docentenhandleidingen en geven cursussen.

Onze inspanningen hebben veel opgeleverd voor individuele ambtenaren, teams, eenheden en de hele organisatie. Er gaan betere vragenbrieven naar het publiek, een aanhef en een persoonlijke ondertekening is geen uitzondering meer, navorderingsaanslagen krijgen een heldere toelichting en uitspraken op bezwaar blijken soms aangenaam duidelijk.

3 Uitspraken op een bezwaarschrift

We zouden kunnen zeggen dat we op de goede weg zijn om de kwaliteit van de schriftelijke communicatie te verbeteren. Maar taalgebruik heeft te maken met een mentaliteit en die verander je niet zo snel als voorgevels. Laat ik het maar meteen zeggen: de kwaliteit van de schriftelijke communicatie is bij de Belastingdienst nog steeds beneden de maat zoals de volgende integrale tekst van een uitspraak op een bezwaarschrift uit 1993 laat zien:

Overwegende, dat het bezwaarschrift wordt afgewezen omdat er geen gronden aanwezig zijn om het toe te wijzen.

Zo'n tekst is onaanvaardbaar in een organisatie die zichzelf wil profileren als zakelijk, integer en gericht op samenwerking. Nu zou er niet veel aan de hand zijn wanneer het hier om een tekst gaat die bijna nooit verzonden wordt. Maar het betreft een document waarvan er ruim 20.000 per jaar de deur uitgaan. Zulke uitspraken op bezwaar liggen uiterst gevoelig bij de lezers, vragen vakmanschap, begrip en tact van de schrijvers en zijn aan juridische voorwaarden gebonden.

Ik wil deze uitspraken nader bespreken. Eerst plaats ik ze in de formele rechtsgang en beschrijf kort de verschijningsvormen. Daarna volgen enkele voorbeelden.

[p. 76]

Figuur 1: Taalbeheersingsnormen van de Belastingdienst

[p. 77]

Document, rechtsgang en verschijningsvormen

Belastingplichtigen doen jaarlijks aangifte van wat zij verdiend hebben. Deze aangiften komen op de verschillende eenheden van de Belastingdienst binnen waar zij na verloop van tijd ‘geregeld’ worden. Doorgaans is er niets aan de hand wanneer de Belastingdienst akkoord gaat met de aangifte van een belastingplichtige. Het kan echter anders lopen wanneer de Belastingdienst constateert dat er een hogere aanslag moet komen dan uit het aangiftebiljet blijkt.

De belastingplichtige wordt hiervan op de hoogte gesteld met een correctie waartegen hij bezwaar kan maken in een ‘bezwaarschrift’. De Belastingdienst is verplicht om op een bezwaarschrift te reageren met een uitspraak op een bezwaarschrift (hierna: uitspraak op bezwaar). Dat is een document waarin de inspecteur - de Belastingdienst - zijn beslissing over een kwestie meedeelt.

Een bezwaarschrift en een uitspraak op bezwaar maken deel uit van de bezwaarfase die vooral moet voorkomen dat er direct een juridische procedure aangespannen wordt. In deze fase van de rechtsgang worden misverstanden uit de weg geruimd, gegevens uitgewisseld en meningsverschillen opgelost. Anders gezegd: beide partijen praten nog met elkaar. Als een beroepsprocedure toch onvermijdelijk is, dan dient de bezwaarfase om precies aan te geven waarover de Belastingdienst en belastingplichtige met elkaar van mening verschillen.

Bij de Belastingdienst verschijnen uitspraken op formulieren en in briefvorm. Formulieren zijn genummerd of hebben andere kleuren voor bijvoorbeeld de omzetbelasting of inkomstenbelasting. Soms worden formulieren begeleid door een brief met een toelichting op de uitspraak. Uitspraken kunnen ook de vorm hebben van gewone brieven. Door alle verschijningsvormen heen loopt een kenmerkende scheiding tussen uitspraken die in de ‘overwegende, dat’-vorm geschreven zijn en de andere uitspraken.

Drie voorbeelden van uitspraken

Ik zal drie herkenbare voorbeelden van uitspraken laten zien en kort bespreken tegen de achtergrond van de klantgerichte koers van de Belastingdienst. Aan de argumentatie besteed ik in paragraaf 4 aandacht. Het eerste voorbeeld is een uitspraak op een IB-120 standaardformulier, het tweede voorbeeld is een uitspraak in de ‘overwegende, dat’-vorm en het derde voorbeeld is een uitspraak op bezwaar in briefvorm.

In veel gevallen scheppen formulieren niet de beste voorwaarden om een lezergerichte uitspraak te schrijven. De schrijver heeft geen invloed op de voorbedrukte tekst, moet zich neerleggen bij een onrustige lay-out of kan misschien zijn hele verhaal niet kwijt in de vrije tekstruimte. Het is eigenlijk zijn tekst niet.

In het voorbeeld van de uitspraak op een IB 120 standaardformulier (zie figuur 2) heeft de tekst niet tot ruimteproblemen geleid. Ik kan wel vaststellen dat het een onvolledig verhaal is waarbij een afsluiting ontbreekt en de ondertekening lang op zich laat wachten. Op het niveau van formulering en woordkeus zullen zich geen leesproblemen voordoen. Of dit een klantgerichte uitspraak is, kan ik pas vaststellen wanneer de argumentatie erbij betrokken wordt.

Voordat de huisstijl van de Belastingdienst werd ingevoerd, werden uitspraken in de ‘overwegende, dat’-vorm regelmatig geschreven. Ze komen echter nog steeds voor. Voor deze ‘overwegende, dat’ -vorm heb ik geen goed woord over. Zij is een keurslijf waarnaar de inhoud zich maar heeft te voegen. Het voorbeeld (zie figuur 3) laat zien hoe de schrijver zich heeft verslikt in deze vorm. Hij suggereert met zijn dictum (‘besluit geen vermindering te verlenen’) en leestekens (alleen puntkomma's, geen punten) dat er sprake is van één zin.

[p. 78]

Figuur 2: Uitspraak op een IB 120 standaardformulier

[p. 79]

Figuur 3: Uitspraak in de ‘overwegende, dat’-vorm

[p. 80]

Traditionele uitspraken beginnen nog met een aanhef zoals: ‘De inspecteur van de Belastingdienst(...), uitspraak doende op het bezwaarschrift tegen (...)’. Hier ontbreekt echter een aanhef waardoor de persoonsvorm ‘besluit’ in het dictum het zonder onderwerp moet stellen. De zin is dus op zichzelf onvolledig.

Het is echter de vraag of het maar één zin is. De schrijver begint de eerste drie alinea's met hoofdletters, hanteert hoofdzinvolgordes in bijvoorbeeld het derde deel en begint - eveneens in het derde deel - vier keer op een nieuwe regel. Ook het vreemde telegramzinnetje ‘Tevens (...) onzuiver inkomen’ heeft veel weg van een hoofdzin.

De ‘overwegende, dat’-vorm leidt niet alleen tot zinsontsporingen maar ook tot een stijlbreuk tussen de standaardtekst boven ‘Overwegingen en beslissingen’ en de vrije tekst daaronder. Verder vermoed ik - maar ik kan dat niet bewijzen - dat deze vorm de weg vrij maakt voor de onnodige passieve stijl in bijvoorbeeld ‘dat verzocht wordt’ en typisch ambtelijke woorden zoals ‘ingevolge’ en ‘in casu’. De schrijver houdt hiermee de lezer op afstand wat haaks kan staan op de klantgerichte benadering van de Belastingdienst.

In veel gevallen nemen belastingplichtigen een belastingconsulent in de arm. Hij/ zij zal geen moeite hebben met de inhoud en zal ongetwijfeld uitleggen wat het betekent dat de ‘reclamante niet ontvankelijk in haar bezwaar’ is en dat er toch een uitspraak gedaan wordt. Uitspraken zijn echter direct gericht aan de belastingplichtigen en moeten dus ook voor hen duidelijk zijn. Hoe cryptisch is dan de bijzin ‘dat ingevolge ambtelijke voorschriften slechts een ambtshalve vermindering van de aanslag kan worden verleend’? De schrijver zet hier de lezer aan het werk terwijl dat - wat mij betreft - zo weinig mogelijk moet gebeuren.

De ‘overwegende, dat’-vorm leidt blijkbaar rechtstreeks naar de syntactische en lexicale wildernis waar lezers maar moeizaam doorheen komen.² Ze leiden zelden tot klantgerichte uitspraken. Wanneer ik echter aan ambtenaren voorstel om eens iets anders dan deze vorm te proberen, kan ik minstens rekenen op de argwaan van een langdurig gekooide vogel waarvoor het deurtje opengaat.

De Belastingdienst heeft een voorkeur voor uitspraken in briefvorm. De schrijver heeft de ruimte, kan voor een logische tekstopbouw zorgen en hoeft zich niet te voegen naar een vaste formulering.³ Eigenaardig is dat de Hoge Raad in 1973 de uitspraak in briefvorm zonder verdere toelichting ‘niet aanbevelenswaardig’ genoemd heeft.⁴

Uit het voorbeeld (zie figuur 4) blijkt dat een briefvorm geen garantie is voor een lezergerichte uitspraak. Zo is het geen persoonlijke brief: in de aanhef staat geen naam, de moeder uit de eerste zin heet in de verdere tekst belastingplichtige (zonder ‘de’), ‘de ondersteunde’ of ‘zij’. ‘U’ uit de eerste zin komt niet meer terug en ‘ik’ staat alleen in het dictum terwijl iedere zin toch over moeder, u en ik gaat. Daarbij duwt de schrijver de lezer nog wat verder van zich af met ambtelijke woorden als dient, aan te merken, doch, inhoudende en overeenkomstig.

Ook vraagt hij extra inspanning van de lezer. Hij is bijvoorbeeld onnodig breedvoerig met tussenzinnen als ‘voorzover hier van belang’ en herhalingen als ‘Hetgeen zij nodig heeft (...) omstandigheden’. Hetzelfde geldt voor de voorzetselketens (‘de op belastingplichtige drukkende uitgaven tot voorziening in het levensonderhoud van bloeden aanverwanten in de rechte lijn’) en nominaliseringen (‘het voeren van een redelijk bestaan’). Het is logisch dat dit weer lange zinnen oplevert maar wat staat ‘Zij dient maandelijks zakgeld te ontvangen’ er fris tussen. Verder zou een niet-deskundige lezer weleens kunnen afhaken bij ‘het drempelbedrag’, ‘de daadwerkelijke behoefte’ en ‘een redelijk bestaan’. Ook deze tekst strookt niet met het klantgerichte uitgangspunt van de Belastingdienst.

2 F.H. van Eemeren e.a. constateren dat deze ‘overwegende, dat’-vorm in veel juridische teksten voorkomt. Zij schrijven in Argumenteren voor juristen:. ‘Bij samengestelde argumentatie kunnen dan ook ingewikkelde en onoverzichtelijke zinnen ontstaan.’ (p. 175)

3 In het functiepakket Registratie en successie van de Belastingdienst staat: ‘De uitspraak op bezwaar in briefvorm (...) past beter dan de traditionele uitspraak binnen de normen voor de huisstijl en de lezergerichte benadering van de Belastingdienst. Binnen deze benadering past het om te streven naar teksten die toegankelijk en begrijpelijk zijn, ook voor leken op fiscaal gebied.’ (p. 63)

4 Het ging hier om een kwestie waarbij de briefvorm van de betreffende uitspraak op bezwaar als een procedurefout werd opgevoerd. De Hoge Raad besliste op 10 januari 1973: ‘Geen wettelijk voorschrift bepaalt, dat een uitspraak op een bezwaarschrift in een bepaalde vorm moet geschieden: een uitspraak in briefvorm is, zij het niet aanbevelenswaardig, niet verboden.’ (Rolnummer 16 974) De Hoge Raad heeft deze uitspraak niet gemotiveerd.

[p. 81]

Figuur 4: Uitspraak in briefvorm

[p. 82]

Dat uitspraken per eenheid van gedaante lijken te verwisselen en dat zelfs binnen eenheden verschillende vormen gangbaar zijn, is vanuit het huisstijlperspectief bezien niet zomaar een bedrijfsongeval. Eigenlijk is iedereen het daarover eens. Daarom zal het ook niet lang meer duren voordat alle uitspraken er hetzelfde uitzien, zeker nu iedereen binnen de Belastingdienst een model van een uitspraak op zijn beeldscherm kan krijgen.

De voorbeelden maken echter ook duidelijk dat de meeste lezers - ook de deskundigen onder hen - zich door de formulering en de woordkeus behoorlijk moeten inspannen om een uitspraak te begrijpen. Daarbij bevestigen enquêtes mijn idee dat men voor vragen eerder naar een deskundige kennis dan naar de schrijver van de uitspraak stapt. Dat vind ik een teken aan de wand, want dan is het mis met de lezergerichte brief, is de samenwerking in de knop gebroken en zit er rot in een belangrijke pijler van de klantgerichte benadering.

4 Argumentatie in uitspraken op bezwaar

Veel uitspraken op bezwaar kunnen dus om uiteenlopende redenen niet lezergericht (klantgericht) genoemd worden. Maar er is meer aan de hand. Wanneer iemand een bezwaarschrift heeft geschreven dan is hij niet alleen benieuwd naar de beslissing maar ook naar de motivering van die beslissing. Een organisatie die haar publiek serieus neemt, zal hiermee rekening moeten houden. We mogen daarom verwachten dat een ambtenaar zijn beslissing op zijn minst goed en begrijpelijk onderbouwt.

Gemotiveerde uitspraken en de wet

De onderbouwing van een uitspraak wordt minder vrijblijvend wanneer we niet alleen naar de organisatie zelf kijken maar ook naar het juridische kader waarbinnen die organisatie werkt. In de eerste plaats vervult een uitspraak een rol in de zogenaamde rechtsgang, het is de laatste zet in de bezwaarfase, daarna ontmoeten de tegenspelers elkaar eventueel in de beroepsfase. Uitspraken kunnen dan processtukken worden waarvan het geen kwaad kan dat ze op een degelijke manier onderbouwd zijn, maar wettelijk verplicht is dat niet.

In de tweede plaats zijn er wettelijke bepalingen die betrekking hebben op het motiveren van uitspraken. Zo verplicht de Algemene Wet inzake Rijksbelastingen (AWR) - de basis van de belastingheffing - de ambtenaar om zijn uitspraak met redenen te omkleden ‘indien aan het bezwaar niet ten volle wordt tegemoetgekomen’ (art. 25, lid 4). Zo'n artikel biedt echter nog niet veel stevigheid wanneer blijkt dat een niet gemotiveerde uitspraak als enige consequentie heeft dat de rechter de redenen verbetert of aanvult.

Toch is het een stok achter de deur om enige aandacht te besteden aan de motivering. Er zijn immers uitspraken ‘nietig verklaard’ omdat de inspecteur zijn kwijtscheldingsbesluit niet gemotiveerd had. Zulke berichten gaan als een lopend vuurtje door de Belastingdienst en hebben een weldadig effect op een zorgvuldigere onderbouwing.

Sinds 1 januari 1994 hebben ambtenaren echter alle reden om hun uitspraken te motiveren. Toen trad namelijk de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in werking waarin een aantal dwingende regels voor bestuursorganen staan, dus ook voor de Belastingdienst. De Awb verplicht schrijvers hun beschikkingen - en een uitspraak is een beschikking - te motiveren. Ze moeten hun motivering ook bekend maken.

Het lijkt erop dat hiermee de argumentatie een zaak van de belastingambtenaar zelf geworden is. Uiteindelijk laat hij zich door niets anders sturen dan door regels en wetten. Dat is begrijpelijk want hij werkt voor een instelling die haar werk doet ‘op grond van

[p. 83]

regelingen die door de Tweede en Eerste Kamer goedgekeurd zijn’, zoals artikel 104 van de Grondwet luidt.

Toch ontstaat er nu al wat rek in die motiveringsplicht. De Staatssecretaris van Financiën heeft gezegd dat het met die motivering van de bestaande uitspraken op bezwaar wel goed zit. Ook hoor je binnen de Belastingdienst dat de motivering deugdelijk moet zijn, wat weer minder streng klinkt dan ‘de volledige en begrijpelijke motivering’ waarover de Awb spreekt.

Uitspraken volgens de argumentatieleer

Een uitspraak op bezwaar is een document waarin de inspecteur - de Belastingdienst - zijn beslissing over een kwestie formuleert (zie paragraaf 3). Ik heb aangegeven dat de klantgerichte benadering van de Belastingdienst (paragraaf 2) en enkele juridische bepalingen (hierboven) een volledige en begrijpelijke motivering van de beslissing in een uitspraak vereisen. Tegen deze achtergrond kan ik een uitspraak op bezwaar ook karakteriseren als een betogende tekst. Hiermee kom ik op het terrein van de argumentatieleer.

Van Eemeren, Grootendorst en Kruiger omschrijven een betoog als een geheel van uitspraken - argumenten - die gezamenlijk een of meer standpunten onderbouwen. Zij bekijken argumentatie vanuit het dialectisch perspectief wat inhoudt ‘dat argumentatie wordt opgevat als onderdeel van een (expliciete of impliciete) discussie die erop gericht is een verschil van mening op te lossen’ (Argumentatieleer 2, pagina 9). Ook de interne uitgave van de Belastingdienst over argumenteren baseert zich op hun benadering, zij het dat er soms een andere terminologie gehanteerd wordt.⁵

In termen van de argumentatieleer beschouw ik een uitspraak als een betoog dat dient om een verschil van mening op te lossen tussen de inspecteur - de Belastingdienst - en een belastingplichtige. Het gaat om een openlijk geschil.⁶ Ik verwacht in iedere uitspraak een standpunt en een of meer argumenten waarmee de schrijver de belastingplichtige wil overtuigen van de aanvaardbaarheid van zijn standpunt(en). Ik verwacht ook dat die argumenten wezenlijk bijdragen aan de oplossing van het geschil. Verder verwacht ik dat er in een uitspraak minstens iets van een discussie tussen inspecteur en belastingplichtige merkbaar moet zijn, dat de schrijver bijvoorbeeld reageert op een of meer argumenten van de belastingplichtige en voor een eventuele directe weerlegging zorgt. Op deze manier laat de schrijver zien dat hij naar de ander geluisterd heeft en niet alleen het eigen spoor volgt. Hiermee wordt argumentatie een mogelijke graadmeter van een klantgerichte houding.

5 In veel documenten van de Belastingdienst worden standpunten ingenomen en toegelicht: in mededelingen, ambtsberichten, fiscale preadviezen, vertoogschriften e.d. Het zijn veelal discussiebeurten (die A. Braet en R. Berkenbosch ‘debatbeurten’ noemen in Debatteren over beleid). Om het eigen standpunt zo goed mogelijk te onderbouwen maar ook niets te laten liggen van de argumenten van de belastingplichtige maakt het basispakket Argumentatie onderscheid tussen twee soorten weerlegging: de directe weerlegging van de argumenten van de belastingplichtige (dat is op het niveau van subgeschillen) en de indirecte weerlegging van het standpunt van de belastingplichtige (dat is op het niveau van hoofdgeschillen).

6 Het gaat bij uitspraken op bezwaar ook altijd om een gemengd geschil omdat de partijen een positief en een negatief standpunt expliciet naar voren brengen. Over het openlijk geschil schrijven Van Eemeren e.a. in Argumentatieleer 1: ‘Een standpunt is een uitspraak waar een verschil van mening over bestaat of verondersteld wordt te bestaan tussen de ene taalgebruiker en de andere. Als deze uitspraak als standpunt gaat fungeren in een betoog dat tot doel heeft het verschil van mening op te lossen wordt het verschil van mening een openlijk geschil. Betogen zijn gericht op het oplossen van geschillen.’ (pagina 17-18)

Argumentatie in de drie voorbeelden

Ik zal de argumentatie in de drie voorbeelden eens tegen het licht houden.

In de eerste uitspraak (figuur 2) gaat de schrijver niet direct in op argumenten uit het bezwaarschrift. Wellicht heeft de schrijver van het bezwaarschrift geen argumenten aangevoerd maar dit hoeft niet te betekenen dat er niet gereageerd moet worden. Integendeel, er is dan sprake van nalatigheid en dat verdient een serieuze reactie. Daarbij onderbouwt de schrijver zijn standpunt met slechts één argument: ‘omdat de door u genoten rente minus de rentevrijstelling meer bedraagt dan f 1.000,-’. Er is hier sprake van een enkelvoudige argumentatie en het is de vraag of de lezer hier geen behoefte heeft aan verdere ondersteuning in de vorm van bijvoorbeeld de bron - de wetstekst - waarop de schrijver zich baseert.

Verder is het eigenaardig dat er in deze korte tekst drie beweringen staan die als standpunten opgevat kunnen worden. Er zijn weliswaar standpunt-argumentrelaties

[p. 84]

denkbaar maar dan blijkt er steeds een cirkelredenering te ontstaan. Bijvoorbeeld: Ik handhaaf de aanslag omdat ik aan uw bezwaar niet tegemoet kan komen omdat de aanslag terecht is opgelegd. In de woorden van Van Eemeren, Grootendorst en Kruiger wordt hier gedaan ‘of een standpunt afdoende verdedigd is, terwijl het uitgangspunt waarop bij de verdediging een beroep wordt gedaan in feite identiek is aan de omstreden propositie’⁷ Een dergelijke drogreden brengt de partijen niet dichter bij een oplossing.

Kortom: Ik kan deze uitspraak op bezwaar nauwelijks opvatten als een serieuze poging om een verschil van mening op te lossen.

Met de tweede uitspraak (figuur 3) is iets vreemds aan de hand. Ik neem hier de vrijheid om over alinea's te spreken. De uitspraak bevat vier overwegingen verdeeld over de eerste, tweede, vierde en vijfde alinea. De derde alinea bevat een uitwerking van de tweede. De schrijver sluit zijn uitspraak af met het dictum (‘besluit geen ambtshalve vermindering te verlenen’). Ik lees deze tekst op zo'n manier dat de vier overwegingen het dictum gelijkwaardig ondersteunen, dat het dus een meervoudige argumentatie betreft.⁸

Het zou flauw zijn om de eerste alinea in een direct verband te brengen met het dictum. Dit ligt echter anders voor de tweede overweging in de tweede alinea en de toelichting in de derde alinea. De redenering zou als volgt zijn:

Ik besluit geen vermindering te verlenen (dictum) omdat u verzoekt een lagere waarde voor de
woning in aanmerking te nemen (tweede alinea). Ik ga hiermee akkoord. Een herberekening op
basis van het taxatiebedrag levert een belastbaar inkomen op van f 16.426 (derde alinea).

Eigenlijk schrijft de ambtenaar hier dat hij geen vermindering verleent omdat de belastingplichtige hem terecht vraagt een lagere waarde voor de woning in aanmerking te nemen waardoor zijn belastbaar inkomen op f 16.426 komt. Dat is voor niemand te volgen en zo bedoelt de schrijver het ook niet.

Alleen de alinea's vier en vijf ondersteunen het dictum rechtstreeks. De inspecteur besluit geen vermindering te verlenen (dictum) omdat de belastingplichtige slechts recht heeft op een lager bedrag dan f 250 (alinea vijf). Hij mag de aanslag alleen ambtshalve verminderen wanneer het gaat om meer dan f 250 (alinea vier).

In feite bestaat deze uitspraak uit drie aparte betoogjes: alinea een, alinea twee en drie en alinea vier, vijf en zes.

De schrijver had ook hier weer last van de ‘overwegende, dat’-vorm omdat door deze vorm de betoogjes moeilijk van elkaar gescheiden kunnen worden. De lezer krijgt op zijn beurt weer last van deze vorm omdat hij verkeerde verbanden legt. De ‘overwegende, dat’-vorm verstoort in eerste instantie de communicatie. Dit voorbeeld is een extra bewijs dat deze vorm volledig van het toneel moet verdwijnen.

De argumentatie in de derde uitspraak (figuur 4) roept zoveel vragen op dat ik er wat langer bij stil blijf staan. Het feitelijke verhaal - voor zover zich dat laat afleiden uit deze uitspraak (inclusief de hier weggelaten adressering) - gaat over een moeder die in een bejaardenhuis woont, waar zij volledige verzorging geniet en zakgeld krijgt. Haar zoon ondersteunt haar financieel. Hij heeft op zijn aangiftebiljet een bedrag van zijn belastbaar inkomen afgetrokken onder de noemer ‘aftrek kosten levensonderhoud moeder’ en de fiscus heeft dat bedrag er weer bijgeteld. De vraag is nu of dit terecht was.

De schrijver van de uitspraak stelt direct vast dat de Belastingdienst niet aan het bezwaar tegemoet komt. Hiermee geeft hij impliciet aan dat de belastingplichtige deze

7 Dit citaat staat op pagina 96 van Argumentatieleer 2. De drogreden van de cirkelredenering wordt ook aangeduid met ‘begging the question’ of ‘petitio principii’. De redenering strijdt met regel 6 van de 10 discussieregels die de schrijvers onderscheiden: ‘Een standpunt moet als afdoende verdedigd worden beschouwd als de verdediging plaatsvindt door middel van argumenten die tot de gemeenschappelijke uitgangspunten behoren.’ (Argumentatieleer 2, pagina 91)

8 ‘Kenmerkend voor meervoudige argumentatie is dat de enkelvoudige argumentaties ter verdediging van hetzelfde standpunt dienen en in principe gelijkwaardige en alternatieve verdedigingen van dit standpunt moeten vormen.’ (Argumentatieleer])

[p. 85]

‘kosten levensonderhoud moeder’ niet mag aftrekken. Dat is zijn standpunt. Ook het dictum is duidelijk: ‘Ik handhaaf de aanslag.’ Standpunt en dictum sluiten logisch op elkaar aan, dus tot zover is het niet lastig voor de lezer.

Dit wordt anders wanneer de schrijver zijn standpunt gaat motiveren. Dan legt hij geen of verkeerde verbanden tussen overwegingen en standpunt en tussen de overwegingen onderling, blijkt hij zijn standpunt alsnog onduidelijk geformuleerd te hebben, plaatst hij indirecte en directe weerleggingen door elkaar en verzwijgt hij ten onrechte minstens één argument. Verder wordt hij nergens concreet. Ik zal deze punten toelichten.

In de eerste alinea kondigt de schrijver een aantal ‘overwegingen’ aan, die hij met liggende streepjes van elkaar onderscheidt. Naar de vorm lijkt het erop dat iedere overweging het standpunt op eenzelfde manier ondersteunt. Hij legt echter een toelichtend verband tussen de eerste en tweede overweging met de signaalaanduiding ‘In deze zin’ en tussen de vierde en vijfde en vijfde en zesde overweging met de aanduiding ‘In deze omstandigheden’. Verder legt hij met ‘Kortom’ een concluderend verband tussen de achtste overweging en - naar ik aanneem - de andere overwegingen. Dit zou een argumentatiestructuur opleveren van vier hoofdargumenten, drie ondersteuningen en een conclusie. Deze verbanden liggen echter om inhoudelijke redenen niet voor de hand.

Om te beginnen zou de conclusie minstens moeten lijken op het standpunt. De conclusie van de schrijver dat de moeder geacht wordt in haar eigen levensonderhoud te kunnen voorzien (na ‘Kortom’), is echter iets anders dan zijn standpunt dat de zoon niets van de ‘kosten levensonderhoud moeder’ van zijn belastbaar inkomen mag aftrekken. Beide beweringen hebben wel wat met elkaar te maken. De vermeende conclusie is een verklaring van het standpunt: De ‘aftrek kosten levensonderhoud moeder’ is onterecht omdat moeder haar levensonderhoud zelf kan betalen. Het zou ook kunnen zijn dat de schrijver de achtste overweging bedoelt als een conclusie bij zijn zesde overweging.

Vervolgens is het niet duidelijk wat het verband tussen standpunt en eerste overweging (en tweede) is. Blijkbaar heeft de zoon het standpunt naar zijn hand gezet door zijn financiële uitgaven voor te stellen als ‘kosten levensonderhoud moeder’. Deze uitleg bestrijdt de ambtenaar. Hij maakt het zelfs tot het voornaamste punt zonder dat hij echter zijn standpunt duidelijk formuleert. Hij had moeten schrijven: ‘U mag het bedrag dat u opvoert als ‘kosten levensonderhoud moeder’ niet van uw belastbaar inkomen aftrekken.’ Bij deze formulering zou het verband logisch zijn geweest. Het gaat hier immers niet om buitengewone lasten in de zin van artikel 46 omdat het geen uitgaven zijn die voorzien in het levensonderhoud van de moeder en zo verder.

De verbanden tussen de derde en vierde overweging enerzijds en de andere overwegingen anderzijds vormen een probleem. Het is niet waarschijnlijk dat zij - evenals bijvoorbeeld de eerste en tweede overweging - het standpunt rechtstreeks moeten ondersteunen. Dan zou de volgende samenhang bestaan: Als de ondersteunde volledige verzorging dient te genieten in het bejaardentehuis (vierde overweging) dan mag de belastingplichtige geen ‘kosten levensonderhoud moeder’ aftrekken (standpunt).

Maar hoe heeft de schrijver deze overwegingen wel bedoeld? Het is mogelijk dat hij wil bewijzen dat de zoon niet hóéft te voorzien in een daadwerkelijke behoefte aan levensonderhoud omdat de moeder volledige verzorging dient te genieten in het bejaardentehuis en zakgeld dient te ontvangen. De opmerkingen verwijzen dan terug. Het is ook mogelijk dat hij wil bewijzen dat zij met de volledige verzorging en het zakgeld ‘een redelijk bestaan overeenkomstig haar plaats in de samenleving’ kan leiden. Dan ondersteunt hij zijn zesde overweging en verwijzen de opmerkingen vooruit. Ook zou de schrijver beide mogelijkheden bedoeld kunnen hebben.

[p. 86]

Welke plaats nemen de vijfde en zevende overweging in t.o.v. de andere? Waarschijnlijk reageert de schrijver op argumenten van de zoon en zal er dus sprake van zijn dat hij de argumenten van de belastingplichtige direct weerlegt. De schrijver is hierin niet duidelijk.

Er is nog een punt van verwarring. De schrijver lijkt van het aangiftebiljet van de zoon ineens over te springen naar de zelfstandige positie van de moeder. Hij stelt dat de zoon een bedrag niet mag aftrekken omdat de moeder in haar eigen levensonderhoud kan voorzien. Dit gebeurt na de tweede (derde, vierde?) overweging. De schrijver verzwijgt hier het argument dat de moeder de financiële bijstand van de zoon niet nodig heeft. Dit had hij beter wel kunnen vermelden.

Overigens schrijft hij nauwelijks over een concrete situatie, soms is hij zelfs ronduit hypothetisch waardoor de lezer zich steeds kan afvragen of het allemaal wel over zijn situatie gaat.

Ik heb al gesteld dat formulering en woordkeus van deze uitspraak niet sporen met de klantgerichte benadering van de Belastingdienst. Ik denk hetzelfde over de motivering van zijn beslissing. Hij heeft weliswaar moeite gedaan om zijn beslissing te motiveren maar hij laat de lezer te veel zoeken naar verbanden in de tekst. Ook het eerste en tweede voorbeeld kan ik moeilijk typeren als klantgerichte uitspraken. Daarvoor zijn de argumenten niet toereikend of begrijpelijk genoeg.

5 Weinig toeschietelijke praktijk

Voordat ik een voorbeeld geef van een goede uitspraak wil ik graag erkennen dat het vanuit mijn positie gemakkelijk praten is. Ambtenaren hebben te maken met de praktijk en die is niet altijd toeschietelijk. Over de onvoordelige aspecten van de ‘overwegende, dat’-vorm en formulieren schreef ik hierboven al. Verder is er de tijdsdruk. Ambtenaren die uitspraken schrijven - veelal de vroegere aanslagregelende ambtenaren, de huidige kantoortoetsers - hebben het erg druk. Zij werken in het primaire proces en hebben dus te maken met wat men soms ‘het heilige cijfer’ noemt. Deze tijdsdruk is de grootste vijand van een lezergerichte uitspraak. De ambtenaar heeft geen tijd om in een extra redactieronde zijn uitspraak pasklaar te maken voor zijn lezer.

Daarbij is het niet gemakkelijk om te schrijven over lastige fiscale problemen in een brief waar mensen wantrouwend naar uitkijken. En het wordt er zeker niet eenvoudiger op wanneer de ambtenaar in zijn uitspraken moet reageren op bezwaarschriften die vaak van een beroerde kwaliteit zijn. Aan bezwaarschriften worden namelijk nauwelijks eisen gesteld. Belastingplichtigen mogen ongestraft op de achterkant van een sigarendoos in bezwaar komen. Er zijn voorbeelden van uitspraken die als telegram binnenkwamen. Ze hoeven het bezwaar niet te ondertekenen, niet te motiveren. Een bezwaarschrift deugt zolang het maar herkenbaar is als bezwaarschrift, in het Nederlands geschreven is en binnen twee maanden bij de fiscus op de deurmat ligt.⁹

Ook kunnen uitspraken voor de schrijvers een bijsmaakje krijgen. Wanneer een ambtenaar bijvoorbeeld veel uitspraken moet schrijven dan zou het weleens kunnen betekenen dat hij zijn werk bij de aanslagregeling niet goed gedaan heeft, zo heet het. Misschien licht hij zijn afwijkende beslissingen onvoldoende toe. Dat vindt een eenheid niet leuk want de ambtenaar is relatief veel tijd kwijt met een uitspraak en dat gaat ten koste van bijvoorbeeld het aantal geregelde aangiften op de eenheid. Ook zit de Belastingdienst niet te wachten op tijd- en geldverslindende procedures dus als het enigszins kan, moeten

9 Er zijn volop problemen die liggen op het niveau van het interpreteren van een betoog, het ontleden van de argumentatiestructuur en het beoordelen van een betoog. Veel ambtenaren missen deze vaardigheden (deels of geheel) zodat ze geen stevige basis onder het eigen betoog (de uitspraak op bezwaar) kunnen leggen.

[p. 87]

meningsverschillen in de bezwaarfase opgelost worden, bij voorkeur nog voordat mensen een bezwaarschrift schrijven.

6 Een goede uitspraak in briefvorm

Ondanks - of dankzij - alles ontvangen steeds meer mensen een uitspraak die juridisch door de beugel kan, als een goed betoog is opgebouwd, ook anderszins lezergericht is en de klantgerichte Belastingdienst naar behoren vertegenwoordigt. Figuur 5 geeft een voorbeeld van zo'n goede uitspraak zoals die te vinden is in een van onze uitgaven voor de Belastingdienst¹⁰.

Tot slot wil ik nog even stilstaan bij Bordewijk die - zoals ik in de inleiding schreef - in Belasting naar draagkracht mogelijke remedies tegen de weerzin van de aangeslagene aandraagt. Alle tekstvoorstellen blinken uit in grote helderheid maar, zoals uit het gegeven voorbeeld blijkt, zij zullen het door de ondeugdelijke motivering binnen de Belastingdienst waarschijnlijk niet halen.

Met dank aan collega M. Verhaar

10 Dit voorbeeld staat op een zogenaamde gebruikerskaart die als bijlage gevoegd is bij het functiepakket Registratie en successie. Veel voorbeelduitwerkingen van documenten staan inmiddels op gebruikerskaarten. Ze zijn op de keerzijde steeds voorzien van theoretische aanwijzingen.

[p. 88]

Figuur 5: Uitspraak op bezwaar in briefvorm

[p. 89]

Bibliografie

Belastingwetten. Speciale editie ten behoeve van de Belastingdienst. (1994). Deventer: Kluwer.

Bordewijk, F. (1955). Belasting naar draagkracht. In F. Bordewijk Onderweg naar de Beacons. Den Haag: Nijgh & van Ditmar.

Braet, A. & Berkenbosch, R. (1989). Debatteren over beleid. Beknopte handleiding voor academisch debatteren. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Van Eemeren, F.H., Feteris, E.T., Grootendorst, R. & Kruiger, T. (1987). Argumenteren voor juristen. Het analyseren en schrijven van juridische betogen en beleidsteksten. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Van Eemeren, F.H., Grootendorst, R. & Kruiger, T. (1983). Argumentatieleer 1. Het analyseren van een betoog. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Eemeren, F.H. van, Grootendorst, R. & Kruiger, T. (1986). Argumentatieleer 2. Drogredenen. Groningen: Wolters Noordhoff. Van Eemeren, F.H., Grootendorst, R. & Kruiger, T. (1984). Argumenteren. Groningen: Wolters-Noordhoff.

Handboek huisstijl Belastingdienst. (1989). (Interne uitgave). Den Haag: Ministerie van Financiën.

Kalter, W., Kros, B. (1993). Registratie en successie. Taalbeheersingsprogramma Functiepakket. (Interne uitgave). Den Haag: Ministerie van Financiën.

Kuyper, J. e.a. (1989). Argumentatie. Taalbeheersingsprogramma Basispakket. (Interne uitgave). Den Haag: Ministerie van Financiën.

Langereis, Ch.J. (1990). Belastingprocedures. Hoofdlijnen van het procesrecht in belastingzaken. (Fiscale Studieserie nr. 1). Deventer: FED.

Renkema, J. (1994). Taal mag geen belasting zijn. Een onderzoek-in-burger naar brieven van ambtenaren. Den Haag: Sdu Uitgeverij Koninginnegracht.