De Gids. Jaargang 173

[p. 789]

Robert Menasse
Het democratisch gehalte van de Europese Unie

Ik vertel in de eerste persoon. Ik ben geen journalist. Het is niet mijn taak de objectiviteit te pretenderen van een realiteit die ik na een maand in Brussel pas begin door te krijgen en die me voorlopig weinig meer bood dan verbluffende en intensieve indrukken, maar ook niet meer dan indrukken. Die staan vaak haaks op wat ik wist. Dat hoeft nog niets te betekenen: we zien de zon op- en ondergaan en kunnen dat voor empirisch vaststaande kennis houden, vervolgens zien we het model van het planetair systeem - en krijgen een indruk. Natuurlijk is het omgekeerd, in het model toont zich de kennis, en wat wij dagelijks zintuiglijk beleven is alleen de indruk. Maar kunnen we er daarom altijd van uitgaan dat kennis het tegendeel is van voor-kennis? Ik weet het niet. Maar daarover wil mijn artikel gaan, over de vraag of de waarheid van wat wij zo vlot ‘de eu’ noemen, misschien in een simpele omkering ligt van wat wij op goede gronden meenden te weten.

Ik ben met vooroordelen naar Brussel gekomen. Vooroordelen die ik niet wil veroordelen, het waren gewoon vooroordelen in de letterlijke zin van het woord: oordelen die ik had voor ik hierheen kwam. En ze wortelden allemaal in feiten en empirie. Niemand zal de zinnigheid van de idee van het Europese project ter discussie stellen: namelijk de historische vijandschap tussen de Europese staten, die tot moorddadige oorlogen en ten slotte tot Auschwitz geleid heeft, te overwinnen en duurzame vrede in vrijheid op dit continent tot stand te brengen. Een idee, nog zo mooi en verstandig, zegt overigens niets over de methoden hoe ze gerealiseerd moet worden - ze zegt in dit geval noch iets over de vorm van de economie noch over de kwaliteit van de democratische organisatie van het snel eenwordende continent. Feit is dat de vrije markt een zaak is waar men mee wil instemmen - iets anders is het neoliberalisme, dat niet het noodzakelijke gevolg van deze instemming hoeft te zijn, maar dat in de eu (te) vergaand wordt omhelsd. Feit is ook dat het weliswaar allemaal democratische staten zijn die zich in de eu aaneengesloten hebben, maar dat ze daarbij demo-

[p. 790]

cratische standaards die in de staten zelf bereikt waren, op supranationaal niveau verloren, zo niet bewust prijsgegeven hebben. Niemand, ook geen voorvechter van de ‘Europese idee’ kan deze feiten loochenen. Diegenen echter die elke kritiek afwijzen en bij elke voorkomende gelegenheid stereotiep de onzinnige frase ‘Ik ben een vurige Europeaan’ herhalen, zijn geen Europeanen, omdat ze een principe van het verlichte Europese denken, namelijk het fundamenteel bevragen van de realiteit op schijn en werkelijkheid, hebben prijsgegeven, en vurig zijn ze daarom alleen in de zin dat ze koortsig zijn - van wellustige bereidheid zich kritiekloos te onderwerpen en aan te passen. Wie op deze wijze carrière wil maken, zou die in elk systeem maken dat hij toevallig aantreft - en dat is nu juist in tegenspraak met de Europese idee na de ervaringen met het fascisme.

Dit was dus mijn voor-oordeel: dat de Europese Unie een mooi idee probeert te realiseren in een systeem dat deze idee ondermijnt omdat de democratie daarin verkwijnt - en dat dit moet worden onderzocht. Daarover heerst overigens verregaand consensus zelfs bij degenen die achter het Europese systeem staan: het verdrag van Lissabon heeft weliswaar enkele verbeteringen gebracht in vergelijking met het verdrag van Maastricht, maar in democratisch opzicht heeft het de politieke tekorten niet alleen niet uit de weg geruimd, maar enkele ervan welhaast in steen gebeiteld. Een voorbeeld: je kunt alleen van echte democratie spreken als er sprake is van scheiding der machten. Dat is fundamenteel bestanddeel van het democratie-begrip zoals het sinds de Verlichting is ontwikkeld, onontbeerlijk element van de democratie in de praktijk zoals die bevochten werd. Maar in de eu is de scheiding der machten opgeheven. Het parlement is weliswaar gekozen, maar heeft niet het recht wettelijke initiatieven te nemen (of nu, na Lissabon, alleen via de achterdeur). Het initiatiefrecht heeft de Europese Commissie, ofwel de Europese regering. Bij de Commissie vallen daardoor wetgevende en uitvoerende macht samen. De commissarissen echter, de ‘ministers’, zijn niet door democratische verkiezingen in Europa gelegitimeerd, maar alleen indirect, doordat ze door de Raad worden voorgedragen, dus door de democratisch gekozen regeringsleiders. Nu zijn de regeringsleiders als lijstaanvoerders van nationale partijen bij nationale verkiezingen gekozen, en geen kiezer heeft zijn of haar stem afhankelijk gemaakt van de overweging welke van de nationale kandidaten het best supranationale beslissingen kan nemen. Integendeel, er werden nationale belangen gedelegeerd aan mensen van wie verwacht wordt dat ze deze en alleen deze belangen behartigen. Te zeggen dat de gekozen vertegenwoordigers van nationale belangen automatisch mede gelegitimeerd zijn om, wanneer ze

[p. 791]

naar Brussel vliegen, als door tovenarij meteen ook als vertegenwoordigers van supranationaal gezond verstand op te treden, is - voorzichtig uitgedrukt - al te goedmoedig theoretisch.

Nu is het één ding een bepaalde stand van zaken vast te stellen, iets anders is het hierover te oordelen. De stand van zaken is dus het democratisch tekort (vergeleken met de bereikte democratische standaards vooral van de oude nationale democratieën), en ik dacht dat - bij alle vooruitgang van het project Europa, zoals het wegvallen van de grenzen, vrijheid van vestiging, gemeenschappelijke munt - de trendmatige afschaffing van de democratie een schandaal is, en dat inzet voor de Europese idee tot uiting moet komen in kritiek op dit schandaal. Maar wat nu (en ik durf deze vraag nauwelijks neer te schrijven), als wij het klassieke democratie-begrip, in plaats van het te verdedigen en tot maatstaf van onze beoordeling en daarmee van onze kritiek op het eu-systeem te maken, bewust opgeven, en precies daarin, in het prijsgeven ervan, een althans voorlopige historische rede zien?

Ik moet, voor ik deze vraag preciseer, verslag doen van mijn ervaringen van de laatste weken: ik heb elke dag in de lange gangen van het eu-bestuur, in de werkvertrekken en vergaderzalen van de veelgesmade eu-bureaucratie rondgelopen, met talloze ambtenaren in het Berlaymont-gebouw van de Europese Commissie en in het Justus Lipsius-gebouw van de Raad van Europa gesprekken gevoerd, me laten vertellen hoe en waaraan ze werken, hun dagelijkse werkdag kunnen volgen, hun inzet, hun geduldige strijd - en ik heb uitstekend gekwalificeerde, Europees denkende mensen leren kennen die met verbazende efficiëntie een uiterst complexe machinerie voor de productie van rationaliteit bedienen. Waren deze mensen afhankelijk van de stemmingen in hun thuisland, of er zelfs aan gebonden, zouden zij zich laten voortdrijven door de zweepslagen van de nationale media die gebiedend de verlangens van hun economische en politieke elites als de mening van het volk voorformuleren, dan zouden ze binnen de kortste keren alleen nog onproductieve, zo geen gevaarlijke tegenspraken leveren. In feite echter vormen de kabinetten der commissarissen, de hoofddirecties, de vaste commissies en de werkgroepen een verlicht ambtenarenapparaat dat - zonder zich van de wijs te laten brengen door grote achtergebleven delen van de populaties der eu-lidstaten, door hun ressentiment en onderdanig verlangen naar autoritaire leidersfiguren - rationele verordeningen en richtlijnen uitwerkt. (Ik wil deze waarneming en wat ik ervan afleid enkel ter discussie stellen. Ik houd er niet aan vast, ik ken de bezwaren, ik heb ze zelf!)

De mensen die in deze bureaucratie werken, dus daar waar een tekort aan democratische legitimatie kan worden vastgesteld, zijn een

[p. 792]

toonbeeld van gelukkige elitevorming, vrouwen en mannen die in de regel zeer ontwikkeld en hoog opgeleid zijn, met een open oog, mobiel en veeltalig. Ze hebben zich met een energie waarvoor ik, apathische dromer, oprechte bewondering moet opbrengen, onderworpen aan een moeilijk drietrapsconcours waarbij gemiddeld zo'n honderd van de twintigduizend sollicitanten de kans hebben een baan in dit apparaat te krijgen, waar geen nepotisme en geen politieke protectie helpt. Hier rijst dan plotseling, en naar ik meen met reden, de vraag wat er eigenlijk gewonnen zou zijn als dit verlichte apparaat sterker afhankelijk zou worden van klassieke, democratisch gelegitimeerde instanties. Of is het niet eerder zo dat men op dit punt eindelijk bereid zou moeten zijn toe te geven dat het momenteel een stap vooruit, een stap van bevrijding zou zijn als over de randvoorwaarden van ons leven juist niet meer door directe verkiezingen gestemd werd. Ik hoef toch niet aan de banaliteiten in Oostenrijk te herinneren die met de strijd om democratische legitimatie gepaard gaan, bijvoorbeeld als volkspartijen, vechtend om de stemmen van xenofobe, racistische, autoritaire figuren, coalities met fascisten aangaan, met de motivering dat ook dit democratisch gelegitimeerd is omdat zij immers ‘gekozen’ zijn. Moet ik herinneren aan democratische afgevaardigden die een man met heimwee naar de nazitijd tot voorzitter van het parlement kiezen; aan een democratisch gekozen hoofd van een deelstaat die asielzoekers gelijkstelt aan criminelen en die het leger laat patrouilleren langs een grens die niet eens meer bestaat, om de kiezers een gevoel van veiligheid te geven dat hij hun door zijn gelijkstelling van asielzoekers en criminelen zelf ontnomen heeft? Moet ik herinneren aan de democratisch gekozen burgemeester die een openbaar park tot bouwgrond verklaart en aan die partij schenkt die hem na de volgende verkiezing, mocht hij de absolute meerderheid verliezen, opnieuw tot burgemeester zal benoemen? Moet ik herinneren aan de democratisch gekozen president die een vrouwelijke afgevaardigde die de holocaust alleen officieel niet ontkent een hoge orde omhangt, om er dan in de campagne voor zijn herverkiezing tegen deze zelfde gelauwerde prat op te gaan dat hij voor ‘waarden’ pleit? En ga zo maar door?

Democratie in de klassieke zin vooronderstelt de ontwikkelde burger, zoals ze tevens de pretentie heeft hem te scheppen - door tal van vormingsinstituten, van de basisschool, via middelbare school, universiteiten, volwasseneneducatie tot volkshogescholen toe. Nu is het evident dat noch de vooronderstelling noch de pretentie meer bestaat. Dit werd niet in de laatste plaats duidelijk bij de reacties op de Oostenrijkse studentenrevolte van herfst en winter 2009: studenten eisten niet alleen voor zichzelf maar voor iedereen, als een maatschappelijk

[p. 793]

desideratum, de kans op vorming (‘Bildung’), de vrije toegang tot goed geoutilleerde opleidingen, ze eisten vorming als voorwaarde voor gezonde maatschappelijke participatie, dus voor democratie - en regering, media en ingezonden stukken begrepen het niet: de studenten willen vorming? Volkomen onbegrijpelijk! Kunnen ze hun eis niet wat begrijpelijker formuleren? Vorming willen ze? Nee, dat is volkomen onduidelijk.

Mogelijk dat de ‘brave’ studenten ooit Oostenrijkse politici worden, en dat de bezetters van de collegezalen internationale carrières zullen maken. Zeker is in elk geval dat de democratie reeds daar teloorging waar ze ogenschijnlijk in de vorm van verkiezingen, mandaten, klassieke democratische legitimering nog bestaat.

Als we nu nog één keer het systeem van eu-bestuur en -regering bekijken, dan zien we dat dit reële democratische tekort enkel op het hogere niveau geïnstitutionaliseerd is. Het supranationale niveau heeft het democratisch tekort niet veroorzaakt, maar het reeds op nationaal niveau bestaande tekort ‘opgetild’ - en van de schijn der legitimatie bevrijd. En inderdaad blijkt dat altijd als het in de eu wringt, als het tot stapjes achteruit komt, tot onbevredigende oplossingen ondanks goed uitgewerkte voorstellen, tot onproductieve verwikkelingen en tegenspraken, het aan die delen van het systeem ligt waar de afgeleiden van de nationale democratieën nog hun plaats hebben.

En daarmee zijn we weer bij de Raad. De top die gehouden werd op 25 en 26 maart [2010] leverde een schoolvoorbeeld van het onmogelijke van een nationale democratische legitimatie in supranationaal verband. Het was iedereen duidelijk dat het er bij deze top om zou gaan een oplossing voor de financiële crisis van eu - en euro-lid Griekenland te vinden. Maar Griekenland stond niet op de agenda. Waarom niet? Vóór de top en tijdens de top ging het nergens anders over. Op de officiële agenda stond van alles, maar niet waar het eigenlijk om ging. Nationale politici zijn blijkbaar gewend politiek te bedrijven als een spel van versluiering en afleiding, van geheime onderhandelingen en trucs. De eu-experts hadden voor de oplossing van het probleem-Griekenland een goed beargumenteerd plan uitgewerkt dat door de voorzitter van de Commissie Barroso open op tafel werd gelegd. De eu-bureaucratie werkt transparant. De informatiestroom functioneerde. Er werd over gediscussieerd. Maar de regeringshoofden werken niet transparant. Op de agenda stond Chili. Chili! Op een bepaald moment verdwenen Angela Merkel en Nicolas Sarkozy in een kamer en bereikten een compromis dat men slechts een naargeestige overwinning van nationale belangen op eu-niveau kan noemen, namelijk

[p. 794]

een door de Duitse industrie en de merkwaardige coalitie van Frankfurter Allgemeine en Bild-Zeitung gedicteerd papier, dat vervolgens de zegen kreeg van de overige regeringshoofden, die zich een pijnlijk veto van Merkel tegen een andere, een Europese oplossing wilden besparen. De economische macht van Duitsland heeft 26 lidstaten van de eu gechanteerd.

Ik ben geen journalist. Ik hoef geen objectiviteit en een afgewogen oordeel te simuleren. Ik beschrijf mijn indrukken en ervaringen in de vele uren en dagen en weken in het centrum van het Europese bestuur. Hier in Brussel is de Raad van Europa in het mooie kader van de postnationale ontwikkeling opnieuw een instrument van de renationalisering gebleken. En in de cafés van de ‘rue Josef 11’ achter het het Berlaymont-gebouw van de Europese Commissie stonden 's avonds de ambtenaren bij een biertje geëngageerd te discussiëren over de nu noodzakelijke twee stappen vooruit...

vertaling: paul beers