De nadagen van de verzorgingsstaat

Kansen en perspectieven voor morgen

[p. 25]

Dr P. Schnabel
Nieuwe verhoudingen tussen burger en staat

Het is voor kinderen vanzelfsprekend dat ze door hun ouders worden verzorgd. Hun bestaan is op die verwachting gebaseerd en het is een kenmerk van goed ouderschap, dat de kinderen in die verwachting zo weinig mogelijk worden teleurgesteld. De dankbaarheid voor de verzorging komt meestal pas als deze zelf al lang geschiedenis is geworden. Voor de kinderen van de verzorgingsstaat is het moment van de dankbare terugblik nog niet aangebroken. Voorlopig zijn ze nog teleurgesteld en boos, omdat de verzorgingsstaat bij gebrek aan middelen plotseling niet meer in staat blijkt als vanzelfsprekend hun verwachtingen te vervullen.

De verzorgingsstaat moet zijn arrangementen, het hele systeem van sociale verzekeringen en welzijnsvoorzieningen, gaan veranderen en dat betekent dat de grondslagen van de verzorgingsstaat opnieuw ter discussie komen te staan. Het thema van dit hoofdstuk is de verhouding tussen staat en burger zoals die zich in de geschiedenis van de verzorgingsstaat heeft ontwikkeld. Hoe denkt de staat over zichzelf en de burger die hij verzorgt en hoe denkt de burger over zichzelf en de staat die hem verzorgt?

De ideologie van een staat zonder ideologie

Het is al vaker gezegd, dat niemand warmloopt voor de verzorgingsstaat en dat de waardering voor de verzorgingsstaat niet verder reikt dan de verzorging strekt. De verzorgingsstaat is er voor de mensen, een faciliteit voor ieder van hen afzonderlijk, meer niet. De verzorgingsstaat vertegenwoordigt zelf niets en

[p. 26]

inspireert zijn burgers niet. De conclusie dat de verzorgingsstaat geen ideologie heeft, maar eigenlijk wel nodig zou hebben, wordt in de sociologie en de politicologie algemeen aanvaard. Aan de verzorgingsstaat ligt geen grootse gedachte ten grondslag en de verzorgingsstaat wordt niet geïnspireerd door het wenkende perspectief van een ver, maar beloofd land van melk en honing. ‘De verzorgingsstaat is door de meerderheid der bevolking wel rationeel aanvaard, maar blijkt emotioneel niet verankerd te zijn,’ aldus Van Heek, die ook spreekt over het ontbreken van een ‘charismatische kracht’ en van een ‘het gehele maatschappelijke leven overkoepelende ideologie’.

Als verwijt doet dit toch onrecht aan het bijzondere karakter van de verzorgingsstaat. De verzorgingsstaat kan het stellen zonder eigen ideologie, omdat hij een instrument is in dienst van een ideologie. In die ideologie is de staat in principe geen andere rol toebedeeld dan die van bewaker van de vrijheid van de burgers te handelen naar eigen inzicht en met het oog op het eigen welzijn.

Ideologisch is de verzorgingsstaat geworteld in het klassieke liberalisme met zijn beperkte staatsopvatting; praktisch heeft hij zich ontwikkeld in de richting van een totale staat. Het is die ontwikkeling, die bij veel auteurs (Thoenes, 1962; Van Heek, 1973) het gevoel van een ideologisch tekort heeft doen ontstaan. Ten onrechte, want juist het ontbreken van een eigen ideologie heeft een ontwikkeling van de verzorgingsstaat in totalitaire richting verhinderd. De verzorgingsstaat is, ondanks zijn omvang en omvattendheid, nog altijd geen doel op zich geworden, heeft geen eigen toekomstperspectief en representeert ook geen hoog of abstract ideaal. De verzorgingsstaat is een instrument gebleven, al heeft het instrument langzamerhand wel het karakter aangenomen van het vehikel bij uitstek op de weg naar individueel welzijn. Geleidelijk is de verzorgingsstaat vervreemd geraakt van zijn liberale oorsprong en hebben utilitaristische tendenties de overhand gekregen. De garantie van een basisniveau van welzijn voor iedereen is geleidelijk vervangen door het streven naar maximalisatie van het welzijn van allen.

Het idee van de verzorgingsstaat is in Engeland ontstaan in de periode van de wereldcrisis en de Tweede Wereldoorlog. Hij

[p. 27]

kan gezien worden als een overgang van Warfare State naar Welfare State, van verdediging tegen een gevaar van buiten naar verdediging tegen een gevaar van binnen: de uitholling van de maatschappij en het verval van de samenleving door een acute en permanente nood op alle levensgebieden bij grote groepen van de bevolking. Het eerste kwart van de twintigste eeuw had de politieke en maatschappelijke gelijkberechtiging van allen gebracht. Kort daarop had de wereldcrisis aan de erkenning van ieders gelijkheid voor de wet praktisch alle zin ontnomen. De levensomstandigheden lieten velen nog maar nauwelijks ruimte voor enig zelfrespect, laat staan voor respect voor de ander en zijn eigendom. De instandhouding van gelijke rechten en bur gerlijke vrijheid is alleen mogelijk op voorwaarde van een redelijk niveau van bestaan, waar de zorg voor de eerste levensbehoeften geen dagelijks terugkerend gevecht op leven en dood meer is.

De verzorgingsstaat is politiek te zien als een poging de burgerlijke samenleving in stand te houden door een uitbreiding van de nachtwakersfuncties van de staat. Behalve beschermer van de burgerlijke vrijheden wordt de staat nu ook de beschermer van de burgerlijke levensstijl. De neerslag daarvan is in de sociale grondrechten te vinden. Dat de staat over de financiële middelen kon beschikken om deze grondrechten te garanderen, was door het werk van Keynes al duidelijk geworden. Dat de staat ook over de noodzakelijke planningsmogelijkheden beschikte, was in de beheersing van de oorlogseconomie zichtbaar geworden. Toen was ook gebleken dat de staat als planner van de produktie en distributeur van de produkten voor de burgers aanvaardbaar was.

Aan de verzorgingsstaat is geen revolutie voorafgegaan en de verzorgingsstaat representeert dan ook geen heilsboodschap of een utopie, maar tracht rampen te voorkomen door op nationale schaal instrumentele oplossingen te zoeken voor de materiële en immateriële problemen van individuele burgers. De verzorgingsstaat is nooit bedoeld geweest als een instrument om de samenleving te veranderen of de maatschappij een andere structuur te geven. Integendeel, de bedoeling was verandering tegen te gaan door te voorkomen dat mensen door de bodem van een

[p. 28]

burgerlijk bestaan zouden zakken en als een nieuw proletariaat van ontevredenen en bezitslozen voor de samenleving een bedreiging zouden gaan vormen. Sociale zekerheid als garantie voor politieke stabiliteit en maatschappelijke rust.

Weinigen hebben gezien dat de garantie van de sociale grondrechten de staat in een heel andere positie brengt dan voor de garantie van de burgerlijke vrijheidsrechten alleen noodzakelijk is. De vrijheidsrechten beschermen de burger tegen het opdringen van de staat, de sociale grondrechten brengen daarentegen een toenemende invloed van de staat met zich mee. De vrijheidsrechten dringen de staat terug tot aan de rand van de maatschappij - in de rol van scheidsrechter en spelbewaker -, de sociale grondrechten dwingen de staat zelf deel te nemen aan het spel. Het onderscheid tussen staat en maatschappij vervaagt. De grenzen van het spel worden bepaald door de sterkste speler en dat blijkt in toenemende mate de staat te zijn. De verzorgingsstaat vermaatschappelijkt, de maatschappij verstatelijkt en de afstand tussen staat en samenleving wordt steeds kleiner. De staat gaat de instituties en organisaties van de maatschappij (onderwijs, gezondheidszorg, kunst, verkeer, huisvesting, maatschappelijke dienstverlening, welzijnswerk; men herkent de hoofdstuktitels van de Sociale en Culturele Rapporten) steeds meer beheersen en wordt daardoor meer bepalend voor het karakter van de samenleving, voor de manier waarop de burgers met zichzelf, met elkaar en met de maatschappelijke instituties omgaan. Thoenes omschrijft de verzorgingsstaat dan ook als een ‘maatsahappijvorm’, in een poging de vervlechting van staat, overheid, maatschappelijke organisaties, instituties en vormen van samenleven tot uitdrukking te brengen. De Swaans term ‘verzorgingsarrangementen’ wijst in dezelfde richting: de staat schept een kader voor een verzorging die tot diep in de maatschappij en de samenleving reikt.

In de ontwikkeling van de verzorgingsstaat neemt de invloed van de staat op drie manieren toe. Direct als gevolg van de erkenning van de sociale grondrechten, indirect als gevolg van de uitbouw van het overheidsapparaat en de bemanning van dit apparaat met beroepskrachten en deskundigen. Tenslotte ook door de verwachting dat maatschappelijke problemen door

[p. 29]

overheidsingrijpen opgelost kunnen worden. Deze drie stimuli van invloedsvergroting van de overheid treden na, naast en in samenhang met elkaar op. Van aanvullend en ondersteunend zien we de oplossingen van de overheid steeds meer alomvattend en ordenend worden, van volgend en aanpassend steeds meer sturend en veranderend, van aanvaardend en bevestigend steeds meer corrigerend en emanciperend. De overgang wordt in Nederland na 1960 zichtbaar en bereikt omstreeks 1975 een hoogtepunt. Daarna treedt de staat langzamerhand weer wat terug, nog niet in gedrag, maar wel in pretentie. De twijfel over de bestuurbaarheid van de maatschappij en de maakbaarheid van de samenleving neemt toe. De twijfel over de vraag of het goed is dat de staat zich deze taken stelt, verbindt zich met de twijfel over de vraag of de staat deze taken wel aankan.

Het actiever worden van de staat heeft niet tot gevolg gehad, dat de verzorgingsstaat het karakter van een heilsstaat of van een utopie heeft gekregen. Wel werd hij steeds meer de instantie die weet wat goed is voor de burger, hoe zijn leven eruit moet zien en hoe hij zich ten opzichte van zijn medemensen dient te gedragen. Het karakter van de verzorgingsstaat blijft daarbij instrumenteel, maar het instrument stuurt zichzelf en breidt zijn invloed uit over praktisch alle terreinen van maatschappij en samenleving. De omvang, de omvattendheid en de invloed van de verzorgingsstaat zijn de uitdrukking van een opvatting die de staat in functie tot het individuele welzijn van iedere burger apart ziet. Wat veranderd is, is de opvatting over de inhoud van de functie: lag het accent eerst op de minimalisering van individueel onwelzijn, later lag het accent meer op de maximalisering van collectief welzijn op individuele basis.

Welzijn en gelijkheid in de verzorgingsstaat

Historisch gezien is het een unieke situatie, dat de staat dienstbaar is aan de individuele burger en zijn welzijn. Nooit eerder is er een staat geweest die zich, in de vorm van een systeem van sociale zekerheid, het individuele welzijn van alle bewoners van het grondgebied ten doel stelde.

[p. 30]

De verzorgingsstaat herhaalt in het groot destructuur van het moderne gezin: de yerzorging is volledig, omvat alle gezinsleden, maar sluit wie niet tot het gezin behoort uit.

De verzorgingsstaat bestaat binnen het kader van een nationale staat en de grenzen van de verzorging vallen samen met de nationale grenzen. Juist in de hoogontwikkelde landen van het Westen is de verzorgingsstaat bij uitstek de verschijningsvorm van de nationale staat geworden. Op politiek, militair, economisch, juridisch en cultureel terrein hebben de nationale staten na de Tweede Wereldoorlog zeer veel van hun traditionele autonomie en autarkie verloren of overgedragen aan bovennationale organisaties. Op het gebied van de verzorgingsarrangementen is de nationale autonomie nog vrijwel onaangetast gebleven. Hier heeft de nationale staat een nieuwe identiteit kunnen vinden en hier heeft het overheidsapparaat de ruimte voor voortgaande groei gevonden. Het vormgeven van de verzorgingsstaat is een typisch nationale politieke opgave geworden. De nationale identiteit wordt nu mede geschraagd door het besef van de verzorgingsgraad en -kwaliteit van de eigen samenleving. Het is niet toevallig, dat de verzorgingsstaat zich als nationaal arrangement in alle landen van het Westen anders heeft ontwikkeld. Het leven en het lot van de burger in ieder van de westerse verzorgingsstaten wordt bij alle overeenkomsten toch steeds heel anders verzorgd en verzekerd. Andere landen worden getoetst aan de afstand tot de eigen verzorgingsarrangementen.

In de verzorgingsstaat vallen de grenzen van de staat, de maatschappij en ten dele ook van de samenleving met elkaar samen. De verzorgingsstaat sluit niemand uit, omvat iedereen. Vrijwillige drop-outs worden met moeite erkend. Randgroepen en risicogroepen zijn voor de verzorgingsstaat in de eerste plaats problemen, waarvoor een verzorgingsarrangement als oplossing wordt gezocht. Pas als dat niet meer lukt, omdat de betrokkenen niet bereid zijn zich daarin te schikken, komt het karakter van de verzorgingsstaat zelf in gevaar en worden de middelen van de rechtsstaat en de nationale staat ingezet. De problemen met illegale buitenlanders, krakers, zigeuners, verslaafden, koppelbazen, etnische minderheden enzovoort hebben naar de vorm vaak het karakter van juridische problemen. Naar de inhoud zijn

[p. 31]

het verzorgingsproblemen, die te maken hebben met de afbakening en de handhaving van het recht op de verzorging.

In de verzorgingsstaat is geen plaats voor een arbeidsmarkt onder de arbeidsmarkt, voor woningbouw buiten de kaders van het woningbouwbeleid, voor formele zorgsystemen met een niet-professioneel karakter, voor niet door verzekeringen tegen rampen en toevalligheden beveiligde bewoners. De verzorgingsstaten van het Westen proberen economische en sociale marginaliteit (armoede, criminaliteit) zo veel mogelijk te voorkomen; de verzorgingsstaten van het Oosten trachten daarnaast ook ‘marginaliteit’ op het gebied van het culturele, politieke en wetenschappelijke leven te verhinderen.

De verzorgingsstaat tracht niet alleen iedereen te omvatten, maar benadert in principe ook iedereen als gelijk en als afzonderlijk individu. Wat kan verschillen zijn de levensomstandigheden van het individu, en dat verschil kan bepalend zijn voor de aanspraak op een bepaalde verzorging, direct van de zijde van de staat of van een van de daarvoor in het leven geroepen maatschappelijke instituties. De verzorgingsstaat kan maar zeer beperkt rekening houden met gegroeide netwerken van relaties, met gevoelens van saamhorigheid en verschil, met culturele en religieuze bindingen, met verschillen in behoefte aan verzorging. Het is niet toevallig dat naarmate de verzorgingsstaat zich verder ontwikkelde, ook de gedachte aan een individueel arbeidsloos basisinkomen voor iedere burger veld begon te winnen en het accent steeds meer is komen liggen op gelijke spreiding van gelijke voorzieningen met gelijke toegankelijkheid en gelijke verantwoordelijkheden voor gelijke aantallen mensen. Beide ontwikkelingen zijn niet tot in hun laatste consequenties doorgetrokken. Het arbeidsloze individuele inkomen wordt voorlopig algemeen als economisch onhaalbaar beschouwd, maar de verzorgingsstaat heeft wel al geleid tot een zeer sterke stijging van het totale aantal inkomens en van het aandeel van de arbeidsloze inkomens: van de Nederlanders tussen 15 en 65 jaar die niet meer aan het dagonderwijs deelnemen, is nu ongeveer 75 procent inkomenstrekker, per huishouden is er nu gemiddeld 1,6 inkomen (een huishouden telt gemiddeld 2,7 personen) en van de in totaal ongeveer 9 miljoen inkomens hebben

[p. 32]

er 3 miljoen het karakter van een uitkering; een stijging van 50 procent in tien jaar (scr 1982, 70, tabel 5.1; Statistisch Zakboek 1982). Ruim 35 procent van het nationale inkomen wordt besteed in de sfeer van de sociale zekerheid.

Het streven naar een egalitair en geëgaliseerd voorzieningenpakket voor de individuele burger is al zeer ver gerealiseerd, maar ook hier gaan de kosten nu een handicap vormen. Het voorzieningenpakket voor zorg, educatie en recreatie neemt al bijna 25 procent van het nationale inkomen in beslag en maar een klein percentage daarvan komt voor rekening van het vrij besteedbare inkomen van de burger. Er valt nu een duidelijke tendentie te bespeuren om het principe van ‘gelijkheid’ hier te gaan beperken tot een basispakket van voorzieningen, die uit de algemene middelen en de sociale verzekeringen betaald worden; in feite komt dat neer op een keuzebeperking.

De financiële grenzen doen uiteraard niets af aan de eigen tendentie van de verzorgingsstaat om het individu als tel- en verzorgingseenheid te beschouwen en het voorzieningenpakket aan het principe van de gelijkheid te onderwerpen. In strijd met zijn theoretische oorsprong komt zo de praktijk van de verzorgingsstaat in het teken van een impliciete ideologie te staan, die inmiddels als utilitaristisch herkend is (Achterhuis, 1979; Van Asperen, 1981; Adriaansens en Zijderveld, 1981). Als politieke filosofie kan het utilitarisme omschreven worden als het nastreven van het grootste geluk voor het grootste aantal; op de verzorgingsstaat betrokken komt dat neer op het wegnemen van de onzekerheden uit het bestaan en het aanbieden van voorzieningen ter bevordering van het sociale welzijn, en dat voor iedereen. Van Asperen waarschuwt tegen de inhumane effecten van een politiek waarin alles met ‘de beste bedoelingen’ moet wijken voor de vermeerdering van het welzijn: ‘het individu verdwijnt... door gebrek aan respect voor de persoonlijke levenssfeer en door gebrek aan consideratie voor het doen en laten van individuele personen.’

In deze visie dreigt de verzorgingsstaat zich als vanzelf te ontwikkelen tot een totalitair apparaat in een volledig transparante samenleving, zoals die door Jeremy Bentham in zijn Panopticon verbeeld werd. Onmiskenbaar vertoont de huidige verzorgings-

[p. 33]

staat trekken van een panopticon, waarin de individuele burger, met zijn wil en zijn stem, geen enkele rol meer speelt. De burger voegt zich dan naar de wil van de staat. Het individu is dan misschien welbevrijd van zijn zorgen en gelijkgeschakeld aan anderen, maar vrij en gelijkwaardig is hij niet. Het panopticon is de architectuur van de totale overzichtelijkheid en beheersbaarheid: alles wordt in het beheerscentrum waargenomen en zo nodig onmiddellijk gecorrigeerd. Dat is nog niet de situatie van de verzorgingsstaat. De binding aan zijn instrumentele functie in dienst van de vrijheid van de burger, maakt dat de verzorgingsstaat zich uiteindelijk toch steeds richt naar de wil van de burger en door de burger ook daarop aangesproken wordt. De burger blijft als politiek subject de kritische instantie, ook al zal hij als verzorgingsobject moeite hebben een kritische distantie tot zijn verzorgers te handhaven.

Adriaansens en Zijderveld benadrukken in hun analyse van de verzorgingsstaat die paradoxale rol van de burger. Hij is object van verzorging geworden door zijn eigen wil als politiek subject en nog altijd zoekt de burger actief uitbreiding van verzorging ter bevrediging van zijn individuele wensen. Het individu stelt meer eisen aan de verzorgingsstaat en verwacht dat aan die eisen wordt voldaan. Het eigen karakter van de verzorgingsstaat maakt dat die eisen alleen op een bepaalde manier kunnen worden overgenomen. De procedures en principes die aan deze overname ten grondslag liggen, maken het individu tot object van verzorging en geven hem tenslotte het gevoel dat subjectief zijn behoeften niet bevredigd worden. Voor de verzorgingsstaat kan het individuele welzijn alleen in abstracte en gegeneraliseer-, de vorm bestaan, los van het subjectief ervaren welzijn. Vanuit het standpunt van de verzorgingsstaat gezien is er geen wezenlijk verschil tussen individueel en collectief welzijn. In werkelijkheid is dat er natuurlijk wel. Daarom blijft de verhouding tussen de individuele burger en de verzorgingsstaat altijd gespannen.

[p. 34]

Kwalitatief en kwantitatief individualisme

Nemen we de verzorgingsstaat als uitgangspunt voor de analyse, dan komen we uit op een situatie waarin de staat zo totaal aanwezig is, dat het individu verschrompelt tot een op zichzelf onbeduidende verzorgingseenheid, een kwantitatieve teleenheid, die zich kwalitatief in niets onderscheidt van andere teleenheden. Nemen we het individu als uitgangspunt voor de analyse, dan komen we, als Adriaansens en Zijderveld, uit op een hedonistisch consumentisme, een ‘immoralistisch ethos’, waarin het individu zich, zonder zich om de verlangens en belangen van anderen te bekommeren, eisend opstelt ten opzichte van de staat en de bevrediging van zijn materiële en immateriële behoeften tot de hoogste opdracht van de staat maakt. Het individu denkt zich onafhankelijk van anderen en doet de staat verschrompelen tot een instrument van particuliere behoeftenbevrediging.

De verbinding tussen deze visies, die elk in zijn uiterste consequenties doorgedacht tot absurde situaties leidt, is al vóór de verzorgingsstaat op het toneel verscheen door Georg Simmel gelegd. In 1908 werkte Simmel het onderscheid tussen een kwantitatief en een kwalitatief individualisme uit. Het kwantitatieve individualisme is een produkt van de achttiende eeuw en de Verlichting, het kwalitatieve individualisme is een produkt van de negentiende eeuw en de Romantiek. Kwantitatief is het individualisme van de ‘Einzelheit’, van de mens als teleenheid, als gelijk aan alle andere mensen; kwalitatief is het individualisme van de ‘Einzigkeit’, van de mens als leefeenheid, als unieke persoon zonder zijn gelijke onder de mensen. Waar het kwantitatieve individualisme vooral een besef is, verwijst het kwalitatieve individualisme naar een gevoel. Interessant genoeg houden beide posities een morele opdracht in. Zowel het kwalitatieve als het kwantitatieve individualisme beschrijven de ware ‘natuur’ van de mens, maar tegelijkertijd is voor beide de ware natuur een opdracht die verwerkelijkt moet worden.

Het kwantitatieve individualisme is atomistisch en ahistorisch van aard. Het kan samenhang tussen de afzonderlijke individuen alleen construeren met behulp van voor allen gelijk geldende wetten. De mensen zijn als individu aan elkaar gelijk, onafhan-

[p. 35]

kelijk van elkaar en in competitie met elkaar. Het kwalitatieve individualisme is sociaal en historisch van aard en veronderstelt samenhang tussen de afzonderlijke individuen op grond van hun onderlinge afhankelijkheid. Kwalitatief individualisme veronderstelt arbeidsverdeling en groepsvorming. Kwantitatief individualisme verwijst naar de staat, kwalitatief individualisme naar de samenleving.

Het individualisme van de verzorgingsstaat is kwantitatief: de individuen die op het grondgebied van de staat wonen, zijn voor de wet, voor de politiek en voor het beleid gelijk en in die zin ook in gelijke mate object van verzorging. In de loop van zijn geschiedenis is de verzorgingsstaat verder gegaan in het streven collectief sociaal welzijn te garanderen en heeft daarbij totale, de gehele maatschappij omvattende en de samenleving sterk beïnvloedende, trekken aangenomen. In de eerste fase, van 1950 tot 1965, is de verzorgingsstaat er vooral op gericht geweest een basispakket van sociale voorzieningen, met een nog vooral financieel karakter, te scheppen. Vanaf ongeveer 1960 treedt de tweede fase in, met haar door de staat mogelijk gemaakte groei van de verzorgingsmaatschappij met een steeds expanderend stelsel van voorzieningen. Na 1970 is er een overgang naar een derde fase, waarin de maatschappij in de greep van de verzorgingsstaat komt, die steeds actiever welzijnspolitiek gaat bedrijven. Sinds de ‘Knelpuntennota’ van 1974 staan de functies zorg, educatie en recreatie daarbij centraal, in de laatste jaren is daar ook emancipatie bijgekomen. Tegelijkertijd is er nu sprake van een zekere terughoudendheid van de kant van de staat om het voorzieningenpakket verder uit te breiden. De kritiek op een ontwikkeling naar totale verzorging geldt plotseling niet meer als conservatief.

De groei van de verzorgingsstaat manifesteerde zich behalve in zijn omvang ook in omvattendheid en pretenties. De staat is de regisseur van een geplande verandering van de samenleving en de producent van het geluk van de individuele burger geworden. De paradox van de verzorgingsstaat is dat hij, om de verzorging te kunnen garanderen, beheersings- en beschermingsarrangementen moet ontwikkelen. Geleidelijk aan ontstaat er een complex van procedures en regels, afstemmingsnormen en

[p. 36]

harmonisatiebepalingen, randvoorwaarden en controlesystemen; alles om ervoor te zorgen dat de verzorging plaats zal vinden op basis van de principes van individuele gelijkheid en verdelende rechtvaardigheid. De staat stelt zichzelf daarbij weinig grenzen. Eerder is het zo, dat de staat door zijn vorm en structuur bepaalde grenzen niet kan overschrijden zonder fundamenteel van karakter te veranderen.

Daar zijn verschillende redenen voor. In de eerste plaats garandeert de rechtsstaat de burger bepaalde vrijheidsrechten, diehem beschermen tegen een al te ver opdringen van de verzorgingsstaat in zijn particuliere en openbare leven. De rechtsstaat stelt grenzen aan de verzorgingsstaat. In de tweede plaats valt de verzorgingsstaat binnen de grenzen van de nationale staat en beperkt zijn werking zich tot de terreinen van het maatschappelijk leven die op het niveau van de nationale staat en binnen het nationale territorium in verzorgingsarrangementen kunnen worden vervat. In de derde plaats verhindert het technocratische en bureaucratische karakter van de verzorgingsstaat de directe toegang tot de wereld van het echte leven: het dagelijkse leven, de omgang van mensen met elkaar, de kunst, de misdaad, het geloof, de wetenschap. De verzorgingsstaat raakt deze terreinen van het leven wel, heeft er invloed op, maar maakt er geen deel van uit en kan ze maar in beperkte mate controleren.

Hier stoot het kwantitatief-individualistische mensbeeld van de staat op het kwalitatief-individualistische zelfbeeld van de mens. De posities lijken tegengesteld, maar dat zijn ze vooral in hun consequenties. Simmel wijst erop dat het kwalitatieve individualisme als zelfbeeld historisch en structureel voortkomt uit een mensbeeld, dat kwantitatief-individualistisch is. Het fundamentele besef van de gelijkheid van alle mensen, onafhankelijk van ras, geslacht, klasse of geloof, maakte de weg vrij voor een nieuw besef van ongelijkheid, voor de wil om de eigen bijzonderheid in vergelijking met andere individuen te onderstrepen en vorm te geven. Het inzicht dat de mens als individu vrij en gelijk is, wordt dan de grondslag voor het streven de eigen individualiteit een specifieke en unieke vorm te geven. De mens wil zich onderscheiden van anderen door zijn eigen individualiteit te verwerkelijken en te ontplooien.

[p. 37]

Naarmate de verzorgingsstaat er beter in slaagde de vrijheid en gelijkheid van iedere burger als uitgangspunt te nemen, groeide bij de burger zelf de behoefte aan bevestiging en vervulling van de eigen bijzonderheid. Het instrumentele karakter van de verzorgingsstaat maakte dat deze steeds moest proberen daar een vorm voor te vinden, dat in een kwantitatief-individualistisch kader paste. Waar de burger de staat de middelen vroeg om zich van anderen te kunnen onderscheiden, kreeg hij middelen die deze verschillen juist leken op te heffen. Dat heeft geleid tot escalatie van verlangens en van gevoelens van frustratie. Bij elke nieuwe en door hem zelf afgedwongen verhoging van de verzorgingsgraad voelde de burger zich toch steeds opnieuw in zijn bijzonderheid ontkend en dus onrechtvaardig behandeld. Dit gevoel komt mede tot uitdrukking in het onvermogen van de burgers voor de verzorgingsstaat enthousiast te worden. Dat wordt wel geïnterpreteerd als een ideologisch tekort in de verzorgingsstaat, maar het is waarschijnlijk meer een ideologisch onvermogen van de verzorgingsstaat om aan het zelfbeeld van de burger als individu recht te doen.

De escalatie van eisen en de daarop volgende frustraties zijn versterkt door de samenhang van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat met de groei van de welvaart tot een in de wereldgeschiedenis ongekend niveau. Voor de verzorgingsstaat als herverdeler van maatschappelijke rijkdom - en niet meer van maatschappelijke armoede of schaarste, zoals aanvankelijk verwacht en nog realiteit in met name de communistische verzorgingsstaten - opende de welvaart de mogelijkheid de wensen en verlangens van de individuele burgers op een hoog niveau van verzorging tegemoet te treden. Aan de particuliere burger gaf het hoge welvaartsniveau de materiële vrijheid om de waarden van het kwalitatieve individualisme (zich van anderen onderscheiden) in de consumptieve sfeer te zoeken en dat bij voorkeur op gebieden die zich aan de gelijkschakelende greep van de verzorgingsstaat onttrokken. Dat zijn de gebieden van de strikte individualiteit, van het ‘echte’ leven en van de alternatieven voor de voorzieningen van de verzorgingsstaat.

[p. 38]

De bedreigde gemoedsrust van de verzorgingsstaat

De burger heeft in twee rollen met de verzorgingsstaat te maken: als drager en als gebruiker van het systeem. Als drager is hij de belichaming van de politieke wil, de maatschappelijke solidariteit en de burgerzin. Als politiek subject heeft de burger alleen nog marginaal een directe invloed op de verzorgingsstaat, omdat het stelsel (nog) maar in beperkte mate aan politieke besluitvorming onderhevig is en het beheer van de voorzieningen zich voor een groot deel aan iedere democratische controle onttrekt. (Er is wel controle, maar die heeft vooral een financieeltechnisch of belangenbehartigend karakter.) De verzorgingsstaat bevindt zich vrijwel geheel in de greep van de uitvoerende macht en van de daarvan afhankelijk geworden maatschappelijke organisaties. De wil van de burger is onder die omstandigheden geen politieke wil meer, maar alleen een verlangen naar méér, wat door de maatschappelijke organisaties en de overheid als een claim op een verdere groei van de verzorgingsarrangementen in omvang en omvattendheid wordt geïnterpreteerd.

Uiteraard treedt de burger wel op als medefinancier. Daarbij wordt zorgvuldig de illusie in stand gehouden dat hij investeert in zijn eigen verzorging en dat zijn eigen gebruik van de voorzieningen niet alleen de verwerkelijking inhoudt van zijn recht, maar ook de rente is van zijn inleg. ‘Ik heb ervoor betaald’ is de grote mythe van de verzorgingsstaat. Wie gebruik maakt van de voorzieningen (gezondheidszorg, welzijnswerk, cultuur, onderwijs, maar uiteraard ook de sociale verzekeringen) consumeert al gauw een veelvoud van zijn eigen investeringen, soms zelfs over een heel leven gerekend. Eén jaar lager onderwijs kostte in 1982 f 5.000,- per schoolgaand kind, twee weken ziekenhuis f 7.000,- verpleeggeld, een avondje theater f 70,- per bezoeker, een wao-uitkering f 25.000,- per jaar, opname in een verpleeghuis f 70.000,- per jaar; al deze bedragen zijn een gemiddelde en berekend met behulp van de in het Sociaal en Cultureel Rapport 1982 en het Statistisch Zakboek 1982 opgenomen gegevens. In feite betaalt de burger niet voor de verzorging als zodanig, maar voor de garantie van verzorging op het moment dat deze voor hem - buiten zijn wil - noodzakelijk is geworden. In

[p. 39]

het besef van gebruikers en verzorgers is de gedachte, dat het hele verzorgingssysteem alleen kan blijven bestaan bij de gratie van een beperkte en tijdelijke behoefte aan hulp voor een beperkt aantal burgers tegelijk, naar de achtergrond gedrongen.

Dit is de ‘gemoedsrust van de verzorgingsstaat’ (Van Stolk en Wouters, 1982), de zekerheid dat er gezorgd wordt en dat men recht heeft op verzorging. De gemoedsrust wordt in de hand gewerkt door de wijze waarop de verzorgingsstaat zijn middelen verwerft en via het stelsel van sociale verzekeringen en verzorgingssystemen weer aan de burger ten goede laat komen. De bijdrage van de burgers bestaat uit een inhouding op hun eigen inkomen en uit een door de werkgever te betalen opslag op hun inkomen. In beide gevallen gaat het om onontkoombare bijdragen, die een vastgestelde hoogte hebben en direct met het inkomen verrekend worden. Behalve uit de inkomens wordt de verzorgingsstaat ook nog in aanzienlijke mate uit de algemene middelen gefinancierd, al wordt dat deel geleidelijk minder groot.

Het inkomen van de verzorgingsstaat komt zo voor de burger bijna onzichtbaar, ongrijpbaar en onbeïnvloedbaar tot stand. Het sociale gevoel en de solidariteit van de burger zijn losgemaakt uit de context van maatschappij en samenleving. Het zijn abstracte begrippen geworden. De uitgaven zijn voor de individuele burger alleen zichtbaar voor zover het om overdrachtsuitgaven in de sfeer van de sociale verzekeringen gaat. De prestaties op het gebied van de verzorging zijn meestal noch voor de verzorger noch voor de verzorgde geprijsd: ze worden in natura verstrekt; en tot voor kort heeft het beleid zich steeds aan het tempo van de verstrekkingen aangepast.

De verzorgingsstaat is groot geworden in het kielzog van een expanderende economie. Maar niemand heeft eraan gedacht dat de expansie van de zorg in economisch goede tijden door een expansie van sociale uitkeringen in slechte tijden zou worden ingehaald. Een paradox van de verzorgingsstaat is, dat de vraag naar sociale zekerheid en zorg toeneemt naarmate het systeem minder in staat is deze te garanderen. Aan de autonome groei van de zorg- en welzijnssector kan politiek nog redelijk gemakkelijk een halt worden toegeroepen, bij de heteronome groei van

[p. 40]

het aantal uitkeringsgerechtigden ligt dat veel moeilijker. Naarmate de dragers van de verzorgingsstaat steeds meer ook de van de verzorgingsstaat afhankelijke gebruikers worden, wordt het economische draagvlak smaller en breekt het moment eerder aan dat het niveau van de verzorging verlaagd moet worden en de hoogte van de uitkeringen aangepast. Door het interen op overschotten van vroeger, het verhogen van de bijdragen nu en het afwentelen van kosten op morgen, kon dat moment in Nederland nog enige tijd uitgesteld worden. Nu is echter het punt bereikt, waarop de verzorgingsstaat verzorgden en verzorgers moet gaan teleurstellen.

De eerste echte pogingen om het met minder te gaan doen worden in hun algemeenheid wel als onvermijdelijk onderschreven. Maar in ieder specifiek geval wordt een ‘neen’ of ‘minder’ van de kant van de verzorgingsstaat maatschappelijk beantwoord met een ‘onaanvaardbaar’; een term waarmee iedere groep of categorie wier verzorgingsrechten worden aangetast of ingeperkt, minstens retorisch tot uitdrukking brengt dat hier te veel wordt gevraagd. De verzorgingsstaat wordt immers gezien als een neutraal instrument dat een gewenst positief resultaat dient te bewerkstelligen, en niet als het selectieve resultaat van politieke beslissingen en prioriteiten. Toch is de verzorgingsstaat dat laatste net zo veel als het eerste. De verzorgingsstaat als ‘alvoedende moeder’, die iedere wens naar verzorging en zekerheid onmiddellijk bevredigt, is alleen mogelijk geweest onder de bescherming van ‘vader staat’, die de politieke en wettelijke kaders van de verzorging stelde. Die rol is lang betrekkelijk marginaal geweest, maar dit is al enige tijd aan het veranderen en die verandering heeft al voor de economische crisis ingezet.

Voor de bevolking was de accentverschuiving van de ‘moeder’- naar de ‘vader’-functie van de staat aanvankelijk niet zo merkbaar. De verschuiving had vooral betrekking op de verzorgingsarrangementen zelf en op de aanbieders van gezondheidszorg, cultuur, welzijnswerk, maatschappelijke dienstverlening en educatie. Een betere beheersing van deze sectoren was nodig, gezien hun groeiend beslag op het nationale inkomen. Pas nu de beheersing van deze sectoren er mede toe leidt dat de indi-

[p. 41]

viduele gebruiker zelf meer zal moeten betalen of door bureaucratische barrières gehinderd wordt in het gebruik, worden de grenzen van de verzorgingsstaat ook voor hem voelbaar.

De verzorgingsstaat loopt gevaar, maar voor een deel is dat gevaar zelf opgeroepen: wat als garantie voor het collectieve sociale welzijn en als sociale grondrechten van de individuele burger is gepresenteerd, is in feite niet meer geweest dan een al te optimistische kijk op een tijdelijke herverdeling van een slechts korte tijd gerealiseerde maatschappelijke rijkdom. Ook zonder economische crisis zou de verzorgingsstaat in gevaar zijn gekomen, alleen wat later. De beheersing van het verzorgingssysteem en de herverdeling van de maatschappelijke rijkdom zullen ook in de toekomst de taak van de verzorgingsstaat blijven, maar de garantie van het collectieve sociale welzijn tendeert naar een beperktere strekking en de verwezenlijking van de sociale grondrechten naar een lager niveau.

Dit hoeft niet als een falen van de verzorgingsstaat te worden beleefd. De verzorgingsstaat wordt politieker en selectiever van karakter, de greep van de verzorgingsstaat op maatschappij en samenleving wordt minder sterk en minder pretentieus. Hoewel de grote meerderheid van de bevolking over de jaren heen vrij constant van mening blijft dat het de overheid is die veranderingen in de samenleving tot stand moet brengen (ruim 40 procent wil ‘veel’ verandering door de overheid, bijna 50 procent een ‘beetje’, volgens het scr 1982, 228, tabel 11.14), is het optimisme over de maakbaarheid van al die veranderingen sterk afgenomen. Dit besef staat in scherp contrast met het technologische welzijnsdenken dat in de jaren 1960-1975 de verzorgingsstaat beheerst heeft. Opvallend groot is het verminderde optimisme, deze nieuwe terughoudendheid, juist bij diegenen die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de veranderingen: de politici en beleidsvoerders, de ambtenaren van de overheid en de deskundigen van de maatschappelijke organisaties.

Een in pretentie terugtredende en in omvang en omvattendheid afnemende verzorgingsstaat kan in principe meer ruimte betekenen voor nieuwe vormen van particulier initiatief. Dat vraagt om een inkrimping van het verzorgingspakket op een manier die door de burger niet als onrecht of als verlating hoeft

[p. 42]

te worden beschouwd, maar gezien kan worden als een uitdaging die ook beloond wordt. Dat is iets anders dan te zeggen dat mensen weer meer verantwoordelijkheid voor zichzelf en elkaar moeten leren opbrengen. Het gaat erom dat de mogelijkheden daartoe worden geschapen en dat het gebruik van die mogelijkheden wordt beloond. De dure zorg van het ziekenhuis wordt de burger ‘gratis’ geleverd - hij verdient er vaak zelfs aan -, de ‘goedkope’ zorg voor een zieke thuis is niet alleen tijdrovend, maar meestal ook nog duur door het ontbreken van betaalbare mogelijkheden voor incidentele nachtverpleging. Het hebben van huispersoneel is bijna onmogelijk geworden, door de rechtspositie van de betrokkenen en door de kosten, die bovendien fiscaal niet aftrekbaar zijn. Op alle gebieden zijn er voorbeelden die laten zien dat de structuur van de verzorgingsstaat hoge consumptie van algemene voorzieningen beloont en lage consumptie, bijvoorbeeld door het ontwikkelen van initiatieven in de particuliere sfeer, belast of bestraft.

Van de kant van de burgers moet bij een inkrimpende verzorgingsstaat worden verwacht, dat het maximaliseren van het eigen belang en het eigen welzijn op kosten van de gemeenschap weer vervangen wordt door de klassieke solidariteit van het sociale gevoel, die ervan uitgaat dat de eigen verzorgingsbehoefte minimaal is en dat de voorzieningen er voor anderen zijn.Van die houding is nog niet veel te merken. De bewaking van het gevestigde eigenbelang viert nog hoogtij en er heerst duidelijk angst dat het inkrimpen van de verzorgingsstaat juist te veel volgens het principe van de verdelende rechtvaardigheid zal gaan. In het verleden is dit principe steeds gebruikt om de eigen claim op een in verhouding tot anderen groter aandeel in de verzorgingsstaat te rechtvaardigen als het wegwerken van een achterstand. De weg terug is minder gemakkelijk: men wacht op elkaar en is hoogstens bereid om generale maatregelen, voor allen gelijk en tegelijkertijd, te accepteren.

Vaak wordt gevreesd dat een vermindering van de verzorging tot grote politieke spanningen zal leiden, tot een toenemend ressentiment, dat zich tegen de staat of tegen minderheden zal keren of tot een teruggrijpen naar verouderde politieke en religieuze waarden. Tendenties in al die richtingen zijn er wel,

[p. 43]

maar het is de vraag of ze - alleen of gezamenlijk - dominant zullen worden. In de eerste plaats verdwijnt de verzorgingsstaat niet, maar verandert alleen van signatuur en wel op een manier die meer in overeenstemming is met de oorspronkelijke en beperkte opzet. In de tweede plaats wordt bij de vrees voor de gevolgen van de teruggang de flexibiliteit van de bevolking onderschat. Mensen passen zich betrekkelijk gemakkelijk aan nieuwe situaties aan, vooral als die als onvermijdelijk worden gezien. De zekerheden en garanties die de verzorgingsstaat leek te bieden, zijn voor veel mensen bovendien ook minder belangrijk dan wel gedacht wordt. De kostbare zorg voor de oude dag is daar een typisch voorbeeld van. Het verminderen van de verzorging en van de sociale zekerheid zal er zeker toe leiden dat de individualisering van de samenleving materieel minder gemakkelijk vorm zal krijgen. Mensen zullen, waar dat tenminste mogelijk is, weer meer op elkaar en op eikaars hulp en steun zijn aangewezen, meer moeten delen en minder gemakkelijk kunnen scheiden, in iedere betekenis van het woord.

Dat klinkt mooi, maar in de praktijk betekent het ook de terugkeer van bijna verdwenen afhankelijkheidsverhoudingen. ‘Bijstandsmoeders’ zullen dan niet met de anonieme staat, maar met hun gewezen echtgenoten moeten onderhandelen. Dat zal onvermijdelijk tot een daling in het aantal echtscheidingen bij gezinnen leiden. Volwassen of bijna volwassen kinderen zullen bij dalende uitkeringen en blijvende hoge werkloosheid langer afhankelijk blijven van hun ouders. Dat zal een rem betekenen op de nu nog voortgaande verkleining en individualisering van huishoudens. Er moet rekening mee worden gehouden, dat in de nabije toekomst de daling van de individuele inkomens tot gevolg zal hebben dat veel mensen - om een zekere levensstandaard te kunnen handhaven - weer meer gezámenlijk zullen moeten gaan doen en ook weer meer persoonlijk van elkaar afhankelijk zullen worden.

De reactie van de mensen op de nieuwe situatie zal voor een belangrijk deel afhankelijk zijn van de manier waarop de verzorgingsstaat zelf zich aanpast. Zal de verzorgingsstaat erin slagen de nodige flexibiliteit op te brengen om door middel van de materiële verkleining van het gebied van de gelijkheid het formele

[p. 44]

gebied van de vrijheid te laten groeien? De burger zal veranderingen gemakkelijker kunnen aanvaarden als hem meer vrijheid wordt gelaten. Meer vrijheid in de keuze en de mate van verzorging en sociale zekerheid die hij voor zichzelf wenst, meer vrijheid in de sfeer van de arbeidsverhoudingen (intrede en ontslag, hoogte van het salaris, arbeidsvoorwaarden) en daardoor meer mobiliteit op de arbeidsmarkt, meer vrijheid in het kleine economische leven (persoonlijke dienstverlening, middenstand, kamerverhuur), zowel van de kant van de aanbieder als van de kant van de vrager.

Door toedoen van de verzorgingsstaat is in Nederland de persoonlijke vrijheid zeer toegenomen, maar de maatschappelijke en economische vrijheid afgenomen. Meer vrijheid op de laatste gebieden is een economische noodzaak geworden, maar de prijs die ervoor betaald moet worden zal zeker hoog zijn. De autonomie van het particuliere leven zal niet voor iedereen meer gegarandeerd kunnen worden, het principe van de verdelende rechtvaardigheid zal geweld worden aangedaan en de solidariteit van allen met allen zal plaats maken voor een solidariteit van ieder met de zijnen. En dat is iets heel anders.

Sociale zekerheid en specifiek welzijn

In de verzorgingsstaat staat de solidariteit van de burgers met elkaar in dienst van de gelijkheid van alle burgers als middel voor de vrijheid van iedere burger. De solidariteit is geen persoonlijke solidariteit meer en ook geen solidariteit tussen personen, maar een gegeneraliseerde en abstracte solidariteit die fiscaal vorm krijgt. De consequentie van deze vorm van solidariteit is ook niet meer een persoonlijke afhankelijkheid van mensen van elkaar, maar een gegeneraliseerde en abstracte afhankelijkheid die vorm krijgt in de verzekeringen en verstrekkingen van de verzorgingsstaat. Persoonlijke en gegeneraliseerde afhankelijkheid zijn geen alternatieven voor elkaar. Generalisering van de afhankelijkheid is een oplossing voor het probleem dat in een zich moderniserende samenleving iedereen op praktisch alle terreinen van het leven van steeds meer mensen afhankelijk

[p. 45]

wordt. Weliswaar neemt de afhankelijkheid ten opzichte van ieder van hen individueel af, maar de totale afhankelijkheid neemt toe. De generalisering van de afhankelijkheid van ieder op het gebied van het welzijn heft de persoonlijke afhankelijkheid op en zet totale afhankelijkheid om in een relatieve onafhankelijkheid. Relatief, omdat de mate en de aard van de onafhankelijkheid aan regels is gebonden en er voor deze onafhankelijkheid een prijs moet worden betaald. Het probleem van de gegeneraliseerde verafhankelijking is eerder uitgewerkt door De Swaan, wiens denkbeelden ook verder in belangrijke mate de gedachtengang van dit hoofdstuk hebben bepaald.

De gegeneraliseerde afhankelijkheid is de basis voor de gelijkheid van iedere burger als subject en als object van de verzorging: bij gelijke levensomstandigheden gelijke verzorging voor iedere individuele burger. De gelijkheid is de garantie voor de vrijheid van de burger. Vrijheid van acute nood en een alles opeisende zorg voor het bestaan, vrijheid van de afhankelijkheid van de wil van andere mensen, vrijheid om het eigen leven de zelf gewenste vorm te geven en vrijheid om tot zelfontplooiing en zelfverwezenlijking te komen.

Om dat allemaal mogelijk te maken, moet de verzorgingsstaat een heel arsenaal van middelen inzetten. In de sfeer van de sociale zekerheid zijn er op basis van objectieve kenmerken van het individu voor de burger een aantal rechten en plichten geformuleerd. In de sfeer van het specifieke welzijn zijn er op basis van de subjectieve behoeften een aantal voorzieningen en verstrekkingen gecreëerd. Ook zijn er een aantal op het individu gerichte algemene strategieën ontwikkeld. De middelen van de verzorgingsstaat zullen in de volgende paragrafen afzonderlijk worden besproken. Tevens zal aangegeven worden welke problemen er rond elk van deze middelen verwacht kunnen worden.

Sociale zekerheid en objectieve kenmerken

Aanwezigheid op het grondgebied.

Wie zich in Nederland bevindt en als ingezetene erkend is, heeft recht op verzorging van de eerste levensbehoeften op een in de Nederlandse samenleving aanvaardbaar geacht niveau, onafhankelijk van de vraag

[p. 46]

of de betrokkene daarin door eigen arbeid kan voorzien.

Problemen: de regeling van de immigratie (in 1982 vertoonde de migratiebalans voor het eerst sinds 1967 [bijna] geen overschot meer) en de gerechtvaardigdheid in de ogen van de Nederlandse ingezetenen van het toekennen van verzorgingsrechten aan immigranten.

Minderjarigheid.

De persoonlijke afhankelijkheid van minderjarigen van hun ouders wordt marginaal bewaakt door de staat (kinderbescherming) en is op een aantal gebieden geheel (leerplicht) of gedeeltelijk (kinderbijslag) gegeneraliseerd. Voor minderjarigen kunnen deze voorzieningen als vormen van sociale zekerheid worden opgevat.

Problemen: de sterk gegroeide behoefte aan materiële onafhankelijkheid van minderjarigen, de geringe en zelfs minder wordende middelen daarvoor, anders dan beschikbaar gesteld door de ouders; de meestal als gevolg van een scheiding afgenomen verantwoordelijkheid of verzorgingsmogelijkheid van ouders voor hun kinderen.

Ouderdom.

De toekenning van aow op vijfenzestigjarige leeftijd heeft sinds het midden van de jaren vijftig voor een volledige persoonlijke onafhankelijkheid van oude mensen gezorgd. De prijs voor deze onafhankelijkheid is voor velen ook hoog: er is bijna sprake van een verplichting om (uiterlijk) op vijfenzestigjarige leeftijd met pensioen te gaan.

Problemen: het groeiend aandeel in de bevolking van oude en zeer oude mensen, de ‘dubbele vergrijzing’, leidt ertoe dat de door de sociale zekerheid mogelijk geworden individuele onafhankelijkheid in toenemende mate wordt vervangen door een afhankelijkheid van de verzorgingsinstanties. Een belangrijk deel van de sociale zekerheid en van de voorzieningen van de verzorgingsstaat concentreert zich in de groep van de bejaarden. De financiële druk die daaruit voortvloeit kan spanningen oproepen, nu er een grote categorie van bejaarden aan het ontstaan is met een hoog inkomen (als gevolg van de realisering van pensioenrechten op basis van eindsalarisniveaus, die jongere generaties niet meer zullen bereiken).

[p. 47]

Burgerlijke staat.

De sociale zekerheid richt zich enerzijds naar de burgerlijke staat van het individu, maar ondermijnt anderzijds de betekenis van dit criterium. De burgerlijke staat kan in bepaalde gevallen recht geven op een uitkering en soms is de burgerlijke staat daarvoor zelfs doorslaggevend (Algemene Weduwen- en Wezenwet).

Problemen: de vervaging van het criterium burgerlijke staat, waardoor een probleem op het gebied van de verdelende rechtvaardigheid ontstaat (‘economische eenheid’ als nieuw criterium); de feminisering van de armoede door de toename van het aantal één-oudergezinnen met kinderen die, door het ontbreken van een echtscheidingsverzekering vergelijkbaar met de aww, aangewezen zijn op de bijstand (‘bijstandsmoeders’).

Arbeid.

Wie deel heeft aan het arbeidsproces is ten opzichte van de sociale zekerheid aan heel andere rechten en plichten onderworpen dan wie geen werk heeft. Het systeem van sociale zekerheid is mede tot stand gekomen op basis van de gedachte dat arbeid de regel en niet-arbeid de uitzondering - en dan een tijdelijke - zou zijn (de beperkte werkingsduur van de Werkloosheidswet is daar een voorbeeld van). Arbeid is bovendien de belangrijkste grondslag van het systeem van sociale zekerheid (de sociale zekerheid is in hoge mate een opslag op arbeid, niet op kapitaal of produkten).

Problemen: de moeilijke uitstoot van arbeidskracht van de kant van de werkgever (ingewikkelde ontslagprocedures in individuele gevallen), de gemakkelijke uitstap van de kant van de werknemer (Ziektewet en wao); de hoge kosten van arbeid door het beslag van de sociale zekerheid op de loonsom; de geringe mobiliteit van arbeid (mobiliteit staat gelijk met het vrijwillig opgeven van rechtsaanspraken op bepaalde vormen van sociale zekerheid en wordt dus bestraft).

Lichamelijke conditie.

In het kader van de sociale zekerheid is de lichamelijke conditie in het bijzonder relevant in relatie tot de arbeidsgeschiktheid. Het ‘medisch regime’ bepaalt de mate van de individuele geschiktheid voor arbeid en daarmee van de mate waarin op de sociale zekerheid als loonvervanging een be-

[p. 48]

roep kan worden gedaan (Ziektewet, wao; Ziekenfondswet, awbz).

Problemen: het medische regime wordt door zowel werkgever als werknemer als ontsnappingsmogelijkheid gebruikt, in de plaats van ontslag, arbeidsconflict, verandering van werk of werkomstandigheden. De werknemersvriendelijkheid van de wao is vooral door werkgevers benut, de werkgeversvriendelijkheid van de Ziektewet vooral door werknemers.

In het algemeen kan gesteld worden, dat de sociale zekerheid is opgebouwd als aanvulling op het vermogen om zelf door arbeid een inkomen te verwerven. Dat heeft ertoe geleid, dat voor steeds meer mensen individueel het onvermogen daartoe moet worden vastgesteld. De sociale zekerheid heeft via het proces van inkomensindividualisering het proces van de maatschappelijke individualisering versterkt en versneld en heeft daardoor mede geleid tot het ontstaan van nieuwe individuele vormen van identiteit, die bijna geen betekenis voor groepsvorming hebben: aow-er, wao-er, werkloze, bij standstrekker. Het zijn identiteiten, die mensen niet bundelen, maar juist van elkaar isoleren. De sociale zekerheid heeft ook tot een verscherping van de grenzen tussen wel en niet participeren in het maatschappelijk en economisch leven geleid. Een actief beroepsleven is voor steeds minder mensen voor een steeds kleiner deel van hun leven weggelegd. Van de beroepsbevolking onder de vijfentwintig jaar is meer dan 20 procent werkloos, van de beroepsbevolking boven de vijfenvijftig jaar is een groot deel vervroegd met pensioen gegaan of via de wao buiten het arbeidsproces geplaatst. Steeds meer mensen worden steeds langer afhankelijk van een inkomen op basis van de sociale verzekeringen, de sociale voorzieningen en de pensioenverzekeringen.

De betekenis van de objectieve kenmerken is voor de legitimatie van de sociale zekerheid niet te onderschatten. Hoe objectiever het kenmerk waaraan een uitkering verbonden is, hoe minder vaak de bevolking misbruik vermoedt en hoe minder objectief of hoe minder ‘hard’, hoe meer men misbruik vermoedt. Vrijwel niemand (1 à 2 procent) denkt aan misbruik bij aow en de aww, de helft van de bevolking vermoedt veel mis-

[p. 49]

bruik bij de wao en de Bijstandswet, een meerderheid (60 procent) bij de Ziektewet en een grote meerderheid bij de Werkloosheidswet (70 procent). In het algemeen denkt men ook dat het vrij gemakkelijk is een uitkering krachtens de ww, de wao of de abw te krijgen (scr 1982, 84-85, tabel 5.5 en 5.6). De vraag of het beeld dat bij de bevolking bestaat, feitelijk juist is, is minder belangrijk dan de vraag of de solidariteit die in financiële zin van de bevolking wordt verwacht, tegen zo'n negatieve beeldvorming opgewassen is.

Van de sociale zekerheid kunnen we nu overstappen op de verzorgingsarrangementen, zoals die in het kader van het specifiek welzijnsbeleid worden aangeboden.

Specifiek welzijn en subjectieve behoeften

Gezondheid.

Zoals arbeid het kernthema van de sociale zekerheid is, zo is gezondheid dat van de zorg voor het welzijn. In de loop van de geschiedenis van de verzorgingsstaat is een ‘goede gezondheid’ veruit de belangrijkste zaak in het leven van de mensen geworden. De gezondheidszorg is kwantitatief en kwalitatief de grootste sector in de zorg voor het welzijn en het is ook de sector die het meest in de sfeer van de sociale zekerheid is gebracht (direct via de Ziekenfondswet en de awbz, indirect via de Ziektewet en de wao). Zeer hoog is het gebruik van de gezondheidszorgvoorzieningen onder de bejaarden, maar onder alle leeftijdsgroepen neemt het beslag op de gezondheidszorg steeds verder toe. Per 100 Nederlanders worden er per jaar 330 huisartsbezoeken en 150 specialistenbezoeken afgelegd, van iedere 100 Nederlanders worden er per jaar 10 in een ziekenhuis opgenomen en zijn er 2 in behandeling bij de geestelijke gezondheidszorg. Per dag is 1,2 procent van de bevolking opgenomen in een gezondheidszorgvoorziening (Statistisch Zakboek 1982, 56-59). De zorg voor de gezondheid is zeer groot geworden en de gezondheidszorg is sterk gegroeid. De objectieve gezondheidstoestand van de bevolking als geheel is in de afgelopen decennia verbeterd, de subjectieve gezondheidsbeleving is dat niet en het gebruik van de voorzieningen is zeer sterk toegenomen.

[p. 50]

Problemen: de kosten van de gezondheidszorg vertonen een zeer sterke autonome groei en de overtuiging is vrij algemeen dat ze, nu ze bijna 10 procent van het nationale inkomen beslaan, niet veel verder meer kunnen of mogen stijgen. Dat maakt een beheerste gezondheidszorg nodig, die niet meer aansluit op de subjectieve behoeften van de bevolking en de hulpverlener. De kostenbeheersing zal door de toename van het aantal chronische verplegings- en verzorgingsbehoeftige bejaarden sterk worden tegengewerkt.

Dienstverlening.

De complexiteit van de samenleving en de ingewikkelde structuur van de verzorgingsstaat hebben een heel systeem van dienstverlenende functies op het gebied van de rechtshulp, de informatievoorziening en het maatschappelijk werk doen ontstaan. Daarnaast is er als gevolg van de individualisering en van het toenemen van het aantal kleine huishoudens grote behoefte ontstaan aan vormen van bejaarden- en gezinshulp, de typische verzorgingsstaatvariant op het oude systeem van hulp door familie en huispersoneel. De maatschappelijke dienstverlening is een gebied met betrekkelijk weinig autonomie en professionaliteit. In het kader van de verzorgingsstaat is dit gebied niet onder de sociale zekerheid gebracht, maar wordt het gefinancierd uit de algemene middelen en de eigen bijdragen van de gebruikers.

Problemen: de afstand tussen dienstverlening en gezondheidszorg is institutioneel nogal groot, hoewel dat praktisch vaak niet terecht en niet adequaat is. De behoefte aan dienstverlening is zeer groot, maar in een verzorgingsstaat op de weg terug is dit een van de eerste gebieden waarop door de overheid een terugkeer van de persoonlijke solidariteit en de persoonlijke afhankelijkheid wordt nagestreefd: vrijwilligershulp, hulp door familie en vrienden.

Educatie en recreatie.

De samenleving van de verzorgingsstaat heeft heel lang in het teken gestaan van toenemende vrije tijd en een toenemend aanbod om de vrije tijd te besteden aan maatschappelijk gezien betekenisloze, maar voor het individu zelf zinvolle of minstens aangename bezigheden. De verzor-

[p. 51]

gingsstaat is hier vooral voorwaardenscheppend actief geweest: stichten van accommodaties (sportterreinen, recreatiegebieden), onderhouden van voorzieningen (musea, orkesten, toneelgezelschappen, bibliotheken, vormingsinstituten), beschikbaar stellen van subsidies (kunstbeoefening), coördinatie van vraag en aanbod (radio en televisie).

Problemen: de verzorgingsstaat heeft hier steeds te maken gehad met het probleem van de kwalitatieve ongelijkheid tussen de professionele prestatie en de lekenprestatie enerzijds en het probleem van de kwalitatieve onvergelijkbaarheid van de professionele prestaties in relatie tot elkaar anderzijds. Ongelijkheid is hier geen ongelijkheid in levensomstandigheden, maar ongelijkheid in aanleg en kwaliteit. Daar heeft de verzorgingsstaat geen zintuig voor.

De zorg voor het individuele welzijn is bij uitstek het gebied van de maatschappelijke groei van de verzorgingsstaat geweest. De door het systeem van sociale zekerheid gewonnen onafhankelijkheid van de individuele burger werd en wordt hier paradoxaal genoeg omgezet in een relatieve afhankelijkheid van de verzorging door professionals en beroepshelpers. Van een echte persoonlijke afhankelijkheid kan men hier overigens niet spreken. De afhankelijkheid blijft gegeneraliseerd: het kader van de afhankelijkheid is professioneel, de relatie beperkt zich tot het gebied van de verzorging en de deskundigheid, van een financiële afhankelijkheid is geen sprake. Op zich kan de afhankelijkheid van de burger als cliënt of patiënt groot zijn, maar het blijft een afhankelijkheid van een heel bijzonder karakter en in principe van tijdelijke aard. Waar geen wederkerigheid van zorgverlening mogelijk is of gewenst wordt, is deze vorm van geneutraliseerde afhankelijkheid meestal beter te verdragen dan een persoonlijke afhankelijkheid.

Het normatieve uitgangspunt van de verzorgingsstaat

Wil vrijheid door gelijkheid en solidariteit tot stand komen, dan moeten strategieën ontwikkeld worden die, waar dat nog onvol-

[p. 52]

doende verwerkelijkt wordt via de sociale zekerheid en de veirzorgingsarrangementen, een basis voor de vrijheid scheppen door gelijkheid en solidariteit tot stand te brengen. In strikte zin is dat geen taak voor de verzorgingsstaat, maar in de laatste fase van zijn expansie is het dit wel geworden. De verzorgingsstaat is er zelf toe overgegaan om zich in naam van vrijheid en gelijkheid verandering van de samenleving of minstens verandering van de positie van bepaalde groepen in de samenleving als doel te stellen.

Het meest sprekende voorbeeld is het emancipatiebeleid, gericht op verbetering van de maatschappelijke positie van vrouwen. Maar ook het wat wisselvallige beleid ten aanzien van de etnische minderheden kan hier genoemd worden. Emancipatie en integratie gaan hier samen. Een derde voorbeeld, meer diffuus in zijn werking, is het beleid gericht op bevordering van de participatie van de burger aan de besluitvorming. In alle gevallen gaat het over meer gelijkheid en meer betrokkenheid, of om het verminderen van achterstanden en afhankelijkheid.

De verzorgingsstaat is hier niet meer een neutraal instrument in dienst van de ideologie van de gelijkheid en de vrijheid van alle burgers, maar is zich die ideologie gaan toeëigenen, is er de vertegenwoordiger bij uitstek van geworden. Het is weer een van de opmerkelijke paradoxen van de verzorgingsstaat, dat de behoefte van de burger aan sociale zekerheid, verzorging en emancipatie vergeleken wordt met de afstand tot de situatie van de burger, die daar het minst behoefte aan heeft. Het normatieve uitgangspunt is een minimale behoefte aan en een minimaal gebruik van zorg. De vertegenwoordiger van dat minimum is de goed gezonde, goed gehuwde, goed opgeleide, goed werk hebbende, goed gehuisveste, goed geïntegreerde en in Nederland geboren man van dertig tot vijftig jaar. Door de expansie van de verzorgingsstaat lijkt de afstand tot het normbeeld steeds groter en de normatieve groep zelf steeds kleiner te worden.

Op deze constatering zijn twee reacties mogelijk. De eerste reactie is dat er dus nog veel voor de verzorgingsstaat te doen is en dat het maar goed is dat de verzorgingsstaat probeert de groeiende afstand te overbruggen, omdat deze anders nog groter en tragischer zou zijn. De tweede reactie is dat het nu mis-

[p. 53]

schien tijd wordt het uitgangspunt van de verzorgingsstaat te herzien en de werkelijk bestaande leefverbanden, netwerken en bevolkingsgroepen op zichzelf als uitgangspunt voor het denken en plannen te nemen. De verzorgingsstaat streeft naar een homogenisering van de samenleving op basis van een aanvulling in zorg en zekerheid tot dichtbij het niveau van degenen die geen zorg behoeven. Het resultaat is een toenemend beslag op de sociale zekerheid en op de verzorgingssystemen en een groter worden van de afstand tot de norm. De vraag is of het mogelijk zal zijn een verzorgingsstaat op maat en met mate te maken, dat wil zeggen een systeem waarin een basissysteem van sociale zekerheid en verzorging bestaat, maar waarin daarnaast voor het individu en de sociale netwerken waartoe hij behoort meer keuzevrijheid en meer handelingsvrijheid bestaat. Een paar voorbeelden: het kleine familiebedrijf is mede daarom verdwenen, omdat de arbeidsvoorwaarden en de lasten van de sociale zekerheid zwaarder waren dan in de betrokken families zelf nodigwerd geacht. Veel ‘klein’ werk, veel dienstverlenend werk, veel werk in de sfeer van wat vroeger met zoveel trots de ‘nijverheid’ werd genoemd, wordt niet meer verricht, omdat het onbetaalbaar is geworden of een inzet verlangt die uitgaat boven de norm van een vijfdaagse werkweek van veertig uur. Zelfs al zou men bereid zijn met minder geld genoegen te nemen of een grotere werkinzet te leveren, dan nog vindt men de verzorgingsstaat verbiedend op zijn weg.

De minimumeisen en de minimumgaranties van de verzorgingsstaat hebben al lang een zo hoog niveau bereikt, dat ze prohibitief zijn geworden. De eisen ten aanzien van inkomens zijn gebaseerd op niet minder dan het onderhoud van een zelfstandig gezin in een zelfstandige woning. De eisen ten aanzien van woningbouw zijn zodanig, dat eigenbouw in Nederland vrijwel onmogelijk is geworden en ongesubsidieerde woningen nog maar voor weinigen bereikbaar zijn. De eisen ten aanzien van verzorging van zieken en gehandicapten zijn zo hoog, dat er uiteindelijk altijd sprake lijkt van onderverzorging. Toch zou men beter kunnen zeggen dat er van oververzorging sprake is, omdat de verzorgingseisen uitsluiten dat de objecten van zorg zelf, met elkaar of geholpen door buitenstaanders, de zorg voor hun reke-

[p. 54]

ning nemen. De verzorgingsstaat iaat de verzorgingsobjecten te weinig kans verzorgingssubject te zijn.

Het kwantitatieve individualisme van de verzorgingsstaat heeft in een aantal opzichten zeker tot een kwalitatieve verschraling van het leven geleid, met name door zijn overmatig regulerende, kostprijsverhogende en gelijkschakelende werking. Kwaliteit die het resultaat is van handwerk en persoonlijke inzet, is een zeer bijzondere luxe geworden. De generalisering van solidariteit heeft ertoe geleid dat men zich persoonlijk niet meer verantwoordelijk voelt voor wat zich buiten de directe persoonlijke levenssfeer bevindt. De bescherming van de werknemer tegen uitbuiting van zijn werkkracht heeft ertoe geleid dat 's nachts en in het weekend vrijwel geen dienstverlening of hulp meer beschikbaar is. De idealisering van het particuliere leven en de vrije tijd als gebied van zelfverwerkelijking heeft de waardering voor het werken als vorm van zelfverwerkelijking doen afnemen. Pas nu er te weinig betaald werk is, blijkt weer wat werken voor de mensen betekent. Het verdwijnen van de persoonlijke afhankelijkheid heeft ook de erosie van de netwerken van hulp door familie en vrienden bevorderd. De individualisering heeft tot een zekere onverschilligheid voor het lot van anderen geleid en daarmee tot een gevoel van onveiligheid en onzekerheid over de eigen anonimiteit.

In de verzorgingsstaat hoeft niemand meer angst te hebben aan honger, kou of plagen ten onder te gaan, maar de angst er uiteindelijk alleen voor te staan is toegenomen.

Het kwalitatieve individualisme: de onvergelijkelijke burger

Het kwalitatieve individualisme komt voort uit het kwantitatieve individualisme, kan zich van die oorsprong nooit helemaal losmaken, maar verhoudt zich in zijn eigen ontwikkeling toch contrapuntisch tot het kwantitatieve individualisme. Als object van de verzorgingsstaat hebben we het individu bekeken vanuit het standpunt van het kwantitatieve individualisme. Dat wil niet zeggen dat iedere burger van de verzorgingsstaat ook denkt en

[p. 55]

handelt vanuit dat kader, maar wel dat het kwalitatieve individualisme in de vorm waarin het zich nu manifesteert, bij uitstek gezien kan worden als bepalend voor het karakter van de cultuur die aan de verzorgingsstaat is ontsprongen.

Eerder heb ik gesteld dat in de verzorgingsstaat de solidariteit van de burgers met elkaar in dienst van de gelijkheid van alle burgers als middel voor de vrijheid van iedere burger staat. Die vrijheid wordt vervolgens door de burger gebruikt om in zijn eigen leven de ongelijkheid, het anders zijn dan de anderen, te onderstrepen en de solidariteit te zoeken van de mensen die zichzelf op dezelfde manier als anders dan de anderen beleven. In de verzorgingsstaat manifesteert het kwalitatieve individualisme zich vooral in het particuliere leven, in het leven in de vrije tijd. Het kwalitatieve individualisme richt zich niet op het individu, maar komt er als het ware uit voort om zich te kunnen richten op het zelf van het individu, op zijn eigen lichaam en geest, zijn eigen gezondheid en geluk. Het kwalitatieve individualisme is sterk egocentrisch van oriëntatie en staat in het teken van het gevoel en het verlangen. De begrippen zelfzuchtig, hedonistisch en consumentistisch zijn te beperkt en te negatief om het eigen karakter van het kwalitatieve individualisme goed te omschrijven. Net zoals het kwantitatieve houdt ook het kwalitatieve individualisme in zijn oorspronkelijke negentiende-eeuwse vorm een morele opdracht in aan het individu en in dit geval luidt die opdracht de eigen bijzonderheid en de eigen onvergelijkelijkheid zoveel mogelijk vorm te geven en zover mogelijk te ontwikkelen. Daarmee doet het individu recht aan zijn eigen ‘natuur’ en draagt hij het meest bij tot het verhogen van het welzijn van de samenleving: hij specialiseert zich in wat het best bij hem past en als ieder individu dat doet, ontstaat een samenleving gebaseerd op arbeidsverdeling en samenwerking. Een samenwerking waar persoonlijke afhankelijkheid de vorm van wederzijdse solidariteit aanneemt.

Het zwakke punt van het kwalitatieve individualisme in de verzorgingsstaat springt nu meteen in het oog. Het is geen individualisme van het openbare leven, geen individualisme dat de maatschappij en de samenleving bepaalt, maar een hoogst privaat soort individualisme, een individualisme van de vrije tijd

[p. 56]

met een zeer beperkte uitstraling buiten dat bereik. Het is ook geen individualisme dat door het principe van de arbeidsverdeling produktief wordt, maar een individualisme dat door de herverdeling van de maatschappelijke rijkdom consumptief blijft. Wat geproduceerd wordt, beperkt zich uiteindelijk tot de eigen individualiteit, het eigen lichaam, het eigen gevoel, het eigen weten.

Het kwalitatieve individualisme komt niet alleen uit het kwantitatieve voort, het heeft dit in zekere zin ook aan zich onderworpen. In de beleving van de burgers van de verzorgingsstaat heeft het kwalitatieve individualisme het primaat verworven over het kwantitatieve: het particuliere leven gaat boven het openbare leven, de eigen wil boven de macht van anderen, de eigen persoon boven anderen, het gevoel boven het verstand. Het kwantitatieve individualisme is de onderbouw die het kwalitatieve individualisme mogelijk maakt, ten dele ook in zijn structuur bepaalt, maar nauwelijks meer in zijn werking beheerst. De verwachting van de burgers is dan ook dat de verzorgingsstaat hen in de gelegenheid stelt hun leven naar eigen inzicht in te delen en vorm te geven, zonder op de inhoud en de vorm van het leven invloed uit te oefenen. Het consumentisme van de verzorgingsstaat is een consumentisme in dienst van de produktie van een eigen identiteit. Zolang de verzorgingsstaat de burger die ruimte laat, zal de massiviteit van het systeem geaccepteerd blijven en zal een vermindering van de sociale zekerheden en voorzieningen niet tot woedende reacties van een gefrustreerde bevolking leiden. Juist degenen die het meest de waarden van het kwalitatieve individualisme belichamen, degenen die het meest op de ontwikkeling van hun eigen individualiteit bedacht zijn, hebben naar verhouding een geringere behoefte aan een over de hele linie hoog niveau van materiële voorzieningen en sociale zekerheid.

In de geschiedenis van de westerse samenleving heeft zich de scheiding tussen een particulier en een openbaar leven, tussen het leven thuis en in het gezin en het leven op het werk en in de maatschappij, langzaam voltrokken. Uit het openbare leven met zijn vele vertakkingen en zijn vele oppervlakkige en door zaken bepaalde contacten, scheidde zich een particuliere sfeer af,

[p. 57]

waarbinnen liefde en intimiteit, verzorging en opvoeding, maar ook ziekte en schaamte hun plaats konden vinden. Het privéleven werd onzichtbaar voor de wereld en het was, mits een bepaalde orde werd gehandhaafd, ook verboden terrein voor iedereen die er niet door geboorte of door de band van het huwelijk per definitie deel van uitmaakte. Het is pas in de laatste tijd dat de particuliere wereld zich weer opent naar het openbare leven en dat is mede mogelijk geworden, omdat door het bijna geheel verdwijnen van de persoonlijke afhankelijkheid de personen zelf weer als zodanig zichtbaar mochten worden. De generalisering van afhankelijkheid en solidariteit naar het abstracte niveau van de staat heeft de burgers van de verzorgingsstaat in een opmerkelijk gelijke positie met elkaar gebracht. Het aantal situaties waarin mensen nog in een directe en persoonlijke machts- of bevelsrelatie tot elkaar staan, wordt steeds kleiner en zulke situaties worden ook steeds meer als zodanig en als uitzonderlijk, zelfs pijnlijk, herkend; typische voorbeelden zijn de bevelshiërarchie in het leger, de strafrechtspraak, het sollicitatiegesprek, het examen en, wat verder verwijderd, de medische diagnosestelling. Deze relaties hebben de neiging sterk geformaliseerd te worden en de gevoeligheid voor het overtreden van de formele grenzen van de relatie, voor de uitoefening van ongelegitimeerde macht, is hier heel sterk geworden.

De bijzondere kwaliteit van het individu als individu verdraagt in de verzorgingsstaat geen beperking van handelingsalternatieven meer door invloed van buitenaf (en dat is wat macht inhoudt). De autonomie van het individu maakt, dat gebruik van macht steeds gerechtvaardigd moet worden en dat iedere macht suspect is geworden. Dat geldt ook voor relaties tussen individuele mensen, op het werk, in het maatschappelijk verkeer, thuis in het eigen gezin. In plaats van het bevel is het overleg gekomen, in plaats van de opdracht het verzoek. De onaantastbaarheid van de autonomie van het individu maakt het individu ook onaanraakbaar in de fysieke zin van het woord. Hij wil voortdurend in zijn subjectiviteit erkend worden en elke benadering, die hem een objectmatig karakter geeft, is onaanvaardbaar geworden.

Het meest duidelijke voorbeeld hiervan is natuurlijk de boos-

[p. 58]

heid van vrouwen over ongewenste seksuele toenaderingspogingen van mannen. Een gevoel van onveiligheid, angst voor geweld en voor binnendringen van buitenstaanders in de persoonlijke levenssfeer, zijn er eveneens voorbeelden van. (In het scr 1980 is een aparte beschouwing gewijd aan de gevoelens van onveiligheid bij de bevolking. Vooral vrouwen in de grote steden voelen zich vaak erg onveilig. Uit de gegevens van het scr 1982, grafiek 9.1 blijkt een sterke stijging sinds 1975 van vernieling van eigendommen, fietsendiefstallen, bedreiging op straat en mishandeling.)

De situatie wordt slechter, maar toch zijn er niet veel samenlevingen en tijden geweest, waarin tussen mensen onderling zo weinig fysiek geweld plaatsvond en waarin de omgang van allen met allen zo omzichtig was als ook nu nog in Nederland. Tegelijkertijd geeft dat degene die wel geweld gebruikt of daarmee dreigt, een enorme macht. Hij hoeft niet op veel tegenstand te rekenen, de mensen zullen zich angstig voelen, maar weinig of geen weerstand bieden. Tegen de bedreiging van de eigen persoon en het eigen bezit zal men zich proberen te beveiligen en te verzekeren, tegen de bedreiging van anderen en andermans bezit zal men zich niet te weer stellen. Dit is de keerzijde van de medaille van het ‘civilisatieproces’: de afkeer van het gebruik van macht in persoonlijke relaties en de grote gevoeligheid voor het gebruik van geweld verzekeren niet alleen een vredige omgang in de vorm van onderhandelingen, maar maken de omgang ook in verhoogde mate kwetsbaar voor storingen. Van de orde van de verzorgingsstaat is het maar één stap naar de chaos van geweld en terreur.

Nieuwe vormen van solidariteit en een nieuw mensbeeld

De generalisering van afhankelijkheid en de opkomst van de autonomie heeft in de verzorgingsstaat geleid tot een cultuur, waarin de ‘bevelshuishouding’ (gesymboliseerd in de persoon van het gezinshoofd) heeft plaatsgemaakt voor een ‘onderhandelingshuishouding’ (De Swaan 1982), symbolisch belichaamd door het begrip ‘relatie’. Onderhandelen over wat (gezamenlijk)

[p. 59]

te doen, veronderstelt een redelijke gelijkheid tussen de betrokkenen en vooral een gevoel van gelijkheid. Waar een gevoel van gelijkheid wederzijds wordt, ontstaat ruimte voor een informalisering van de relatie. Het contact wordt directer en persoonlijker, men benadert elkaar meer als uniek individu en minder als vertegenwoordiger van een bepaalde categorie of bekleder van een bepaalde functie. Formele omgangsvormen gaan voorbij aan persoonlijke verschillen, ze zijn gebaseerd op verschil in maatschappelijke positie of sociale afstand en respecteren deze verschillen in die zin, dat ze bewust conflictvrij gehouden worden. Informalisering accepteert juist persoonlijke verschillen, maar probeert voor het daarmee direct samenhangende conflictgevaar een oplossing te vinden door de relatie zoveel mogelijk in het teken van de wederzijdse herkenning en bevestiging te plaatsen. Waar herkenning niet goed mogelijk is, wordt vijandigheid gevoeld; waar wel herkenning is, ontstaat een gevoel van solidariteit. Typisch voor de solidariteitsvormen van het kwalitatieve individualisme in de verzorgingsstaat is, dat deze zich veel minder dan vroeger op sociaal en politiek relevante overeenkomsten (klasse, religie, stand, nationaliteit) en meer op relevant geachte persoonlijke overeenkomsten (sekse, leeftijd, subcultuur, ras, seksuele voorkeur, handicap) richten. Het gemeenschappelijke kenmerk bindt ten opzichte van degenen die zo'n kenmerk niet hebben en met wie op grond van verschil in waardering van het gemeenschappelijke kenmerk een conflict bestaat of geconstrueerd wordt. De meeste solidariteitsbewegingen op basis van een gelijk en specifiek kenmerk hebben elementen van emancipatie (erkenning als gelijkwaardig en waardevol) en contestatie (bevrijding van wat algemeen als waardevol en gelijkwaardig wordt gezien) in zich. De solidariteitsbewegingen verschaffen de individuele deelnemers belangrijke mogelijkheden voor de ontwikkeling van een eigen en in anderen herkende identiteit; met dien verstande dat de keuze van een andersgekleurde identiteit altijd mogelijk blijft, omdat de toekenning van gewicht aan het identiteitsvormende kenmerk uiteindelijk een zaak van eigen inzicht en wil blijft.

Individu, individualiteit en individualisme kenmerken ook de andere vormen van sociale beweging in de verzorgingsstaat.

[p. 60]

Van oudsher is dat natuurlijk heel duidelijk in consumentenorganisaties als de anwb en de Consumentenbond, die in feite geen verenigingen zijn, maar serviceorganisaties in dienst van de individuele gebruiker. Het geldt echter ook voor de fundamentalistische bewegingen in het protestantisme: vrij los georganiseerde bewegingen, die het individu voor zijn dagelijks leven een concrete moraal en voor zijn gevoel een directe band met God bieden. Het geldt ook voor de sociale grondrechtsbewegingen als de krakersbeweging, waar de individuele verwezenlijking van het individuele recht op een woning centraal staat, en voor de overlevingsbewegingen (tegen de bewapeningswedloop, tegen het gebruik van kernenergie, tegen aantasting van het milieu), die beheerst worden door de angst voor de eigen toekomst, nauwelijks een organisatiestructuur kennen en gedragen worden door de bereidheid van velen gemeenschappelijk uiting te geven aan een individueel gevoel van angst.

Er is geen reden te veronderstellen dat dit beeld van door individuele belangen en kenmerken gedragen bewegingen met een diffuse organisatiestructuur, een wisselende verschijningsvorm en een onzekere continuïteit, in de komende jaren sterk zal veranderen. Het interessante van deze bewegingen is sociologisch gezien dat zij zich niet gemakkelijk laten inlijven in de ordenende kaders van de verzorgingsstaat. De verstatelijking van de maatschappij stuit hier op zijn eigen grenzen en dat maakt het mogelijk, dat deze bewegingen als nieuwe maatschappelijke organisaties kleur en richting geven aan de samenleving en medebepalend zullen zijn voor het lot van de verzorgingsstaat, voor zover dat via het politieke systeem bepaald wordt.

Het is niet zo gemakkelijk een compleet beeld te geven van de manier waarop de mens in de nadagen van de verzorgingsstaat naar zichzelf, naar anderen en naar de wereld kijkt. Het kan nooit een afgerond beeld zijn en het is ook geen beeld dat voor iedereen geldt. Het is bovendien moeilijk het beeld te waarderen. De verzorgingsstaat heeft geleid tot het ontstaan van een patroon van waarden en opvattingen, dat ik ‘kwalitatief individualisme’ noem, dat door Adriaansens en Zijderveld meer algemeen als ‘immoralistisch ethos’ omschreven wordt en dat bij Van Asperen in relatie tot de invloed van de staat met ‘utilitaris-

[p. 61]

me’ wordt aangeduid. Redenerend vanuit de waardesystemen van het verleden is het oordeel over het ethos van de verzorgingsstaat uiteraard negatief; redenerend vanuit het ethos zelf wordt de toonzetting positiever, maar blijven de consequenties van het nieuwe ethos voor de toekomst toch vrijwel onzichtbaar. Niettemin is het kwalitatieve individualisme toch gekozen als referentiekader voor de opstelling van het nu volgende overzicht.

-	mensbeeld. Alle mensen zijn gelijk en gelijkwaardig, maar alle mensen hebben het recht en de plicht hun persoonlijke eigenschappen zo goed en zo ver mogelijk tot ontwikkeling te brengen. Ze zijn vrij om aan hun leven vorm te geven op de manier die ze zelf het beste vinden.
-	zelfbeeld. Sterk gevoel van individualiteit en uniekheid, gericht op zelfontplooiing en zelfverwerkelijking; werken aan de eigen persoonlijkheid staat centraal. Gezondheid is de belangrijkste waarde, in stand te houden door verantwoorde voeding, voldoende beweging (sport) en een zekere medische controle. De eigen vrijheid en de eigen wil gaan boven de wil van anderen, bindingen met anderen en overgeleverde tradities. Geluk is verbonden met het hebben van een goede relatie met een partner en een bevredigend seksueel leven. Gezin is belangrijk, maar niet essentieel. Gevoel overheerst het verstand, subjectiviteit gaat boven objectiviteit. Het particuliere leven is belangrijker dan het openbare leven, de echte tijd is de vrije tijd.
-	samenleving. Centraal staat de beleving van een gevoel van gemeenschap in de participatie aan een aantal kleine, grotendeels vrijwillig gevormde netwerken van vrienden, buren, familieleden en collega's.
-	maatschappij. De maatschappij is vervreemd en werkt vervreemdend, in handen van grote organisaties en starre instituties die moeilijk open te breken of in beweging te krijgen zijn. Belangrijke invloed van professionals en gevestigde belangengroepen.
-	staat. Logge bureaucratie; betrekkelijk impotent politiek systeem waar de burger geen invloed op heeft; overmaat aan regels en verordeningen waar dit niet nodig is, ontbreken van maatre-

[p. 62]

	gelen waar dat wel nodig is. Hoge legitimatiedruk en verwachting tot onderhandelingsbereidheid.
-	politieke belangstelling. Betrekkelijk groot, maar diffuus; geneigdheid tot activisme voor het eigen belang of voor zaken die men zelf als goed of belangrijk beschouwt, direct ideëel engagement met problemen op afstand (mensenrechten) of met problemen die uit de eigen individuele situatie voortkomen. Hoge waarde wordt toegekend aan democratisering, aan gelijkheid van kansen, aan emancipatie van minderheidsgroepen, aan bescherming van de zwakkeren. Lage waarde aan defensie en nationalistisch vertoon.
-	religieuze betrokkenheid. Meestal gering of zelfs helemaal afwezig. De betrokkenheid kan heel intensief zijn, maar dan op grond van eigen keuze en met een sterke gevoelsmatige inzet. De autonome kracht van de religie is gering geworden, de binding tussen religie en moraal is sterk verzwakt. Geloven heeft een sterk persoonlijk karakter gekregen.
-	maatschappelijke betrokkenheid. Geringe belangstelling voor het verenigingsleven en voor de verbondenheid met gevestigde maatschappelijke organisaties, sterke neiging tot activisme rond de eigen persoon en levenssfeer betreffende onderwerpen. Geringe sociale controle, vrij hoge tolerantie voor afwijkend gedrag, betrekkelijke onverschilligheid voor de omgeving, die niet als verlengstuk van het zelf wordt gezien (publieke eigendommen, andermans eigendom).
-	levenshouding. Consumptief en gericht op bevrediging van behoeften hier en nu; motivatie is belangrijker dan het resultaat, werken aan jezelf belangrijker dan inzet voor anderen; geneigdheid tot het zoeken van subjectieve gratificaties en bijzondere emotionele ervaringen; wel historisch besef, maar niet levend vanuit traditie; hoge waardering voor innovatie. Naast vertrouwen in professionele zorg in toenemende mate geloof in alternatieve aanbieders van hulp.
-	moraal. Individualistisch, utilitaristisch en hedonistisch, geen het handelen leidende of kritisch toetsende moraalopvatting; sterk relativistisch, ieder mag doen waar hij zin in heeft zolang hij een ander maar niet schaadt. Sterk ontwikkeld gevoel voor rechtvaardigheid en gelijkwaardigheid.

[p. 63]

-	waarden. Gelijkheid, vrijheid, individualiteit, authenticiteit, natuurlijkheid, spontaneïteit, intimiteit, vriendschap, liefde, fantasie, mobiliteit, emotionaliteit, onafhankelijkheid.
-	omgangsvorm. Informeel en vrijblijvend; geen definitieve, maar wel intensieve bindingen, op basis van vriendschap (gelijkgestemdheid), van herkenning (identificatie) en van hartstocht (samenvallen met de ander). Familie is op zich weinig belangrijk, huwelijk en gezin zijn zeer belangrijk, zolang zij emotioneel en affectief bevredigend zijn. Verveling of conflict vormen de grenzen voor de continuïteit van een relatie.
-	groepsvorming. Tijdelijk en spontaan op basis van gelijke persoonlijke kenmerken, gelijke interesse (hobby, sport), gelijke maatschappelijke belangen of gelijke angsten. Geringe belangstelling voor continuïteit en de ontwikkeling van organisatiestructuren.
-	houding ten aanzien van de overheid. Eisend en consump tief in die zin, dat van de overheid een voorzieningenpakket verwacht wordt, dat voorziet in de subjectieve behoeften aan sociale zekerheid en sociale voorzieningen. Volgend en vertrouwend in die zin, dat de overheid nog in belangrijke mate als geloof waardige en rechtvaardige aanbieder van het voorzieningenpak ket wordt gezien.

Dit is geen volledige inventarisatie van alle mogelijke kenmerken van het kwalitatieve individualisme in de verzorgingsstaat. Uiteraard heeft niet iedereen er in gelijke mate deel aan en moet het beeld niet verabsoluteerd worden. Het beeld geeft meer een richting dan een eindstadium aan. Wat in het beeld ontbreekt zijn de typische angsten van de mens in de verzorgingsstaat en het zijn vaak die angsten, die het motief van zijn gedrag vormen. Op het persoonlijke vlak gaat het dan om de angst voor eenzaamheid (door het onvermogen relaties aan te gaan, door verlating of overleving), voor persoonlijke afhankelijkheid als gevolg van verzorgingsbehoeftigheid (chronische ziekten), voor het verlies van individualiteit (dementie, verslaving) en voor aantasting van de eigen persoon en de persoonlijke levenssfeer (geweld, hinder, inbraak). In de relatie met de verzorgingsstaat is er de angst voor de toenemende controlemogelijkheden van

[p. 64]

de overheid (databanken) en voor de groeiende afhankelijkheid van professionele hulp en zorg. Met het oog op de toekomst is er de angst voor de desintegratie van de samenleving, voor het verlies van de vrijheid, voor het verloren gaan van het milieu en voor de kleiner wordende kans op het fysieke overleven van een conflict met kernwapens. Zoals de afhankelijkheid en solidariteit, 20 is ook de angst gegeneraliseerd en abstract geworden: het is een angst die voor iedereen ongeveer gelijk geldt en door niemand alleen kan worden opgeheven. Het is niet meer de angst om de zorg voor het dagelijks leven, maar het blijft angst om het bestaan zelf.

Besluit

De verzorgingsstaat leek op de vleugels van de groeiende welvaart de burger de overgang van het ‘rijk van de noodzaak’ naar het ‘rijk van de vrijheid’ te kunnen garanderen; vrij van de zorg voor het dagelijks leven, vrij om het eigen leven in zijn volle mogelijkheden te ontplooien. Toen de vleugels van de welvaart begonnen te smelten, verloor de verzorgingsstaat als ooit Icarus snel hoogte en bleek het rijk van de vrijheid een gapende leegte, die het gewicht van de verzorgingsstaat niet kon dragen. Een diepe val naar de harde werkelijkheid van het rijk van de noodzaak.

Dat de verzorgingsstaat hoogte verliest, staat buiten kijf. Het moment van de diepe val lijkt nabij, maar kan misschien nog in een glijvlucht en een noodlanding worden omgezet. Dat is dan meer een kwestie van geluk dan van weten, want de verzorgingsstaat is traditioneel alleen ingesteld op méér en hoger en niet op minder en lager. Een analyse van de ontwikkeling van de verzorgingsstaat en van de plaats van de burgers daarin, laat wel zien hoe dat gekomen is, maar geeft weinig aanwijzingen voor de verdere weg.

Ik heb in dit hoofdstuk geprobeerd te laten zien hoe de verzorgingsstaat zelf van zijn historische grondslag vervreemd is en hoe paradoxaal de werking van de verzorgingsstaat is geweest op het welzijn van de burgers. Door de nood gedwongen zal

[p. 65]

de verzorgingsstaat nu in omvang, omvattendheid en pretentie een groot aantal stappen terug moeten doen. Die stappen worden nu gezet en ze worden sneller en definitiever gezet dan nog maar twee jaar geleden mogelijk en nodig leek. De kunst zal zijn het terugtreden van de verzorgingsstaat in het perspectief te plaatsen van een ontwikkeling die als vooruitgang wordt gezien, als het openen van nieuwe mogelijkheden. De ellende is dat dit waarschijnlijk niet kan zonder omstandigheden die nu als onrechtvaardig en ‘onaanvaardbaar’ beschouwd worden, als onvermijdelijk te accepteren. Meer maatschappelijke en economische vrijheid bijvoorbeeld zal vrijwel zeker een vermindering van de materiële gelijkheid van de burgers en een vermindering van de gegeneraliseerde solidariteit betekenen. Willen de Westeuropese verzorgingsstaten niet afzakken naar een Oosteuropees niveau, dan zal de gang naar Canossa, dat wil zeggen de Verenigde Staten en Japan, moeten worden gemaakt. Niet omdat het daar beter of rechtvaardiger is, maar omdat de vitaliteit en het aanpassingsvermogen van die samenlevingen nooit door de illusie van de gegeneraliseerde solidariteit is verstard.

De kern van het probleem ligt exemplarisch - en dit bij wijze van samenvatting - opgesloten in het welzijnsbeleid van de verzorgingsstaat. Na 1960 wordt de bevordering van het welzijn steeds meer het doel van de verzorgingsstaat. Welzijn wordt aangemerkt als het hoofdkenmerk van de maatschappij en er wordt zelfs gesuggereerd om welzijn het karakter van een grondrecht te geven. Typisch voor de Nederlandse verzorgingsstaat is dat welzijn vrijwel steeds wordt geïnterpreteerd als een optimale zelfverwerkelijking van het individu in een ‘speelse’ beleving van de vrije tijd. De basis voor welzijn wordt dan gezocht in het vrij zijn van de zorg voor het dagelijks bestaan, vrij zijn van de druk van het werk en vrij zijn van de druk van ongewilde en beperkende omstandigheden. De zorg voor het dagelijkse leven wordt door de staat verlicht, de zorg voor de toekomst door de staat overgenomen en zo verschijnt het welzijn als een individueel leven buiten het perspectief van de historische tijd - het is eigen tijd geworden - en buiten het perspectief van de maatschappelijke zin - het is eigen zin geworden. Dat de actieve zorg voor het dagelijks leven, het dragen van verant-

[p. 66]

woordelijkheid ten opzichte van anderen, het werken aan zaken die een buiten- en bovenindividuele zin hebben, de competitie en concurrentie met anderen, op zichzelf een belangrijke en voor veel mensen misschien wel de belangrijkste bron van welzijn zou kunnen zijn, wordt in het kader van het welzijnsbeleid niet of nauwelijks gezien. Het ‘arbeidsethos’, want dat lijkt het te zijn waarvan hier sprake is, wordt als welzijnsbelemmerend gezien.

Een verzorgingsstaat op zoek naar nieuwe mogelijkheden en een nieuwe basis, zal anders over welzijn - en dus ook anders over verzorging, sociale zekerheid en werk - moeten gaan denken. De verzorgingsstaat moet er dan minder op gericht zijn het individu zijn geluk te laten zoeken in zijn eigen individualiteit en er meer toe bijdragen dat het individu het geluk vindt door inzet van zijn individualiteit.

Literatuur

Achterhuis, H.: De markt van welzijn en geluk, Ambo, Baarn 1979.

Adriaansens, H.P.M., A.C. Zijderveld: Vrijwillig initiatief en de verzorgingsstaat. Cultuursociologische analyse van een beleidsprobleem, Van Loghum Slaterus, Deventer 1981.

Asperen, G.M. van: ‘Met de beste bedoelingen... Over de ideologie van de verzorgingsstaat’, Filosofie en Praktijk 2 (1981) 4, 180 en 3 (1982) 2, 84-90.

Doorn, J.A.A. van, C.J.M. Schuyt (red.): De stagnerende verzorgingsstaat, Boom, Meppel 1978.

Heek, F. van: Van hoogkapitalisme naar verzorgingsstaat. Een halve eeuw sociale verandering 1920-1970, Boom, Meppel 1973.

Kapteyn, P.: Taboe, macht en moraal in Nederland, Arbeiderspers, Amsterdam 1980.

Lasch, Chr.: The Culture of Narcissism, American Life in an Age of Diminishing Expectations, Norton, New York 1979.

Peper, B.: Vorming van welzijnsbeleid. Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk, Boom, Meppel 1972.

Statistisch Zakboek 1982, Centraal Bureau voor de Statistiek, Staatsuitgeverij, Den Haag 1982.

Stolk, A. van, C. Wouters: ‘De gemoedsrust van de verzorgingsstaat’, Maandblad Geestelijke Volksgezondheid, 37 (1982) 6, 599-612.

Swaan, A. de: De mens is de mens een zorg. Opstellen 1971-1981, Meulenhoff, Amsterdam 1982.

[p. 67]

Thoenes, P.: De elite in de verzorgingsstaat. Een sociologische proeve van een terugkeer naar domineesland, Stenfert Kroese, Leiden 1962.

Tienen, A.J.M, van (red.): Anatomie van het welzijn. Een bundel opstellen over welzijnsproblemen, Van Loghum Slaterus, Deventer 1970.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid: Herwaardering van welzijnsbeleid, Staatsuitgeverij, Den Haag 1982.

Wolff, K.H. (red.): The sociology of Georg Simmel, Free Press, New York 1964.