Streven. Jaargang 62

[p. 244]

Willy Stevens
Latijns-Amerika
Tussen schijn en realiteit

Ondanks de recente sterke economische groei neemt de ongelijkheid van de inkomens- en vermogensverdeling in Latijns-Amerika nog toe. Sociale spanningen en een zichzelf voedende dynamiek van geweld in vele landen van deze regio bevestigen dit. De plotse en hevige liquiditeitscrisis die in Mexico na de presidentswissel eind 1994 is uitgebroken, gaf aanleiding tot het stellen van levensgrote vragen bij de zo geprezen economische hervormingen die zowat overal in Latijns-Amerika op gang waren gekomen.

Frappante economische sanering en heropleving

Op aansporen van het IMF, de Wereldbank en de Inter-Amerikaanse Ontwikkelingsbank werden de jongste jaren onmiskenbaar belangrijke economische beleidshervormingen toegepast in Latijns-Amerika. Een consensus was ontstaan omtrent de voordelen van het openstellen van de markten, regionale economische samenwerking, privatisering, grotere begrotingsdiscipline, munt- en prijzenstabiliteit en deregularisering van het economisch leven. Protectionisme en economisch nationalisme werden opzij gezet. De landen van de regio gingen onder elkaar wedijveren om buitenlandse beleggingen in effecten en directe investeringen aan te trekken.

De positieve resultaten van het gevoerde structureel hervormingsbeleid zijn talrijk. In 1994 werd voor het vierde opeenvolgende jaar globaal een positieve groei genoteerd van het regionale BNP, met name 3,2%. Maar dit is slechts een gemiddelde; Venezuela haalde een negatieve groei (-5,5%) terwijl Argentinië, Chili, Colombia en Costa-Rica recentelijk herhaaldelijk tussen de 6 en 8% scoorden. Dergelijke hoge groeiprestaties sloten terug aan bij de snelle economische expan-

[p. 245]

sie die Latijns-Amerika gekend had in de periode 1950-1981 (gemiddeld 5,3% per jaar). Ze gingen ditmaal evenwel gepaard met grondige saneringen. Het nefaste begrotingsdeficit van de jaren '80 werd ingebonden. In Chili werd het tekort teruggedrongen van 1,8% van het BNP in 1985 tot een surplus van 0,6% in 1993. Mexico deed het nog beter en vormde zijn tekort van 7,6% van tien jaar geleden om in een surplus van 0,7% in 1993. Ook Argentinië voert een streng begrotingsbeleid. In vrijwel alle landen werd de traditioneel hoge inflatie aan banden gelegd. Argentinië slaagde er in deze terug te draaien van 4924% in 1989 tot 7% in 1994. Ook Bolivia presteerde buitengewoon goed. In Brazilië verliep het moeilijker doch het ziet er naar uit dat Fernando Henrique Cardoso op weg is om de prijssprong van 1325 tot 20% te herleiden; hij dankt wellicht hieraan zijn verkiezing tot president. Globaal werd de Latijnsamerikaanse buitenlandse schuld onder controle gebracht. Ze wordt niet langer als een bedreiging voor het internationaal muntsysteem beschouwd. Alleen de schuld op korte termijn baart liquiditeitszorgen.

En toch stapelt er zich zowat overal sociale conflictstof op. Geweld en sociale spanningen grijpen om zich heen. De opstanden van landbouwers in het zuiden van Mexico, uitgebroken op Nieuwjaar 1994, blijven woeden. Venezuela kende op twee jaar tijd evenveel pogingen tot staatsgreep en de sociale onrust blijft er aanslepen. In Bolivia werden door de arbeiders nationale stakingen georganiseerd. In Argentinië, dat model staat voor economische hervorming en expansie, werd in december 1993 een provinciaal regeringsgebouw in brand gestoken; tijdens de zomer 1994 werd een mars ondernomen op de hoofdstad. Ook de andere economische snelgroeiers, zoals Colombia, Chili en Costa Rica, staan onder sociale druk.

De huidige financiële spanningen in Mexico, dat al in 1982 door het unilateraal afkondigen van een betalingsmoratorium de internationale schuldencrisis van de Derde Wereld had losgeslagen, bracht brutaal in herinnering hoe risicovol het is te investeren in de ‘emerging markets’ van Latijns-Amerika. Inderdaad, tussen 20 december 1994 en 10 januari 1995 was de stockmarkt in Mexico, uitgedrukt in US dollar, gevallen met ruwweg 50%, in Brazilië met 34%, in Argentinië met 29% en in Chili met 7%. Verschillende banken, zowat overal in de regio, kregen het erg benauwd. President Clinton beklemtoonde dat emergentiehulp aan Mexico voor de Verenigde Staten aan een ‘nationaal strategisch belang’ beantwoordt. Spoedig werd duidelijk dat het Congres hem niet bleek te volgen met zijn voorstel voor een omvangrijke kredietgarantie voor Mexico. Toen stoomde hij in looppas, per volmacht, een internationaal kredietpakket klaar van 50 miljard dollar. Naast eigen Amerikaanse middelen van 20 miljard

[p. 246]

dollar hield dit ook een IMF stand-by krediet in van 17,5 miljard dollar; nooit eerder had het IMF zo'n grote kredietlijn verleend. De speculanten-goeroe Georges Sorro mat de Mexicaanse crisis uiterst gevaarlijke dimensies aan met mogelijke negatieve gevolgen voor de hele wereldeconomie.

Wat zijn de oorzaken van dit mislopen in Latijns-Amerika? Schematisch samengevat zijn er twee: enerzijds het tekort op de buitenlandse lopende rekening en het inefficiënt financieren ervan en anderzijds het niet adequaat functioneren van het inkomensverdeel- en herverdelingsmechanisme dat de sociale ongelijkheid en armoede gevaarlijk doet toenemen.

Tekort en financiering

De meeste landen van Latijns-Amerika, net als de ‘emerging economies’ van Azië en Oost-Europa, zitten opgezadeld met tekorten op hun lopende rekening. In Mexico bedroeg dit in 1994 zomaar 8% van het BNP. Snelle groeilanden zoals Maleisië, de Filippijnen en Thailand hebben tekorten van bij de 6%. Onder bepaalde voorwaarden is dit niet noodzakelijk ongezond. De toevoer van buitenlands kapitaal laat namelijk toe meer te investeren dan wat binnenlands gespaard wordt en ook sneller te groeien.

Maar, er zijn voorwaarden, met name de vorm van de kapitaalaanvoer en de wijze waarop de kapitalen worden gebruikt. Op beide punten staan vele landen van Latijns-Amerika er slecht voor. Volgens een studie van de Latijnsamerikaanse think-tank SELA, stroomde er in 1992 en 1993 meer dan 115,4 miljard dollar naar deze regio. Tweederde hiervan zijn beleggingen in effecten (aandelen, obligaties en kortetermijn papier uitgedrukt in US dollar) die per definitie zeer beweeglijk en wispelturig zijn. Mexico alleen al moet dit jaar voor 20 miljard dollar Tesobonos gelibelleerd in dollar aflossen. Een geringe intrestwijziging (zoals in 1994 toen de Verenigde Staten een einde stelden aan een al te lange periode van laks monetair beleid) kan dit zwerfkapitaal als een zwaluw naar andere markten lokken. Ook een toename van politiek risico kan dit afstotend effect bewerken. In beide gevallen wordt de hoeveelheid deviezen aangetast die beschikbaar is om de vervaldagen van korte termijn verplichtingen te honoreren. In Azië is het aandeel van zwerfkapitaal veel geringer en is er meer lange termijn financiering en directe investering.

Het aangebrachte buitenlands kapitaal kreeg in Latijns-Amerika niet steeds een produktieve bestemming. Het werd meer dan in Azië ingezet voor consumptiedoeleinden, privatisering en schulddelging. Dit was vooral het geval in Mexico waar vreemd kapitaal diende om

[p. 247]

het spaartekort op te vangen. Argentinië en Chili hebben aangetoond dat dit ook anders kan; hier werd de kapitaalaanvoer vooral gebruikt voor produktieve investeringen.

In Mexico zat nog een derde punt mis, met name de oorsprong van het tekort op de lopende rekening. Dit was veroorzaakt door hoge intrestlasten op de buitenlandse schulden en lage spaarquota's, maar vooral door een groeiend handelstekort tengevolge van de forse overwaardering van de peso. Het gekozen wisselkoersbeleid was bedoeld om de inflatie in te dijken. Die kon inderdaad van 145 tot 7% herleid worden. De invoer werd aldus goedkoper doch de uitvoer verloor zijn concurrentiekracht; men hoopte deze laatste te verbeteren door het inschakelen van buitenlands kapitaal en technologie.

Deze gewaagde strategie was gedoemd tot mislukken. Velen wisten dit al drie jaar doch kregen geen gehoor bij hen die er belang bij hadden Mexico's economisch beleid tot op de valreep als model te blijven aanbevelen^[1]. Aan het doorprikken van de illusie zat namelijk een economisch, sociaal en politiek prijskaartje vast. De Permanente Revolutionaire Partij (PRI) moest tegen elke kost eerst de presidentiële verkiezingen winnen en verder mocht niets het prestige van uittredend president Salinas de Gortari aantasten in zijn wedloop naar de zetel van directeur-generaal van de nieuwe Wereldhandelsorganisatie in Genève. Voor Washington kwam het er op aan dat het NAFTA-akkoord door het Amerikaanse Congres werd goedgekeurd en dat de positieve effecten van dit akkoord naar boven dreven. Hiervoor moest de Mexicaanse peso waardevast blijven en de inflatie aan banden gelegd worden.

Deze doelgerichte overwaardering van de peso was slechts mogelijk zolang de buitenlandse investeringsdrang naar het ‘beloofde land’ overeind bleef en de kapitaalaanvoer bleef aanzwellen. Bij een terugloop van het zwaluwkapitaal was een liquiditeitsprobleem fataal en dus ook de ineenstorting van de beurs, de forse aantasting van de schaarse deviezenreserves, en tenslotte het verbreken van de losse band tussen de dollar en de peso die tot een devaluatie van 35% op één maand leidde. Het blijvend verhogen van de Mexicaanse rentevoeten was noch financieel-technisch noch politiek een haalbaar alternatief. Dergelijke koers zou de geloofwaardigheid in de peso onvoldoende hersteld hebben en hoe dan ook de economische groei, die er nu al laag is (slechts 11% op vier jaar), nog verder hebben afgeremd.

[1] Ondanks het feit dat Michel Camdessus, directeur generaal van het IMF, reeds aanvang 1994 president Salinas gewezen had op de gevaren die een fors overgewaardeerde munt inhoudt en dat de jaarlijkse ‘Wereld Economische Projecties’ van de maand juli 1994 hier eveneens de aandacht hadden op gevestigd, kan de vraag gesteld worden of het IMF niet hader aan de alarmbel had moeten trekken en ook of zijn economische monitorsfunctie niet dient te worden geïntensifieerd.

Latijnsamerikaanse monetaire domino

Zullen de munten van andere landen in de regio het Mexicaanse pad volgen? Vooral voor de Argentijnse peso en de Braziliaanse real, die

[p. 248]

eveneens fel overgewaardeerd zijn, is de vraag gewettigd. Het reilen en zeilen van de speculanten is even ondoorgrondelijk als hun macht groot is. Wellicht zal het niet zo'n negatieve vaart lopen. Voor landen die vrije toegang hadden verleend aan speculatieve buitenlandse korte-termijn beleggingen, zal veel er van afhangen welke internationale steun ze zullen vinden om deze verplichtingen af te lossen en voortaan aan een groter toezicht te onderwerpen.

Wat Argentinië betreft, is de dollarbinding van de peso, per wet vastgelegd sinds april 1991, meer geloofwaardig dan de ‘crawlingband exchange rate-system’ van de Mexicaanse munt. Aan zijn tekort op de lopende rekening (4% BNP in 1994), dat relatief slechts half zo groot is als dat van Mexico, beantwoordt een grote toename van produktieve investeringen. Verder drijft dit land op sterke economische ‘fundamentals’, zoals inflatie, economische groei en rentestand. Zijn structurele hervormingen, met name privatisering en deregularisering, zijn veel verder doorgedreven dan in Mexico.

Brazilië heeft net als Argentinië en Mexico, een sterk-munt-beleid aangekleefd om de interne inflatie in toom te houden. Dit heeft ook hier een nefast gevolg gehad op de handelsbalans. De invoer nam fors toe wegens de overwaardering van de munt (geraamd op 30%) maar ook door het openstellen van de markt en het verlagen van de invoerrechten (van 88 tot 12%). Anderzijds werd de ‘monetaire’ concurrentiepositie van de uitvoer aangetast. Na jaren van een zeer hoog overschot ziet het er naar uit dat voor 1995 de handelsbalans hooguit in evenwicht zal zijn doch dat de lopende rekening een deficit van 9 miljard dollar (2,3% van het BNP) zal nalaten wegens de intrestbetalingen op de hoge buitenlandse schuld. Anderzijds kan Brazilië bogen op reserves in vreemde deviezen goed voor 16 maand invoer. Argentinië's deviezenvooraard is goed voor 9 maand invoer terwijl Mexico, vóór de devaluatie, slechts op reserves voor twee maand invoer kon rekenen.

Chili is minder kwetsbaar. Zijn vaste wisselkoers is meer realistisch vastgelegd en het heeft, vooral sinds de radicale hervorming van zijn pensioenstelsel, een vrij hoge spaarquota. Anderzijds is het beheer en het toezicht op buitenlandse kapitaalaanbreng er vrij streng.

Ten einde hoe dan ook een domino-effect naar de overige beurzen en munten van de regio te vermijden, kan het hulppakket van 50 miljard dollar, aangereikt door president Clinton, het IMF en de Bank voor Internationale Betalingen, ongetwijfeld nuttig zijn. Doch om de huidige financiële schokgolven, gevoed door de beleggersvlucht, duurzaam om te buigen zijn strategische maatregelen nodig. Ook bij het uitbreken van de schuldencrisis in 1982 werd de aanvankelijke diagnose gesteld in conjuncturele termen en niet in structurele. Er

[p. 249]

werd gepraat over liquiditeitsmoeilijkheden en niet over solvabiliteitsproblemen. Ook toen werd het fenomeen aangepakt met klassieke aanpassingsprogramma's op jaarbasis en met herschikking van de commerciële schuld. Pas later zag men in dat indringende structurele aanpassingen vereist waren. Geen enkele economische crisis is zuiver conjunctureel. Dit is ook nu het geval.

Belangrijke economische koerswijzigingen dringen zich op. Het particuliere sparen, dat in Latijns-Amerika slechts 17,5% van het BNP bedraagt t.a.v. 30% in Azië, dient aangemoedigd te worden ondermeer door het hervormen van de Latijnsamerikaanse financiële instellingen. De explosie van de invoer dient ingetoomd te worden vooral door het voeren van een meer realistisch wisselkoersbeleid. Zoals hierboven vermeld, is het wenselijk het aandeel van speculatiekapitaal in te binden en de kapitaalaanvoer maximaal aan te wenden voor produktieve doeleinden. Ook moeten de nationale begrotingen in evenwicht worden gehouden. Bij het uitbreken van de schuldencrisis in Mexico in 1982 was dit laatste helaas niet het geval. Thans is dit evenwicht wel bereikt, wat er ongetwijfeld toe heeft bijgedragen een nieuwe unilaterale betalingsstop vooralsnog te vermijden. Niemand weet hoe lang deze stop afgewenteld kan worden.

Ook al komt er geen domino-effect, toch zitten er voor iedereen gevolgen vast aan de liquiditeitscrisis van Mexico. Gezien de groeiende globalisering van de financiële markten, zal de les die de speculanten in Mexico kregen de kost van het kapitaal verhogen via een stijging van de intrestvoeten en de risico- en liquiditeitspremies. Op risicomarkten, waartoe Latijns-Amerika zeker behoort, zal het buitenlands kapitaalaanbod alvast verminderen en logischer wijze ook de groei afremmen.

Aanhoudende sociale ongelijkheid

De inkomensongelijkheid is in Latijns-Amerika een historisch maatschappelijk fenomeen. Het bestaat al sinds de prekoloniale tijd en blijft tot grote sociale spanningen en geweldpleging aanleiding geven. Volgens economisten van de Verenigde Naties zal de armoede er nog toenemen ook al wordt er een hoge economische groei tot aan het einde van dit decennium in het vooruitzicht gesteld. In 1986 leefden 37% van de Latijnsamerikaanse families in armoede; tegen 2000 zal dit percentage stijgen tot 38 of 192 miljoen mensen. Niet allen vinden steuninkomens in de parallelle economie. Vooral in Brazilië is de kloof tussen rijk en arm zeer groot en schrijnend.

De concentratie van vermogen en inkomen in Latijns-Amerika was al aanwezig in de hiërarchische structuren van de Indiaanse oerbevol-

[p. 250]

king, zoals Azteken, Maya's en Inca's. De Spaanse kolonisatie voerde haar eigen klasseverschillen aan. Later zouden interne socio-economische factoren deze verschillen handhaven en zelfs versterken. Inderdaad, de organisatie van de uitvoer van landbouw- en minerale grondstoffen, die in de 19^e eeuw een grote expansie heeft gekend, heeft niet geleid tot instellingen en praktijken die inkomensverdelend werken en het menselijk kapitaal ontwikkelen. Alleen Argentinië was een uitzondering. Latijns-Amerika is dan ook de 20^e eeuw ingetreden met een kleine klasse rijken die de westerse levensstijl nabootsten en massa's armen die met moeite het bestaansminimum haalden. De middenklasse was uiterst beperkt. Ook de industrialisering via invoersubstitutie^[2], spontaan op gang gebracht even voor de eeuwwende en vanaf de einde van de jaren '30 door de overheid doelbewust aangemoedigd, zou hier niets aan veranderen. Ze greep plaats in een context van sociale onderontwikkeling en uiterst snelle verstedelijking. Ook toen al was de technologie van de nieuwe sectoren weinig arbeidscreatief. De vruchten van de economische groei bleven zeer ongelijk verdeeld en de inkomenskloof werd nog verruimd.

[2] Invoerssubstitutie: grensafsluiting voor de invoer van een bepaald produkt - middels prohibitieve invoerrechten, invoerquota en administratieve hinderpalen - om het lokale aanbod te stimuleren.

Inefficiëntie van de inkomensverdelingsmechanismen

In een volkshuishouding gebeurt de verdeling en herverdeling van de inkomens naar de armen toe essentieel via de tewerkstelling en de uitgaven van de regering. Op beide vlakken heeft het eigenlijk nooit goed gewerkt in Latijns-Amerika. Gewapende verzetsbewegingen, die onder wisselend ideologisch vlagvertoon meer sociale rechtvaardigheid opeisen, zijn er dan ook een traditioneel kenmerk van de politieke cultuur^[3].

De ontvoogding in de nasleep van de Napoleontische oorlogen was in hoofdzaak een actie van inheemse creoolse elites (lokaal geboren blanken) die zelfbestuur wensten om de belastingdruk in eigen handen te houden. Ook nu nog zijn het de afstammelingen van diezelfde elites die de macht delen en die in vele landen slechts over één punt een consensus bereiken, met name het afremmen van de belastingdruk. De begrotingen van de Latijnsamerikaanse landen bedragen slechts 12-26% van het BNP tegenover 30-52% voor de ontwikkelde landen (behalve Japan, de Verenigde Staten en Zwitserland). Een groot deel van de Latijnsamerikaanse begrotingen wordt gefinancierd via binnenlandse en buitenlandse schulden en in geringe mate via ontwikkelingsbijstand.

Met dergelijke beperkte begrotingen en vaak slecht bestede uitgaven is er uiteraard weinig ruimte voor sociale programma's, infrastructuurwerken, herstructurering en opwaardering van centrale en

[3] De huidige bestseller in Latijns-Amerika over dit thema is het boek van de Mexicaanse socioloog Jorge Castaneda, La Izquierda Desarmada (‘Ontwapend Links’), 1994, dat ook in Engelse vertaling beschikbaar is.

[p. 251]

lokale administraties, enz.. Vooral op het stuk van de ontwikkeling van het ‘menselijk kapitaal’ is het gebrek aan overheidsmiddelen frappant. De kansen voor hoger onderwijs zijn meestal enkel weggelegd voor begoede studenten. Dit is niet zonder gevolgen. Een studie van de Wereldbank betoogt dat menselijk kapitaal onmiskenbaar de belangrijkste factor blijft voor de economische ontwikkeling van de zeven ‘high performing countries’ van Oost-Azië.

Net zoals in de industriële landen heeft de moderne technologie in Latijns-Amerika de arbeidsintensiteit in de economie nog verder verlaagd. De nieuwe arbeidsplaatsen zijn meestal slechtbetaalde kortetermijn banen in de constructiesector ofwel hoogbetaalde management jobs. De privatisering van overheidsbedrijven leidde tot het uitschakelen van vele arbeiders en bedienden om de competitiviteit te verhogen. Niet allen konden nieuwe banen vinden of zich in de parallelle economie integreren. Indringende structurele hervormingen en economische heropleving, hoe solide die ook mogen zijn, brengen de werkeloosheid weinig soelaas. De nieuwe rijkdomscreatie komt vooral ten goede aan het kapitaal. Rijke families verhogen hun welvaartsbasis nog door het opkopen van overheidsbedrijven. Het afzwakken van de rol van de arbeid als belangrijkste inkomensverdelingsmechanisme is een cruciaal maatschappelijk probleem. Het verdient meer aandacht. Het baart zorgen bij ons, maar nog meer in landen met minimale sociale opvangnetten.

Besluit

Het verkleinen van de inkomensongelijkheid in Latijns-Amerika is niet alleen sociaal hoogdringend maar zou ook nuttige economische en politieke effecten sorteren. Het zou namelijk de binnenlandse effectieve vraag aanzwengelen en aldus tot hogere groei leiden en meteen de politieke legitimiteit en dus ook de stabiliteit verhogen. De democratische hervormingsbewegingen die via constituantes en volksreferenda in vele landen van Latijns-Amerika op gang gekomen zijn, wijden aan het objectief van billijke inkomensverdeling slechts lippendienst. Westerse hulpverleners dienen in hun contacten met Latijns-Amerika aan te dringen op grotere begrotingsinspanningen van de bijgestane landen ondermeer via een verruiming van hun belastingbasis. Niet-Gouvernementele Organisaties, die zich in toenemende mate op Latijns-Amerika richten en dit vaak ten koste van Sub-Sahara Afrika, kunnen er niet om heen dat hun verdienstelijke projecten er ook toe bijdragen het sociale geweten van de lokale politici, die vaak hun eigen kapitalen naar veiliger havens hebben geloodst, te sussen.

Krachtige groei kan samengaan met een meer billijke verdeling van

[p. 252]

de vruchten van de economische vooruitgang. Dat is de les die Oost-Azië geeft aan Latijns-Amerika. ‘Groei door concentratie van kapitaal’, waarover de Braziliaanse econoom Celso Furtado het heeft, is niet de enige weg.

Uit de liquiditeitscrisis kunnen we onthouden dat schijn bedriegt en dat het verkeerd is al te snel torens te bouwen op de duurzaamheid van de economische ommekeer in deze regio. Ook in Latijns-Amerika maakt één zwaluw de lente niet.