De Gids. Jaargang 153

[p. 509]

C.E. Dip
De politieke structuur van de Nederlandse Antillen en de relatie tot Nederland

Wanneer na de Ronde Tafel Conferentie van 1983, waarbij werd ingestemd met het verlaten van het Antilliaans staatsverband door Aruba, in de Nederlandse Antillen wordt gesproken en geschreven over de politieke, staatkundige of staatsrechtelijke structuur, dan refereert men meestentijds aan de staatkundige verhouding tussen de centrale overheid en de overgebleven vijf eilandgebieden en de taakafbakening tussen die centrale overheid en de eilandsbesturen. Naar het vraagstuk derhalve van de verticale machtenscheiding, van de staatsrechtelijke geleding, die wordt bepaald door de spreiding van bevoegdheden tussen de organen van de centrale overheid enerzijds en de organen der eilandgebieden anderzijds.

Evenzo verstaat men onder het begrip ‘herstructurering van het Antilliaans staatsverband’ in de zin waarin dit begrip ter genoemde rtc werd gebezigd, de realisering van wijzigingen in de structuur zoals die hierboven werd geschetst.

Dit artikel zal zich, wil men een beeld verschaffen van de politieke structuur dat ten volle recht doet aan het eerste deel van de titel, niet kunnen beperken tot het beschrijven van de verhouding tussen de centrale overheid en de eilandelijke overheden. Aan de bespreking van deze verhouding zal dan ook een overzicht voorafgaan van de regels die de structuur en de functie van de centrale politieke organen - de Staten als vertegenwoordigend lichaam, de Regering c.q. de ministerraad - beheersen, en zal tevens aandacht worden gewijd aan de samenstelling en taak van de rechterlijke macht. In het bijzonder wat de politieke organen betreft, zal de blik mede gericht zijn op hun functioneren in de praktijk en op de fricties en tegenstellingen die zich daarbij voordoen. Juist dit functioneren brengt de politieke structuur tot leven. Het staatsrecht houdt zich niet alleen bezig, zoals wel eens is beweerd, met het juridisch geraamte, doch beziet ook het vlees eromheen.

Aansluitend hierop zullen de hoofdbeginselen worden beschreven waarop de organisatie der samenstellende delen van het Antilliaans staatsverband berust en zal worden ingegaan op de voorstellen die een wijziging van die organisatie tot doel hebben.

De relatie van de Nederlandse Antillen tot Nederland vormt het sluitstuk van dit artikel.

Van de politieke organen van de centrale overheid bezit slechts het vertegenwoordigend lichaam, de Staten, een duidelijke electorale legitimatie, nu dit lichaam rechtstreeks wordt gekozen op basis van algemeen mannen- en vrouwenkiesrecht door kiesgerechtigden van Nederlandse nationaliteit, die de leeftijd van 18 jaar hebben bereikt.

De samenstelling van de Staten, die 22 leden telt, wordt beheerst door twee bepalingen in de Staatsregeling die weliswaar niet met elkaar in strijd zijn, doch moeilijk met elkaar zijn te verzoenen. Terwijl artikel 67 van de Staatsregeling immers voorschrijft dat de Staten het gehele volk van de Nederlandse Antillen vertegenwoordigen, gaat artikel 44 uit van een eilandelijk gestructureerde samenstelling. Dit artikel bepaalt namelijk dat elk der eilandgebieden een kieskring vormt en kent vervolgens

[p. 510]

aan het eilandgebied Bonaire drie leden toe, aan Curaçao veertien, Sint Maarten drie, en Saba en Sint Eustatius elk één lid.

Dit beginsel van eilandelijke vertegenwoordiging is van invloed zowel op het functioneren van de Staten als van dat van de ministers. In de praktijk profileren vooral de uit Curaçao afkomstige statenleden en ministers zich als vertegenwoordigers van het geheel. Bij degenen die afkomstig zijn van de andere eilanden, proeft men daarentegen voortdurend - is het omdat de vrees voor achterstelling door Curaçao bij hen overheerst? - dat zij zich primair beschouwen als vertegenwoordigers van hun eiland.

Door Jeukens is in 1971 aan de Antilliaanse Regering het voorstel gedaan om een tweekamerstelsel in te voeren waarbij de ene kamer rechtstreeks zou worden gekozen door het gehele volk en de andere zou worden samengesteld op basis van de indeling in eilandgebieden.^1. Op deze wijze zouden de hiervoor genoemde beginselen het ‘landelijke’ en het ‘insulaire’ van elkaar worden losgemaakt. Hij verwachtte dat dit voorstel zou kunnen leiden tot het ontstaan van politieke partijen die zich over de gehele Antillen aan het electoraat zouden presenteren en dat de rechtstreeks gekozen kamer een exponent zou kunnen zijn van een nationaal Antilliaans staatsrecht. Het voorstel is echter nimmer door enige Antilliaanse Regering in overweging genomen, terwijl latere ontwikkelingen de insulaire gevoelens juist hebben versterkt, hetgeen in 1986 leidde tot de Status Aparte voor Aruba en zeer waarschijnlijk in de toekomst ook het einde zal veroorzaken van de Antillen van de vijf.

Het stelsel dat de verkiezingen voor de Staten beheerst, is in de eilandgebieden waar meer dan één statenlid wordt gekozen het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. Het is bekend dat dit stelsel het ontstaan van een veelheid van partijen in de hand werkt. De Nederlandse Antillen vormen daarop geen uitzondering. Het stelsel brengt met zich mee dat regeringsvorming noodzakelijkerwijs gebaseerd moet zijn op coalitievorming van de grote partijen met de kleinere. Op deze coalitievorming heeft de kiezer geen invloed en daardoor evenmin op de politieke samenstelling van het kabinet en het te voeren beleid. De laatste jaren zijn er - niet vanuit de politieke partijen, maar vanuit maatschappelijke organisaties en hun voormannen - stemmen opgegaan om een kiesstelsel te introduceren dat aan één partij in de Staten een absolute meerderheid garandeert.^2. Vorming van een coalitiekabinet is dan niet nodig; het stelsel zou een stabiliserend effect hebben op het landsbestuur. Tot dusverre heeft geen enkele politieke partij zich enthousiast getoond over het voorgestelde alternatieve kiesstelsel.

De Staten oefenen gezamenlijk met de Gouverneur de wetgevende macht uit. De door dit orgaancomplex vastgestelde wettelijke regelingen, landsverordeningen genaamd, zijn te vergelijken met de wetten in formele zin die door de Regering en Staten-Generaal gezamenlijk tot stand worden gebracht. De rechtspositie der statenleden zal wanneer een op 6 mei j.l. door het Statencollege goedgekeurd initiatief ontwerp-landsverordening door de Regering is vastgesteld, een belangrijke wijziging ondergaan, in die zin dat de door de leden genoten schadeloosstelling zodanig wordt opgetrokken dat deze het hun mogelijk maakt zich volledig te wijden aan de taak van volksvertegenwoordiger. Belangrijk is de bepaling in het ontwerp dat de landsdienaar die statenlid wordt op non-activiteit wordt gesteld; een regeling die de onafhankelijkheid van de volksvertegenwoordiger slechts kan bevorderen. De huidige situatie waarbij het statenlidmaatschap kan worden gecombineerd met het actieve ambtenaarschap werd reeds in 1971 gekarakteriseerd als een instituut dat de ‘geloofwaardigheid van het parlementaire spel aantast’.^3.

De Gouverneur, die samen met de Staten de wetgevende macht uitoefent ten aanzien van interne landsaangelegenheden en bij wie de uitvoerende macht berust, is een Gouverneur die sedert de wijziging van de Staatsregeling

1. Rapport van prof. mr. H.J.M. Jeukens aan de Regering van de Nederlandse Antillen omtrent enige staatsrechtelijke vraagstukken, Tilburg, 8 april 1971.

2. O.H. Castillo, ‘Ons politiek systeem: hervorming of dictatuur’ in: Nos Futuro una, De Walburgpers 1986. Zie ook ‘An electoral System for Curaçao. Consulting document prepared for Kausa Komun’, by Douglas Rae and Yoshitaha Hishizawa, Yale University, september 1988.

3. Jeukens, o.c., p. 17.

[p. 511]

in 1950 handelt onder verantwoordelijkheid van één of meer ministers. De Staatsregeling geeft aan dit beginsel uitdrukking in artikel 11, dat bepaalt dat de Koning hoofd is van de Regering van de Nederlandse Antillen en als zodanig wordt vertegenwoordigd door de Gouverneur en dat de ministers verantwoording schuldig zijn aan de Staten.

In de periode vóór 1950 was de Gouverneur oppermachtig. Ondanks het feit dat er een volksvertegenwoordiging bestond, lag het zwaartepunt van wetgeving en bestuur bij de landvoogd. In de jaren dertig werd in de Antilliaanse pers zijn positie zelfs vergeleken met die van de Russische tsaar in de periode van vóór de omwenteling.^4.

De uitoefening van zijn taak als constitutioneel hoofd van de Regering - de Gouverneur bezit ook duidelijk omschreven taken als Koninkrijksorgaan - is niet steeds rimpelloos verlopen.

Nadat reeds in 1952 ter gelegenheid van de opening van het nieuwe zittingsjaar der Staten was gebleken dat de Gouverneur moeite had met zijn nieuwe constitutionele functie, hetgeen leidde tot een briefwisseling tussen hem en de Staten met terechtwijzingen over en weer,^5. ontstond er in 1956 een meningsverschil tussen de Gouverneur en de Raad van Ministers met betrekking tot de toepassing van het beginsel van incompatibiliteit - overigens niet in de Staatsregeling neergelegd - op het ministerschap van justitie en de advocatuur. De Gouverneur had namelijk geweigerd om het landsbesluit, waarbij de portefeuilles onder de benoemde ministers werden verdeeld, te tekenen. De conflictsituatie gaf aanleiding tot een interpellatie op 19 juli 1956 door het Statenlid dr. M.F. da Costa Gomez.

De conclusie waartoe de minister-president in zijn antwoord aan de interpellant kwam en die in een openbare statenvergadering werd bekendgemaakt, heeft het gouverneurschap geen goed gedaan. Bij die gelegenheid concludeerde de minister-president namelijk publiekelijk ‘dat als de ministerraad een voorziening nodig acht er een voorziening komt’.

In Nederland is, zoals Van Wijnen het uitdrukt, ‘het kroongeheim het veiligheidsslot op de onschendbaarheidconstructie, die een ongestoord ambtsverkeer tussen de Koningin en de minister-president mogelijk maakt. Wil men die constructie - zo men wil die fictie - tegen het buitenlicht beschermen, dan moeten geen mededelingen over het overleg tussen beide organen van de Kroon worden gedaan’.^6.

De genoemde constructie dient onverkort ook te gelden voor het verkeer tussen minister en Gouverneur. De uitspraak van de minister-president die hij op 19 juli 1956 in de Staten deed, heeft niet alleen dit beginsel van geheimhouding geschonden, doch daarmee ook het gouverneurschap ondermijnd. In de rede in de Staten ter gelegenheid van zijn ambstaanvaarding op 16 januari 1990 wees Gouverneur mr. J. Saleh erop dat alhoewel de Gouverneur in ons staatsbestel geen politieke macht meer heeft, zijn constitutionele positie hem voldoende ruimte laat om een substantiële bijdrage te leveren aan het bestuur van ons land.

De juistheid van dit standpunt kan in principe niet worden betwist, doch dan is het zaak dat ministers zich in de praktijk onthouden van publieke uitspraken over de positie van de constitutionele Gouverneur.

Ook de loslippigheid van bezoekers van de Gouverneur brengt aan het gouverneurschap schade toe. Hetgeen met de Gouverneur is besproken dient door niemand in de openbaarheid te worden gebracht. Deze regel werd in februari j.l. - al dan niet opzettelijk - ernstig overtreden door vertegenwoordigers van een vakbond voor onderwijzers, na een gesprek dat zij met de Gouverneur hadden tijdens een salarisconflict met de Regering.

De invoering van het instituut der ministeriële verantwoordelijkheid in 1950 werd gecomplementeerd door de bepaling van artikel 39 van de Staatsregeling dat voorschrijft dat wanneer het de Gouverneur blijkt dat een minister het vertrouwen der Staten niet langer heeft, hij bij gemotiveerd besluit tot tussentijds ontslag van de minister kan overgaan. Een geschreven re-

4. Zie voor de positie van de Gouverneur uitvoerig mijn ‘Gouverneur en Minister in het Antilliaanse Staatsrecht’ in Lustrum van een Ideaal, uitgave Hogeschool Nederlandse Antillen 1976.

5. Statennotulen 1952-1953, no. 2, 17 juni 1952.

6. H.A. van Wijnen, ‘De Koning heeft geen mening en dat moet zo blijven’ in: Staatkundig Jaarboek 1983-1984, Leiden 1983.

[p. 512]

gel van het parlementaire stelsel derhalve. De vertrouwensregel is in Nederland daarentegen ook bij de grondwetsherziening van 1983 niet gecodificeerd. Regering en Parlement achtten deze regel voldoende verankerd in het staatsrechtelijk bewustzijn, terwijl vastlegging naar hun oordeel afbreuk zou doen aan de nodige souplesse tussen Regering en Parlement.^7.

De geciteerde bepaling van de Staatsregeling geeft aan bij wie het zwaartepunt berust, indien het tot een botsing komt tussen Staten en minister(s): bij de Staten.

Doch hoe liggen nu, afgezien van deze situatie, in werkelijkheid de machtsverhoudingen tussen Staten en Regering? Is die verhouding er één van dualistische of van monistische aard, met andere woorden: hebben wij te maken met twee machten, die hoewel zij op samenwerking zijn aangewezen, tegenover elkaar staan als zelfstandige organen, is er een zeker evenwicht tussen Regering en Staten, of is er een overheersing van het ene orgaan door het andere?

Bij een tweetal gelegenheden heeft de Regering getoond een dualistische verhouding voor te staan. Zo schreef zij op 24 juli 1968 aan de Staten - het betrof de beantwoording van opmerkingen op een ontwerp-landsverordening - ‘dat, hoewel gaarne wordt erkend dat de Regering aan de Staten steeds voor het door haar gevoerde beleid door de Staten ter verantwoording kan worden geroepen, de Regering niet ondergeschikt is aan de Staten. De Regering heeft,’ - zo vervolgde zij - ‘haar eigen plaats in het Staatsbestel, die zij niet aan het parlement ontleent, en haar eigen taak. Er is een dualisme van Regering en volksvertegenwoordiging; doch geen overheersing door de laatste’.^8.

Dit Regeringsstandpunt werd in 1982 in een brief aan de Staten herhaald, waarbij de Regering verwees naar hetgeen zij in 1968 aangaande de verhouding van Staten en Regering had verkondigd.^9.

Het door de Regering beleden dualistisch beginsel is naar ons oordeel thans nog theorie. De praktijk vertoont een ander beeld. Willen immers twee organen als zelfstandige autoriteiten in vrijheid met elkaar kunnen samenwerken en elkaar in evenwicht houden, dan is het nodig dat beide organen op hun taak zijn berekend en daartoe bewerktuigd. Het parlementaire spel kan echter doelmatig noch geloofwaardig worden gespeeld door part-time Statenleden - waarvan een groot aantal actief ambtenaar is - die dikwijls hun intrede doen in de politiek zonder een algemeen politieke, staatsrechtelijke en parlementaire scholing en die bovendien - anders dan de Regering - de steun missen van een deskundig griffieapparaat van voldoende omvang. Er is dan geen sprake van dualisme, maar van de heerschappij van een ministerieel monisme. Niet voor niets wordt de laatste jaren met grote regelmaat door de Staten zelf gewezen op de noodzaak om dit orgaan grotere zelfstandigheid te verlenen.

De op 6 mei j.l. door de Staten aanvaarde initiatiefontwerp-landsverordening, waarmee blijkens de memorie van toelichting de professionalisering van het ambt van parlementariër wordt beoogd, moet gezien worden als een eerste stap om tot een stelsel te geraken dat als dualistisch kan worden gekwalificeerd.

Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van de Nederlandse Antillen en Aruba behoort niet tot de politieke organen van ons staatsbestel. Een bespreking van de samenstelling en bevoegdheid kan niet achterwege blijven, gezien de rol van de rechterlijke macht als controleur en remmende kracht op de politieke organen.

Het Hof verzorgt de rechtspraak zowel in eerste als in tweede instantie. De President en de leden van het Hof worden bij Koninklijk Besluit voor het leven benoemd, hetgeen een belangrijke waarborg betekent voor het zuiver functioneren van de rechtspraak en voor het behoud van de rechtszekerheid.

De rechterlijke controle is vooral de controle van de burgerlijke rechter op onrechtmatige schending door de overheid van de belangen van de burgers. Een schending die veroor-

7. Tweede Kamer 1980-1981, 16053, no. 11, p. 2.

8. Stukken zittingsjaar 1967-1968-5; 1968-1969-21.

9. Brief de dato 7 oktober 1982 no. 5348/jaz van de Minister-President aan de Voorzitter der Staten van de Nederlandse Antillen.

[p. 513]

zaakt kan zijn door een algemeen verbindend voorschrift, een beleidsregel (pseudo-wetgeving) of een individuele beschikking. De Antilliaanse rechter toetst dan evenals zijn Nederlandse collega niet enkel aan (hogere) geschreven normen, maar ook aan maatstaven van ongeschreven recht: aan algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het geval van bestuursdaden en beleidsregels, aan algemene rechtsbeginselen wanneer het algemeen verbindende voorschriften betreft.

Ook hier te lande huldigt de rechter het standpunt dat algemeen verbindende voorschriften die de vorm hebben van een landsverordening en zijn te vergelijken met de wetten die door Regering en Staten-Generaal gezamenlijk worden vastgesteld, onschendbaar zijn, hoewel een bepaling in de geest van artikel 120 van de Grondwet^10. in de Staatsregeling ontbreekt.

De Antilliaanse rechter acht zich derhalve niet bevoegd landsverordeningen te toetsen aan de Staatsregeling en, in het voetspoor van de Nederlandse jurisprudentie, evenmin aan algemene rechtsbeginselen. Uit de uitspraak van het Gerecht in Eerste Aanleg, zittingsplaats Curaçao van 18 december 1989 no. 1668, blijkt echter een zekere aarzeling ten aanzien van dit punt.^11.

Aan Internationale Verdragen wordt wel getoetst. Bekend zijn de uitspraken tussen 1984-1990 van zowel de ambtenarenrechter als de burgerlijke rechter waarbij de ongelijke honorering van mannelijke en vrouwelijke ambtenaren en arbeidscontractanten (of bepaalde categorieën daarvan) discriminatoir werd geacht en in strijd met artikel 26 van het Internationaal Verdrag van New York inzake burgerrechten en politieke rechten.

In de Nederlandse rechtsliteratuur wordt als belangrijkste bezwaar tegen toetsing van formele wetten aan de Grondwet genoemd het feit dat de rechter zich hierdoor op politiek terrein zou begeven. Het eindoordeel over de formele wet dient te worden uitgesproken door de formele wetgever zelf en niet door de weliswaar onafhankelijke, doch politiek niet verantwoordelijke rechter.

Over het voor en tegen van een rechterlijk toetsingsrecht is in de Nederlandse Antillen nog geen principiële gedachtenvorming op gang gekomen. Wel wordt betwist of artikel 21 van de Staatsregeling inderdaad een toetsingsverbod van landsverordeningen aan die Staatsregeling inhoudt.^12.

Bij de beantwoording van de vraag of rechterlijke toetsing wel of niet wenselijk is, dient men steeds ervan doordrongen te zijn dat de bezwaren tegen een rechter die ‘minder jurist en meer politicus is’^13. in een kleine gemeenschap als de onze, duizendmaal groter zullen zijn dan in Nederland.

De bevoegdheden en de uitoefening van het staatsgezag liggen niet onverdeeld in handen van de centrale overheidsorganen Staten en Regering. Er bestaat een verticale machtenscheiding, een spreiding van bevoegdheden tussen die centrale organen en de drie bestuursorganen der eilandgebieden, de eilandsraad, het bestuurscollege en de gezaghebber.

Die spreiding van bevoegdheden is neergelegd in de artikelen 2 en 2a van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen, welke regeling in 1951 tot stand is gekomen en ook na het uittreden van Aruba uit het Antilliaanse staatsverband van kracht is gebleven voor de overblijvende vijf eilanden. De artikelen 2 en 2a stellen de autonomie van de eilanden voorop. Zij geven een limitatieve opsomming van de onderwerpen die niet tot de zorg van de eilandelijke overheid behoren, zoals onder meer het burgerlijk- en het handelsrecht, het strafrecht, de rechterlijke organisatie, het politiewezen, de arbeidswetgeving, het geld- en bankwezen, de sociale verzekeringen, de onderwijswetgeving, de wetgeving op het stuk van een aantal belangrijke directe en indirecte belastingen.

De wijze waarop de artikelen 2 en 2a van de erna zijn gestructureerd, geeft aan het stelsel van taakverdeling tussen Land en eilandgebieden een federale inslag en verleent aan de eilandgebieden veel meer waarborgen dan het stelsel van de Nederlandse Gemeentewet. De

10. Artikel 120 Grondwet luidt: ‘De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen.’

11. In de uitspraak wordt onder verwijzing naar het arrest van de H.R. van 14 april 1989, N.J. 1989, 469 overwogen ‘dat het de vraag is of artikel 21 Str. een soortgelijk verbod (tot toetsing aan algemene rechtsbeginselen) bevat als de Grondwet’.

12. R.S.J. Martha, ‘De schendbaarheid van Landsverordeningen’, uitgave Universiteit Nederlandse Antillen, Curaçao 1988.

13. L. Prakke, aangehaald in W. van Boven, ‘Naar een schendbare wet’, Ars Aequi 39 (1990), 3, noot 20.

[p. 514]

Nederlandse rijkswetgever is namelijk te allen tijde bevoegd een onderwerp te regelen, waardoor de legislatieve bevoegdheid van de gemeente met betrekking tot het onderwerp automatisch wordt beperkt.

De idee van herstructurering van het Antilliaans staatsverband, noodzakelijk geworden door het uittreden van Aruba en voorgeschreven door conclusie-punt 13 van de rtc van 1983, is in de Nederlandse Antillen terecht geïnterpreteerd als een opdracht om in het bijzonder te onderzoeken of de verticale machtenscheiding van de artikelen 2 en 2a erna wel of niet ongewijzigd moest worden gehandhaafd, en of de wijze van verzorging van de lands- en eilandsonderwerpen niet op een doelmatiger wijze en met minder kosten zou kunnen geschieden.

Tussen 1984 en 1987 zijn verschillende voorstellen tot wijziging van die structuur gedaan.

Een door de Antilliaanse Regering in september 1983 ingestelde werkgroep presenteerde reeds in januari 1984 een aantal modellen als alternatief voor de vigerende staatsrechtelijke structuur.^14. De voorkeur van de werkgroep ging uit naar een model behelzende een afschaffing van de huidige centrale bestuurslaag, door de landstaken zoveel mogelijk aan Curaçaose eilandsorganen (eilandsraad en bestuurscollege) op te dragen, voor zover nodig aangevuld met vertegenwoordigers van de andere eilandgebieden.

Een andere werkgroep ‘Herstructurering Nederlandse Antillen’ ontwikkelde in 1987 een aantal modellen, waaronder een zogenaamd fusie-model, een model dat ook in het voorstel van minister Hirsch Ballin - waarover straks - met betrekking tot een nieuwe staatsrechtelijke structuur voorkomt, met dit verschil dat het fusie-model van 1987 bedoeld was voor een Antillen van vijf eilandgebieden en het Hirsch Ballin-model voor de twee te vormen combinaties Curaçao/Bonaire en Sint Maarten/Saba/Sint Eustatius. In het fusie-model van de werkgroep worden op Curaçao alle lands- en eilandstaken verricht door een samengesmolten apparaat en bestaat er op Curaçao geen onderscheid meer tussen de beide taken.

De landsregering en de legislatieve - waarin ook de eilanden buiten Curaçao zijn vertegenwoordigd - behartigen niet alleen de landstaken, maar tevens de Curaçaose eilandelijke taken.

De voorstellen van de beide werkgroepen zijn nimmer in de Staten of in de eilandsraden principieel aan de orde gesteld.

De vooral op Sint Maarten gehoorde roep om een zelfstandige status buiten het Antilliaanse verband - al dan niet in de vorm van een volkenrechtelijke onafhankelijkheid - heeft ertoe geleid dat vrijwel alle politieke leiders op Curaçao een aparte status voor hun eiland, naar analogie van die van Aruba, gingen propageren.

Van de zijde van de Curaçaose eilandsbestuurders begon men, vooruitlopend op die status, drang op de centrale overheid uit te oefenen om de verzorging van zoveel mogelijk landstaken die de Eilandenregeling momenteel aan de zorg van de eilandgebieden onttrekt, naar de eilandgebieden over te hevelen, zonder dat naar ons oordeel voldoende rekening wordt gehouden met de bestuurskracht van de kleine eilanden.

Voor Curaçao vormt de integrale verzorging van bijvoorbeeld de economische en de onderwijswetgeving geen probleem, doch voor de andere eilanden wel. Dat de centrale overheid toch bereid blijkt aan de Curaçaose wensen om overdracht van talrijke belangrijke landstaken gehoor te geven, kan alleen maar begrepen worden indien men dit decentralisatiestreven ziet als een voorloper van de aparte status voor Curaçao. Indien men streeft naar een staatkundige structuur met behoud van staatsrechtelijke of zo men wil federale banden tussen de eilanden, dan kan het niet anders of er zullen steeds onderwerpen overblijven die gemeenschappelijk door de centrale (federale) organen moeten worden behartigd en waaraan tot in lengte van dagen niet mag worden getornd.

De minister van Buitenlandse Zaken van de

14. Gezamenlijk of gescheiden voortbestaan. Rapport van de werkgroep ingesteld bij Landsbesluit van 9 september 1983, no. 1, Curaçao, 1984.

[p. 515]

Amerikaanse president Wilson, Robert Lansing, heeft eens van de term ‘zelfbeschikkingsrecht’ gezegd: ‘The phrase is simply loaded with dynamite. What a calamity that the phrase was ever uttered. What misery it will cause.’ Zijn uitroep is op het decentralisatiebeleid in de Antillen zonder meer van toepassing.

Indien straks zal blijken dat een verband van vijf of zelfs van twee Antilliaanse eilanden niet te verwezenlijken is, dan zal dat mede te wijten zijn aan een ondoordachte en onzorgvuldige toepassing van de decentralisatie door Antilliaanse politici en bestuurders en niet minder door een overluid propageren van de decentralisatie door Nederlandse bewindslieden.

Men heeft zich in Nederlandse regeringskringen onvoldoende gerealiseerd dat de term decentralisatie in de Nederlandse Antillen anders geïnterpreteerd wordt dan in Nederland. In Nederland heeft een decentralisatiebeleid de strekking om de betekenis van provincies en gemeenten te accentueren binnen het organisatorisch kader van de rijksoverheid. In de Antillen beoogt men met decentralisatie - zeker in de afgelopen jaren van de zijde van Curaçao - een volledige breuk met de centrale overheidsorganen.

In een in maart 1990 op voorstel van de minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken opgesteld discussiestuk, onder de titel ‘Schets van een Gemenebestconstitutie voor het Koninkrijk der Nederlanden’, worden van Nederlandse zijde mede suggesties gedaan ten aanzien van de inwendige staatkundige structuur van de Nederlandse Antillen. De schets ziet de oplossing van de staatkundige problematiek in een splitsing van de Antillen van de Vijf in twee landen: één land bestaande uit Curaçao en Bonaire en één land bestaande uit Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius. Volgens de schets zullen Curaçao en Sint Maarten de bestuurscentra van de nieuwe landen moeten worden.

Op Curaçao en Sint Maarten zal er één bestuurslaag zijn, hetgeen betekent dat lands- en eilandsbestuur op deze twee eilanden gaan samenvallen. Volgens het model zullen derhalve Curaçaose zaken mede behartigd worden door Bonairiaanse vertegenwoordigers en zaken van Sint Maarten mede door vertegenwoordigers van de eilanden Saba en Sint Eustatius. Het ziet er niet naar uit dat het voorstel van minister Hirsch Ballin op Curaçao bijval zal vinden. De Curaçaose partijen hebben zich reeds te veel vastgebeten in de idee van een Status Aparte. Aanvaarding van het model door Sint Maarten lijkt ook onwaarschijnlijk.

Het Regeerakkoord van het op 23 mei j.l. aangetreden nieuwe kabinet maakt met geen woord melding van de schets. Er wordt enkel gezegd dat binnen twee jaar duidelijkheid moet komen over de staatkundige toekomst van de vijf eilanden. Een referendum op elk der eilanden en een rtc tussen Nederland, de Antillen en Aruba wordt in het vooruitzicht gesteld.

De relatie tussen Nederland en de Nederlandse Antillen neemt een aanvang wanneer op 29 juli 1634 de eerste schepen van de West-Indische Compagnie de Sint Annabaai binnenvaren. Van een staatkundige relatie kan echter in de periode 1634 tot 1 januari 1792 moeilijk worden gesproken, aangezien gedurende dit tijdvak het beheer over de kolonie Curaçao in handen lag van de eerste en tweede West-Indische Compagnie, instellingen die veel overeenkomst vertoonden met onze huidige naamloze vennootschap, zij het dat de compagnieën ook over bestuurlijke bevoegdheden beschikten.

Na het verstrijken van het octrooi van de West-Indische Compagnie per 31 december 1791 werd het bestuur over de kolonie met ingang van 1 januari 1792 overgenomen door de Staten-Generaal. Op deze datum neemt de staatkundige relatie tussen de beide landen een aanvang, een relatie die tussen 1792 en 1954 van een zuivere koloniale verhouding is geëvolueerd naar de rechtsregeling zoals die momenteel in het Statuut voor het Koninkrijk is neergelegd.

Op de inhoud van het Statuut behoeft hier

[p. 516]

niet in den brede te worden ingegaan. Belangrijk is dat de Antillen - en sedert 1 januari 1986 ook Aruba - in het Koninkrijk naast Nederland een gelijkwaardige plaats innemen, en dat de Koninkrijksregering - waarin de Antillen en Aruba zijn vertegenwoordigd - slechts zeggenschap heeft over een aantal met name genoemde onderwerpen waaronder defensie en buitenlandse betrekkingen.

Tussen 1954 en 30 mei 1969 hebben de politici en bestuurders in de Nederlandse Antillen, over het Statuut en zijn werking sprekende, niets dan lof.

Het zijn de gebeurtenissen rond de mei-onlusten van 1969 op Curaçao, die praktisch alle politieke partijen hier te lande ertoe brachten felle kritiek uit te oefenen op het Statuut en een onafhankelijke status te gaan propageren; een aantal van hen, omdat de Koninkrijksregering de reeds tot stand gekomen benoeming van dr. E. Jonckheer tot Gouverneur van de Nederlandse Antillen had geannuleerd, een andere groep, omdat door Nederland militaire steun was verleend aan de Regering tijdens die onlusten.

Ook nadat Suriname met ingang van 25 november 1975 onafhankelijk was geworden, bestond er tot 12 november 1982 - de datum waarop de Gemengde Commissie toekomst Nederlandse Antillen rapporteerde over de vraag welke gevolgen de onafhankelijkheid van Aruba kon hebben voor de Nederlandse Antillen, Aruba zelf, voor de andere eilanden, en voor de verhouding tot Nederland - tussen Nederland en de Nederlandse Antillen geen verschil van mening over de vraag waarin het zelfbeschikkingsrecht (dat intussen reeds ter rtc van 1981 voor alle eilanden was erkend) zou moeten uitmonden. Beide landen zagen als uitkomst van het zelfbeschikkingsrecht: de onafhankelijkheid.

De meningen liepen in hoofdzaak uiteen ten aanzien van de termijn die nodig zou zijn voor het bereiken van een onafhankelijke status, doch niet over die status zelf.

Zo schreef de Antilliaanse Regering in 1975 aan de Nederlandse dat de onafhankelijkheid van de Nederlandse Antillen zich via een vijftien jaar durend drie fasenprogramma zou moeten voltrekken. En nog in het rapport van de Koninkrijkswerkgroep,^15. dat op 3 augustus 1980 werd uitgebracht, lezen wij dat de Antilliaanse leden van de werkgroep op het standpunt staan dat de verbondenheid met Nederland niet mag eindigen wanneer de eilanden gezamenlijk of afzonderlijk kiezen voor de onafhankelijkheid.

Een radicale wijziging in de opstelling van de Nederlandse Antillen vond plaats tijdens de discussies in 1982 in de hierboven genoemde Gemengde Commissie. De drie Antilliaanse leden verklaarden bij die gelegenheid dat onder ‘eindsituatie’ van de eilanden die zouden overblijven na het uittreden van Aruba niet mocht worden verstaan ‘onafhankelijkheid’.^16.

Het nieuwe Antilliaanse standpunt werd herhaald in de gedachtenwisselingen in de Tweede Kamer tijdens de behandeling van de Rijkswet tot wijziging van het Statuut die moest leiden tot de aparte status van Aruba, welke status zou moeten worden gevolgd door de onafhankelijkheid van dat eiland per 1 januari 1996. De Antilliaanse vertegenwoordigers verklaarden niet bereid te zijn om in de naaste toekomst besprekingen te voeren over de onafhankelijkheid van de Nederlandse Antillen. Zij benadrukten dat het op grond van het internationaal recht hun prerogatief was staatsrechtelijke banden met Nederland te behouden. De Nederlandse minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken hield op zijn beurt vast aan het Nederlands standpunt dat het recht van zelfbeschikking ook voor de Nederlandse Antillen moest resulteren in onafhankelijkheid.^17. Deze zienswijze was tot eind 1989 in Nederlandse politieke kringen praktisch gemeengoed.

Met het aantreden van de nieuwe minister voor Nederlands-Antilliaanse Zaken, prof. mr. E. Hirsch Ballin, komt voor het eerst een principiële koerswijziging in het Nederlandse regeringsstandpunt.

In de hiervoor genoemde Schets voor een Gemenebest Constitutie wordt niet langer de

15. Rapport van de Koninkrijkswerkgroep ‘Naar nieuwe vormen van samenwerking’, Den Haag, augustus 1980, p. 24.

16. Rapport van de Gemengde Commissie toekomst Antillen, Den Haag, november 1982, p. 77 en 78. Het gestelde op p. 78 van het rapport, waar gesproken wordt van ‘de te zijner tijd bij de onafhankelijkheid van de vijf andere eilanden te treffen regelen’, is in tegenspraak met hetgeen op p. 77 wordt gezegd ten aanzien van de uitkomst van het gebruik van het zelfbeschikkingsrecht.

17. Zie over dit punt uitvoerig A.I.P. Tillema, ‘The Netherlands Antilles and Aruba, a study in self-determination’, uitgave Institute of Social Studies, Den Haag 1989.

[p. 517]

onafhankelijkheid van de Nederlandse Antillen in het vooruitzicht gesteld, doch wordt de mogelijkheid erkend van een continuering van de statutaire staatsrechtelijke rechtsorde tussen Nederland en de Nederlandse Antillen (en Aruba, indien dit land dat zou wensen) onder aanbrenging van een aantal herzieningen en aanvullingen in het Statuut.

Het op 23 mei j.l. geïnstalleerde kabinet onder presidium van mevrouw Liberia-Peters zal zich in de komende maanden over dit voorstel moeten uitspreken.