|
| |
| |
| |
VII Openbaar bestuur: het rijk en plaatselijk
Politiek
In Nederland zuchten we nog steeds onder de last van de instituties van de verzuiling, terwijl de zuilen nauwelijks meer bestaan en goeddeels zijn leeggelopen. Nederland was tot voor kort een christelijk en door-en-door kerkelijk land. Daarin kwam eind jaren zestig van de vorige eeuw de klad. Vanaf dan zet een tot nu toe ongekend omvangrijk en snel proces van ontkerkelijking in, een proces dat in krap tien jaar tijd werd voltooid. We zijn nu zover dat er jongeren zijn die nog nooit van de bijbel en Jezus Christus hebben gehoord en beslist niet weten wat er nu precies met Kerstmis en Pasen wordt gevierd, behoudens dan dat dit dagen zijn die men vrij heeft van school en werk en dat deze in familieverband aan een gezamenlijke dis dienen te worden doorgebracht. Hoewel, ook daaraan hebben steeds minder mensen een boodschap. Overigens wil dit nog niet zeggen dat mensen minder zijn gaan geloven. De laatste jaren neemt de belangstelling voor religie zelfs toe. De beleving is alleen een stuk vrijblijvender en bovenal veel minder geïnstitutionaliseerd. Men voelt zich vrijer en prettiger in lossere verbanden en construeert vol overgave zijn eigen privé-geloof. De relimarkt bedient hen daarin met boeken, popprogramma's en manifestaties en een publieke omroep als de eo ontleent er een belangrijk deel van zijn brede steun aan.
Ook hierin manifesteert zich de individualisering. Niet zoals veel moralisten ons willen doen geloven, als een gebrek aan gemeenschapszin, die is wel degelijk nog steeds aanwezig, maar als een zinvolle invulling van de eigen identiteit, zoals men dat doet in zijn kledingkeuze, muziekkeuze, beroeps- en partnerkeuze. Kortom, zoals men dat doet over de hele linie van zijn of haar leven. Je kunt daar
| |
| |
om treuren, helpen doet het niet, dit zijn de feiten, het is niet anders. Opmerkelijk genoeg hebben de instituties van de verzuiling vrijwel alle dit proces van ontzuiling overleefd en worden deze momenteel niet meer beheerd door amateurs maar door professionals die zonder ons over ons beslissen. In een geïndividualiseerd tijdperk is dat niet alleen opmerkelijk, doch zelfs hoogst merkwaardig. Temeer indien wordt bedacht dat Nederland in vele opzichten een ongekend democratiseringsproces heeft doorgemaakt. De ict-economie stelt ons in hoog tempo in staat om meer dan ooit het product en de vormgeving daarvan zelf individueel te bepalen. De hoogst individuele automobiel staat als het ware al letterlijk voor de deur. De democratisering zit hem hier in, dat een dergelijke individualisering van de consumptie niet meer is voorbehouden aan een rijke bovenlaag, maar meer en meer binnen het bereik van de massa's komt. Maatkleding is nu nog iets voor de welgestelden of voor de beroepsbeoefenaar die dat nodig heeft, binnenkort kan eenieder zich maatkleding veroorloven. In bedrijven wordt hard gewerkt aan de verplatting van de arbeidsorganisatie, minder management en bureaucratie en grotere bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor, en een groter beroep op de kennis en creativiteit van, de uitvoerenden. De kleilagen in organisaties zijn niet langer de werkvloer, maar het vele management en de daarbij behorende bureaucratie. Ondernemingen werken niet meer volgens het model van een bevelshuishouding, maar zijn meer een onderhandelingshuishouding geworden, waarin de medewerker een volwaardig lid is dat ook invloed heeft op de besluitvorming.
De instituties van de verzuiling doen echter of deze ontwikkeling volslagen langs hen heen gaat en ze zijn verworden tot in zichzelf gekeerde organisaties van professionals, die denken heel goed te weten wat voor ons het beste is, overigens zonder ons daar regelmatig naar te vragen. De politiek in ons land is daar nogal trots op. Wat heet, het model wordt wereldwijd uitgedragen onder de noemer Poldermodel. Besturen van Kamers van Koophandel komen zonder verkiezingen tot stand en de voorzitter wordt benoemd door coöptatie. De werkgevers- en werknemersverenigingen hebben het alleenvertoningsrecht en hoeven zich tegenover niemand te verantwoorden. De ser en de daaraan gerelateerde pbo van bedrijf- en productschappen hetzelfde laken een pak. De Kroonleden van de ser, de zogenoemde
| |
| |
onafhankelijke (sic!) deskundigen worden langs strikt politieke lijnen benoemd. Het partijlidmaatschap is nog altijd belangrijker dan de deskundigheid die wordt ingebracht. Het onderwijsveld kent voor de confessionelen dezelfde structuur. Nooit eens een verkiezing waarin we kunnen stemmen op de hoogmogenden, immer een benoeming of zoals de elite het hier te lande zo graag noemt: men wordt geroepen! En ja, als je geroepen wordt, heb je natuurlijk maar te komen. Meneer Wijfels (cda) voorzitter van de prestigieuze ser werd geroepen, mijn voorzitter van de Kamer van Koophandel (Rotterdam) Caldenborg net als al die andere voorzitters ook al en ja mijn burgemeester Opstelten, Dikkerdak Rotterdam, en die van Den Haag, Deetman (cda), ook geroepen en zo kunnen we eindeloos doorgaan. Een regering mogen we niet kiezen, een premier, een burgemeester, een commissaris van de Koningin ook al niet. Een vice-voorzitter van de Raad van State ook niet, een bestuur en voorzitter van de Algemene Rekenkamer ook niet, de ombudsman ook niet, al die besturen en voorzitters van die vele (bestuurs)schappen die ons land rijk is ook al niet et cetera. Eens in de vier jaar mag het stemvee, wij dus, opdraven om ons een gemeenteraad, provinciale staten of een Tweede Kamer te kiezen en daarna bepaalt de politiekbestuurlijke elite van ons land wel hoe en in welke samenstelling wij worden geregeerd. De Eerste Kamer wordt uiteraard niet door het plebs gekozen, daar is dit college veel te deftig voor, maar komt via getrapte verkiezingen tot stand. Vier jaar lang hebben we slechts lege briefjes in te brengen en daarna is het een dag het feest der democratie en dan weer vier jaar lang je kop dicht houden. En als het je niet aanstaat dan ga je maar emigreren, het is tenslotte hun land en niet het onze! En als u nu denkt dat je invloed kunt uitoefenen door lid te worden van een politieke partij dan heeft u het helemaal mis. De politieke partij heeft afgedaan
als instituut voor democratische besluitvorming en meningsvorming. De partij-elite bepaalt zelf wel wat goed is, wat het politieke programma wordt, hoe de kandidatenlijst voor de vertegenwoordigende organen wordt samengesteld en wat de volgorde daarvan is, wie de partijleider annex lijsttrekker wordt, wie minister, wethouder of gedeputeerde wordt, wie er burgemeester, commissaris van de Koningin, topambtenaar, Kroonlid van de ser, lid wordt van een hoog college van Staat, et cetera. Het is ronduit beschamend en heeft niets, maar dan ook niets met demo- | |
| |
cratie te maken. Er zijn, en dat is gezien het bovenstaande heel begrijpelijk, nog geen 300.000 mensen lid van een politieke partij op een stemgerechtigde bevolking van 9 miljoen mensen. Van die 300.000 doen er misschien 20.000 echt mee en dat is dan de vijver waaruit al het bestuurlijk talent voor dit land moet worden gevist. De kwaliteit is er dan ook naar. Het is een volstrekt incestueus circuit geworden van een zichzelf benoemende en aanvullende politiek-bestuurlijke elite. Het ruikt er muf, nee stinkt er zo nu en dan ronduit. En ja, dat noemen wij dan het Poldermodel, het besluitvormingscircuit van ons kent ons, van osm (ons soort mensen), waarin het compromis niet wordt geboren in debat en meningsverschil, maar tot stand komt door ondoorzichtige uitruil en vaker nog door eenieder het zijne te laten denken van het bereikte compromis, daarom ook vaak zo onhelder en wollig geformuleerd. Want ja, als je helder en duidelijk bent, zouden we het wel eens minder vaak met elkaar eens kunnen zijn dan wij graag denken.
Moet je dan geen compromissen sluiten? Natuurlijk wel! We willen ook vooruit in dit land en dat betekent in een democratie meestal water bij de wijn. Maar verkoop een compromis als een compromis en verschil voordien scherp en helder met elkaar van mening. Het daarvoor noodzakelijke debat kan veel bijdragen aan een verbetering van ideeën, alvorens deze om te zetten in concrete handelingen.
Zoals gezegd was Nederland tot aan het einde van de jaren zestig van de vorige eeuw een verzuild land, maar ook sterk regionaal georiënteerd. Men was kerkelijk, socialist of liberaal, men was Groninger, Limburger, Fries en dergelijke en daarnaast Nederlander en dan soms ook nog eens Europeaan en heel soms ook wereldburger, in die volgorde. De kerkelijke organisatie ging heel ver. Enerzijds de rooms-katholieke Kerk, anderzijds de hervormde of gereformeerde Kerk of een van de vele protestantse kerkgenootschappen die ons land toen telde, dikwijls afsplitsingen van de hervormde Kerk en dan daar weer afsplitsingen van. Nederland was een bevindelijk land, waarin met name binnen het protestantisme op het scherpst van de snede het geloof werd beleefd. Niet tevreden over bijbeluitleg en daaraan geparenteerde geloofsbeleving, hup een afsplitsing met weer een nieuw kerkgenootschap dat de Here nog beter begreep en bovenal wist te dienen. Binnen delen van het protestantisme werd het fundamentalisme met verve nagestreefd. De kerkelijke organisa- | |
| |
tie beperkte zich niet tot het kerkgenootschap, maar organiseerde daaromheen vrijwel het gehele maatschappelijke en economische leven, uiteraard zoveel mogelijk opgesplitst naar kerkgenootschap. Dat liep van begrafenisverzekering tot aan de organisatie van werkgevers en werknemers, van het zangkoor tot aan toneelgezelschap en harmonie, van het ziekenhuisbestuur tot aan het school- of universiteitsbestuur en uiteraard ook tot de politieke partij. De hele maatschappelijke en economische organisatie van de maatschappij was opgesplitst naar gezindten. Diegenen die zich daarin niet konden vinden, sloten zich aan bij de liberalen, die het nimmer tot een zuil wisten te brengen of bij de socialisten, die er wel in slaagden een complete zuil in te richten. De politieke partij was binnen dit netwerk van verzuilde organisaties weliswaar een belangrijk instituut, maar ook niet meer dan dat. Aan het hoofd van elke organisatie,
ook van het gezin, stond de vader in de letterlijke of overdrachtelijke betekenis van het woord. Een nette, blanke, heteroseksuele man, bekleed met patriarchaal gezag dat gelegitimeerd werd door de godsdienstige overtuiging dan wel de levensbeschouwing. Een gezag dus dat van hoger hand was gegeven en behoorde tot zijn natuurlijke habitus. De natuurlijk bestemming van de vrouw was het huwelijk en het moederschap, haar natuurlijke domein was het huis en de huishouding, waar, naar een bekend radioprogramma van de kro, moeders wil wet was. Vader verdiende de kost voor vrouw en kinderen en bestierde de wereld buiten de deur. Een heldere, overzichtelijke en autoritaire wereld, waarin gezag nog gezag was. Een helderheid die nog eens werd versterkt doordat de wereld in zijn geheel was opgesplitst in twee blokken en hun invloedssferen. Het communisme met zijn totalitaire staatssocialisme en het kapitalisme met veelal zijn parlementaire democratie en christelijke oriëntatie. Kampioenen waren voor het communisme de Sovjet-Unie en voor het kapitalisme de vs, die elkaar in een Koude Oorlog, die zo nu en dan op regionaal niveau ontaardde in een hete oorlog, ideologisch naar het leven stonden. Je behoorde tot het ene of tot het andere kamp, meer smaken waren er niet, zo eenvoudig was dat. De gereformeerde kerkganger kocht zijn waar bij de gereformeerde middenstand en de katholieke kerkganger bij de katholieke middenstand.
Mobiliteit is wellicht de meest in het oog springende uitdrukking van emancipatie. Als men zich vrijelijk kan bewegen, bevrijdt men
| |
| |
zich ten dele ook van de sociale controle van de groep waartoe men behoort, onder het motto: wat niet ziet, wat niet deert. Lang was Nederland een land van regio's. Toen ik in de jaren zeventig van de vorige eeuw als jong socioloog onderzoek deed op het Groninger platteland kwam ik daar nog oude mensen tegen voor wie ‘de stad’ de stad Groningen was. Zij gingen daar één keer per jaar naartoe om inkopen te doen en dat was dat. Dé belevenis in hun lange leven was een bezoek aan Amsterdam. En toch... het is de fiets die de bijl aan de wortels van de verzuiling legt. De fiets kwam binnen bereik van de massa in de jaren twintig en dertig van de vorige eeuw en zo fietste men van het ene dorp naar het andere dorp en bereikte men de naburige stad. En ja, daar zag je leuke meiden en knullen en van het een kwam het ander. Of dominee of pastoor nu stelden dat tussen twee geloven op één kussen de duivel ertussen sliep, het hielp uiteindelijk allemaal niks. De knullen en meiden namen de duivel graag op de koop toe. Door de crescendo-stijging van de welvaart in de jaren zesrig, de uitvinding van de pil die de band tussen seks en het krijgen van kinderen doorknipt en bovenal door de oorlog van de vs tegen Noord-Vietnam loopt de verzuiling grote schade op. Mensen willen zich bevrijden uit de knellende banden van de verzuiling, willen verlost worden van het patriarchale gezag van al die vervelende blanke heteroseksuele ‘vaders’, willen zichzelf kunnen ontplooien en doen dat vervolgens na meerdere of mindere strijd ook. De regionale georiënteerdheid boet alras aan betekenis in, de Nederlander wordt Nederlander, Europeaan en zo nu en dan ook wereldburger. De kerken en hun organisaties hebben het nakijken en lopen in hoog tempo leeg. De politieke partij verliest zijn natuurlijke inbedding in de zuil en verwordt tot een incestueus carrièrevehicle voor een kleine partijpolitieke elite. De
parlementaire democratie wordt gedegradeerd tot een partijdemocratie en dat laatste is nog eufemistisch gesteld. De burger/kiezer wordt op steeds grotere afstand geplaatst in het plaatselijk en landelijk bestuur, een proces dat nog eens wordt versterkt door de professionalisering van de politiek en een megalomane schaalvergroting in het openbaar bestuur, het onderwijs, de zorg en de veiligheid. Overal grote, anonieme organisaties die van niemand zijn, bemand door professionals die het beste met ons voorhebben, maar die nimmer echt naar ons luisteren. Zij weten het altijd beter en als we het niet met hen
| |
| |
eens zijn, dan vatten zij dat niet op als een interessant verschil van inzicht waarvan kan worden geleerd, maar als een uiting van domheid en onbegrip en zijn zij bereid het ons nog eens op schoolmeesterachtige toon uit te leggen en als we dan nog niet overtuigd zijn van hun immer voortreffelijke inzichten dan zijn zij bereid om het nog eens en nu voor de laatste keer uit te leggen. Het is ook een heel erg met zichzelf ingenomen elite. Ga maar eens naar een afscheid, een herdenking of een jubileum en hoor de sprekers aan, een hele bos veren is nog niet genoeg voor de derrière van het geëerde lid van de eigen elite. Altijd zijn het zeer bekwame mensen, die met voorbijgaan aan zichzelf voortdurend de goede zaak hebben gediend. Fantastische, heel deskundige en altruïstische mensen zijn het en dat zonder uitzondering. Alleen jammer dat ze ons dat nooit eens tegen hen laten zeggen. Neen, dat doen ze liever zelf over elkaar en daarna gaat de geëerde behangen met koninklijke onderscheidingen de deur uit.
Het wordt de hoogste tijd dat aan deze incestueuze en onwelriekende onderneming een einde wordt gemaakt. Dat het niet langer zo is dat de buitenstaander buiten de deur wordt gehouden, dat de ramen eens wagenwijd opengaan. Dat al die ambten en hoge bestuursfuncties binnen het bereik komen van alle Nederlanders, door de gezagdragers gewoon te laten kiezen, dan moeten zij hun best doen om een mandaat van de burger te verwerven en te behouden. Dat houdt hen scherp en leert de overheid weer dienstbaar te zijn. De overheid is van ons, voor ons en alleen met ons mandaat over ons. Daar moet het heen, weg met al dat zelfbenoemde gezag, op pad naar het door het volk gekozen en gelegitimeerde gezag.
| |
Rijk
In mijn boek Aan het Volk van Nederland heb ik reeds in 1992 uiteengezet hoe wij ons weer een democratisch en modern openbaar bestuur kunnen verwerven. Veel geholpen heeft het tot nu toe niet. Hier beperk ik mij tot een korte samenvatting op hoofdlijnen, wie meer wil weten, grijpe naar het opgemelde prachtboek.
De collectieve sector in het algemeen en het openbaar bestuur in het bijzonder is blijven steken in de industriële economie en heeft de
| |
| |
ict-economie, niet qua techniek maar wel qua conceptuele ontwikkeling, links laten liggen. Kenmerkend voor de industriële economie is grootschaligheid, bureaucratie, hiërarchie en veel en machtig management. De bedrijven laten deze industriële concepten nu in hoog tempo achter zich. abn-amro en kpn bijvoorbeeld zijn flink aan het snijden in het management en de bureaucratie, om hun arbeidsorganisatie klaar te stomen voor de ict-economie. Een economie van kleinschalige uitvoering in netwerkverband en met een communicatie- en regisseursstructuur die letterlijk onbegrensd is. Men probeert de voordelen van de kleine schaal te combineren met de voordelen van de onbegrensdheid.
Het Openbaar Bestuur en de collectieve sector borduren intussen nog steeds voort op het stramien van de industriële economie, ict speelt voor hen alleen als technologie een rol. Gemeenten worden nog steeds vergroot, als het aan Paars (pvda en vvd) ligt, dan zijn we nu op weg naar 250 gemeenten. De vorige eeuw hadden we er royaal meer dan duizend op een bevolking van nog geen tien miljoen mensen. Kleine ziekenhuizen worden gesloten, scholen fuseren nog steeds dat het een lieve lust is tot almaar grotere anonieme molochen en de grootschalige regio-indeling van politie en justitie komt ook nog wel voor een schaalvergrotingsrondje in aanmerking. De onafhankelijke rechterlijke macht staat tegenwoordig onder leiding van een landelijke Raad van Bestuur, die het management van de rechterlijke macht stevig ter hand neemt en de onafhankelijke rechter steeds meer in zijn onafhankelijkheid aantast, onder meer door uniformering van de straftoemeting (sic!).
Het Rijk houdt zich redelijk koest. Hier is het zelfstandige overheidsagentschappen en privatisering dat de klok slaat, dikwijls ondoordacht met alle gevolgen van dien voor de controle op deze uit de kluiten gewassen overheidslichamen. Ze beslissen vrijwel zonder ministeriële en democratische controle zelf wat goed is voor ons. De directiesalarissen rijzen intussen de pan uit en de dienstbolides met chauffeur zijn niet aan te slepen. In dit land bestaat de enormiteit dat hoge ambtenaren aanzienlijk meer verdienen dan de minister-president! Ondertussen leiden de departementen aan een enorm kwaliteitsverlies door het weglopen van goede ambtenaren, omdat ze overstappen naar de lucratieve particuliere sector of gewoon voor zichzelf beginnen en als duur betaalde adviseur opdrachten uitvoeren voor de
| |
| |
zieltogende departementen. Een ware adviesbedrijfstak heeft zich als een horzel op de overheid gestort. Bedrijven als Beerenschot, Twijnstra en Gudde, De Boer en Croon enzovoort, enzovoort, ontlenen het merendeel van hun omzet aan adviesopdrachten van de (rijks)overheid. Ambtenaren kunnen vrijwel niets meer zelf bedenken en worden daar eerder in ontmoedigd dan in aangemoedigd. De sociale zekerheid ontwikkelt zich voorspoedig naar een industrieel achterhaald model in de vorm van een landelijke dienst voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen, het zogenoemde uwv. Weer heel veel management met voor de hoogsten topsalarissen en dienstbolides, alsmede fraai ingerichte kantoren naar het laatste design en uiteraard veel, heel veel bureaucratie dat de uitvoerders ‘dom’ houdt en van hun eigenlijke werk, het vaststellen van de rechtmatigheid en de hoogte van de uitkeringen, afhoudt, door middel van eindeloze rapportages aan de hoogmogenden, de circulairitis en vergaderitis.
Ondertussen is de ministerraad gedevalueerd tot een bedrijfsverzamelgebouw voor politieke middenstanders. Elke lijn en visie ontbreekt en men is daar nog trots op ook, de ministerraad is tenslotte geen debatingclub, dat schijnt zo ongeveer het ergste te zijn. Sterker nog, een debat over hoofdlijnen van beleid en beleidssamenhang vindt nooit in deze raad plaats. Alles wordt voorgekookt door ambtenaren, gaat daarna naar onderraden van de ministerraad of zogenoemde bilateraaltjes op Financiën of in het Torentje, vervolgens nog eens naar het ambtelijk voorportaal - de term alleen al - van de ministerraad en zo komt deze beleidsdiarree volledig vermalen en versnipperd dan wel verkokerd aan voor de finale besluitvorming in de ministerraad, alwaar het het liefst een hamerstuk is. Mocht dat onverhoeds niet het geval zijn, dan stuurt premier Kok (pvda) het dossier weer terug naar de ambtelijke en ministeriële gehaktmolens, opdat de ministerraad het daarna wel zonder te kauwen kan doorslikken. Daarin heeft premier Kok weer wel gelijk, want, zoals wij in Rotterdam zeggen, op een drol moet je niet kauwen, die kun je beter zo snel mogelijk en in één keer manmoedig doorslikken.
Hoe zou het anders kunnen en vooral moeten? Mijn voorstel is om het collegiale bestuur in de ministerraad te herstellen, door de minister-president weer te laten functioneren als een weliswaar sterke, maar toch gelijkwaardige, als de primus inter pares, de eerste onder
| |
| |
zijns gelijken. Voorts moet de ministerraad inclusief de minister-president terug worden gebracht naar een aantal van ten hoogste vijf à zes personen. Laat ik uitgaan van zes. Elke minister stuurt een beleidscluster van departementen aan. Formeel staat hij aan het hoofd van die departementen, feitelijk een staatssecretaris in de functie van politiek directeur en een ambtenaar als managerial directeur. Laten we de clusters eens langslopen.
| 1. | De minister-president. Cluster: Algemene Zaken, de Ministerraad, de Rijksvoorlichtingsdienst, de Europese Unie, Koninkrijkszaken (de Nederlandse Antillen) alsmede Suriname. |
| 2. | De minister van Buitenlandse Zaken en Defensie. Cluster: Buitenlandse zaken maar niet de eu, Ontwikkelingssamenwerking en Defensie. |
| 3. | De minister van Binnenlandse Zaken en Justitie. Cluster: Binnenlandse Zaken, Justitie en een geïntegreerd grote-stedenbeleid alsmede vreemdelingenbeleid. |
| 4. | De minister van Financën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Economische Zaken. Cluster: de huidige drie departementen. |
| 5. | De minister van Verkeer en Waterstaat, Ruimtelijke Ordening, Landbouw, Volkshuisvesting, Milieu en Natuurbeheer. Cluster: de huidige departementen van vrom, Landbouw en Verkeer en Waterstaat. |
| 6. | De minister van Zorg. Cluster: de huidige departementen van O(nderwijs), K(unsten) en W(etenschap) en van Volksgezondheid en Sport. |
Weinig ministers, relatief veel staatssecretarissen. De ministerraad fungeert als afstemmingscollege en stuurt als collectief de gehele rijksoverheid aan, ongeveer zoals bijvoorbeeld bij een bedrijf als Unilever de Raad van Bestuur doet. Staatssecretarissen zijn in dit model politieke divisiedirecteuren, zoals de ambtelijke managerial directeur de ambtelijke divisiedirecteur is. Zij, de politieke en de ambtelijke divisiedirecteuren, worden aangestuurd door hun clusterminister en zonodig door de ministerraad. Voor grootschalige projecten worden op tijd gestelde projectorganisaties ingesteld met aan het hoofd een politiek directeur, een staatssecretaris, alsmede een ambtelijk directeur. Deze projectorganisaties vallen rechtstreeks onder het collectief van de ministerraad. Het ministerie van Algemene Zaken en de Rijksvoorlichtingsdienst verdwijnen van het Binnenhof. Het Toren- | |
| |
tje (het symbool van het Poldermodel met zijn ondoorzichtige besluitvormingsprocessen) en de overige kantoren worden overgedragen aan de Tweede Kamer om het gebrek aan ruimte te compenseren en om het dualisme ook in fysiek zichtbaar opzicht te herstellen. Alleen de wekelijkse ministerraad op vrijdag wordt vanwege de traditie nog gehouden in de Treveszaal op het Binnenhof. Het ministerie van Algemene Zaken, de kantoren van de clusterministers en hun kleine ambtelijke staven en de Rijksvoorlichtingsdienst worden samengetrokken in de huidige gebouwen van Verkeer en Waterstaat grenzend aan het Catshuis. Het Catshuis is de zetel van de regering en kantoor en ambtswoning van de minister-president. De bosschages rond het Catshuis worden gesnoeid, opdat het volk er een goed zicht op heeft en het Catshuis wordt regelmatig opengesteld voor het publiek, het is tenslotte van ons allemaal. De Majesteit zou er goed aan doen hetzelfde heel ruimhartig te doen met Huis ten Bosch, paleis Noordeinde en het paleis op de Dam. Niks privacy, het is tenslotte bezit van ons allemaal. De Troonrede wordt
voortaan in de Ridderzaal voorgelezen door de Koningin zittend op haar troon temidden van haar ministers en staatssecretarissen met tegenover haar en haar bewindslieden de verzamelde vergadering der Staten-Generaal. Ook hier het dualisme zichtbaar gemaakt! De regering regeert op basis van een regeerakkoord op hoofdlijnen en kan voor het overige wisselende meerderheden zoeken in het parlement, zoals regeringspartijen in de gelegenheid zijn om buiten de hoofdlijnen van het regeerakkoord hun eigen gang te gaan en zonodig de regering te kapittelen en zodoende zich te profileren en niet op te hoeven te gaan in die rare eenheidsworst die nu parlement heet. De volksvertegenwoordiging in het algemeen en de volksvertegenwoordiger in het bijzonder doen er verstandig aan zich politiek duidelijk voor de burger te profileren en zich daarbij niet te laten hinderen door hun fossiele partijen. Er dient veel directer contact te worden gelegd tussen kiezer en volksvertegenwoordiger, door herkenbaar te zijn en het begrip volksvertegenwoordiger zijn betekenis terug te geven en door het dualisme krachtig te herstellen: de regering regeert, de volksvertegenwoordiger controleert, moedigt aan, corrigeert en stuurt zonodig de regering of leden daarvan weg.
Tot slot, de Rijksvoorlichtingsdienst wordt omgevormd van een rijkspropagandadienst in een objectieve voorlichtingsdienst met een
| |
| |
zelfstandige directeur die een eigen professionele positie heeft tegenover de minister-president en de ministerraad. Al die voorlichtingsdiensten van de departementen worden teruggebracht tot enkele personen per departement. (Om de gedachte te bepalen: alleen al het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft 70 voorlichters (propagandisten) in dienst, dat wordt dus een majeure saneringsoperatie.) De directeur van de Rijksvoorlichtingsdienst wordt benoemd door de minister-president, het Koninklijk Huis krijgt zijn eigen afdeling en heeft een recht van voordracht voor het daar aan te stellen personeel. De Rijksvoorlichtingsdienst draagt de eindverantwoordelijkheid voor de rijksvoorlichting inclusief die van de afzonderlijke departementen. Aan alle gemoraliseer van overheidswege via sterspotjes en Postbus 51 wordt subiet een einde gemaakt. Het rapport voor de rijkspropaganda van de zogenoemde commissie-Wallage (pvda), verdwijnt onmiddellijk in de prullenbak. Deze pvda-coryfee wil de overheid in de gelegenheid stellen om bijvoorbeeld een actie van de vereniging anwb als bijvoorbeeld ‘Blij dat ik rij’ te pareren door overheidspropaganda. De idee is dat de overheid met dezelfde middelen de strijd moet kunnen aanbinden tegen maatschappelijke organisaties. Absurd natuurlijk, indien men bedenkt dat de anwb een dergelijke actie financiert met particuliere middelen en verenigingsgelden (contributie), en de overheid met belastinggeld, uw en mijn geld dus. Dit is de overheid die algemene middelen gaat aanwenden om haar eigen straatje schoon te vegen; hier niet de overheid als dienaar van het volk, maar de overheid tegenover (een deel van) het volk, gefinancierd door het gehele volk. Ondertussen heeft Paars alle aanbevelingen van de commissie-Wallage tot de zijne gemaakt en heeft het parlement liggen pitten. Het mag wat mij betreft alleen gaan om voorlichting van rijksbeleid en wel objectief en
zakelijk, niet meer maar ook niet minder.
Voorts wordt de ziekte van het inhuren van adviseurs voor van alles en nog wat krachtig aangepakt. Ambtenaren klaren de klus in beginsel op eigen kracht binnen een platte, weinig hiërarchieke, ontbureaucratiseerde arbeidsorganisatie met behulp van ict als techniek, maar bovenal als concept.
Pakken we het zo aan, dan wordt beleid weer helder, valt er iets te kiezen, komt er samenhang in het beleid, wordt de politiek weer interessant, de Tweede Kamer een Kamer van volksvertegenwoordi- | |
| |
gers die debatten voeren op hoofdlijnen, scherp en geestig, en regeert de regering met visie, compassie en overtuigingskracht. En ja, dan wordt het land gered van de lethargie begonnen onder de kabinetten-Lubbers en met verve voortgezet door Paars. Dan wordt het land weer teruggegeven aan de mensen in het land, omdat zij er weer toe doen en wordt de overheid weer wat zij behoort te zijn: dienaresse des volks! Het aardige is dat dit alles kan zonder ook maar één wet in te stellen of te wijzigen. We hoeven alleen maar de politieke wil op te brengen om het gewoon eens te doen!
| |
Gemeente en provincie
Door de Europese eenwording in het kader van de eu en door de globalisering van de wereld - ict (communicatie), economie en fysieke mobiliteit met name door het vele en goedkope vliegverkeer - is de regio steeds belangrijker aan het worden. Het is na de supranationale en nationale organisatie van de zich ontwikkelende wereldorde de belangrijkste bestuurlijke eenheid aan het worden. Het is om die reden dat ik reeds, in het kader van de zich ontplooiende eu met zijn Euregio's, in mijn boek Aan het volk van Nederland (1992) pleitte voor een indikking van het aantal provincies van de huidige 12 naar 5 à 6 sterke regio's met grote uitvoerende bevoegdheden, niet zozeer ten koste van de gemeenten als wel ten koste van het Rijk. Waardoor Den Haag meer dan nu kan evalueren tot het nationale regiecentrum, waarin zaken van bovenregionaal belang worden geregeld en de belangen daarvan worden behartigd, alsmede als aanspreekpunt en beleidsbepalende instantie kan fungeren inzake onze samenwerking met de andere lidstaten in het kader van de eu en inzake het bepalen op welke terreinen of onderdelen daarvan we onze nationale soevereiniteit wensen prijs te geven ten voordele van de instituties van de eu. Het gaat hier om het rooms-katholieke (kvp)-beginsel van de ‘subsidiariteit’ of het synoniem daarvan van gereformeerde (arp)-huize van ‘soevereiniteit in eigen kring’ ofwel het beginsel van de ‘functionele decentralisatie’ (pvda) van de socialisten. Leerstukken die in de jaren dertig en de direct naoorlogse jaren van de vorige eeuw in het politieke debat een grote rol speelden (zie mijn proefschrift Sociaal-economische politiek in Nederland,
| |
| |
1945-1949. Groningen, 1980). Er zijn nuanceverschillen in de drie leerstukken die toentertijd erg belangrijk werden gevonden, maar die in dit ontideologiseerde tijdperk wat scherpslijperig aandoen. In het kader van de eu wordt de term subsidiariteit gehanteerd, zij het dat men er weinig tot niets mee doet, maar daarover hieronder meer. Ik definieer de term ‘subsidiariteit’, ontdaan van zijn historische rk-connotatie, nu als volgt: subsidiariteit houdt in dat men die instantie zaken laat regelen die her beste overzicht heeft en die het beste kan bepalen waaraan behoefte is. Dat heeft twee componenten: een maatschappelijk-economische component en een politiek-bestuurlijke component. Voor de maatschappij en economie betekent dit dat men zoekt naar die organisatievorm en die organisatiegrootte, qua arbeidsorganisatie en geografisch c.q. qua markt, die het beste past bij het te realiseren ‘product’ - een (public) goed of (public) dienst - en degene die dat ‘product’ wenst af te nemen. Voor het politiek-bestuurlijke betekent het dat men naar het juiste niveau zoekt van overheidsdienstverlening en overheidsorganisatie, dat wil binnen eu-verband zeggen: de instituties van de eu, de nationale overheid, de regio of ten slotte de gemeente.
Het is van groot belang daar opnieuw over na te denken en alle regelgeving en overheidsorganisaties opnieuw tegen het licht te houden en te bepalen waar nu het juiste niveau gezocht moet worden. Is het de gemeente, de regio, Den Haag of Brussel. Daartoe moeten twee grote subsidiariteitconferenties worden georganiseerd. Een door Den Haag en een door Brussel. In Brussel spit men de hele regelgeving door en bekijkt men wat weer teruggeven moet worden aan de afzonderlijke lidstaten en wat mogelijk nog moet verhuizen van de nationale regeringszetels naar Brussel. In Den Haag kijkt men wat men terug wil hebben van Brussel - wat mij betreft ten minste het grootste deel van het landbouwbeleid (exclusief de vrije interne markt en het toezicht op de mededinging), alsmede de zogenoemde structuurfondsen en heel veel overdreven betuttelende regelgeving waar de eu helemaal niet mee is gediend en die de concurrentie helemaal niet vervalsen als die worden gerenationaliseerd - en wat men wil overhevelen naar de regio. De regio kijkt op zijn beurt weer naar wat hij selectief wil overhevelen naar welke gemeente. Een grote stedelijke gemeente kan vanzelfsprekend meer regiotaken aan dan een kleine, maatwerk dus vanuit de regio. Om de gedachten te bepalen:
| |
| |
er kunnen in Nederland vijf à zes regio's worden geformeerd, waarbij historische samenhang een hoofdrol dient te vervullen. Zo kom ik tot de volgende regio-indeling:
| 1. | De regio der drie noordelijke provincies: Friesland, Groningen en Drenthe (dun bevolkt en veel gemeenschappelijke (economische en sociale) belangen). |
| 2. | De regio Overijssel en Gelderland (historisch een samenhangend (feodaal) geheel). |
| 3. | De regio Brabant en Limburg (de voormalige katholieke generaliteitslanden). |
| 4. | De regio Utrecht (altijd al zelfstandig). |
| 5. | De regio Holland en Zeeland (het economische en politieke hart van de voormalige Republiek). |
De provincie Flevoland wordt opgedeeld over de regio's Holland/ Zeeland en Overijssel/Gelderland. De regio's Overijssel/Gelderland en Brabant/Limburg worden gestimuleerd zich Euregionaal te ontwikkelen, dat wil zeggen grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden te ontwikkelen bijvoorbeeld op het terrein van cultuur, ruimtelijke ordening, werkgelegenheid, onderwijs en dergelijke. Het gaat hier dan om Duitsland en België.
Aan het hoofd van de regio komt een gekozen stadhouder te staan, die al of niet op basis van een partijencoalitie zijn kabinet samenstelt. De term stadhouder is een historische term en doet zowel recht aan onze historische basis, de Republiek der Zeven Verenigde Provinciën, als aan het huis van Oranje. We gaan vervolgens terug naar ten minste duizend gemeenten. Daarbij moet zowel recht worden gedaan aan wat historisch is gegroeid, als ook aan wat er in de laatste jaren is gegroeid. Uitgangspunt is zo veel mogelijk de wens van de meerderheid der burgers in het betreffende gebied. We gaan deze herintroductie van de kleine schaal overigens wel op een moderne manier doen. De kleine gemeente betrekt weliswaar zoveel mogelijk met b&w en Raad weer het oude stadshuis, maar propt dat zeker niet vol met ambtenaren. Er komt een kleine staf onder leiding van een gemeentesecretaris en voor het overige worden gemeentelijke diensten ingekocht op een zich te ontwikkelen quasi-markt van instellingen voor gemeentelijke overheidsdiensten. Voor zover dat mogelijk is, wordt ook het particuliere initiatief ingeschakeld. Dat is nu al zo bij veel vuilnisdiensten, maar uiteraard ook heel goed moge- | |
| |
lijk op het terrein van de milieuhandhaving en -controle, op dat van de ruimtelijke ordening, het juridisch en het economisch advies en dergelijke. Waar nodig, bijvoorbeeld op het terrein van infrastructuur en ruimtelijke ordening, werken de wethouders van de betreffende gemeenten samen en leggen ze hun gemeenschappelijke plan ter goedkeuring voor aan hun gemeenteraden. Daar waar de regio een bovengemeentelijk belang in het geding acht, zulks ter beoordeling aan gedeputeerden en zijn stadhouder alsmede aan provinciale staten, roept zij betreffende wethouders bijeen en stelt onder leiding van de betreffende gedeputeerde een plan op dat ter goedkeuring wordt voorgelegd aan de betrokken gemeenteraden. Mocht de besluitvorming daarover stagneren dan
bindt het regiobestuurscollege het besluitvormingsproces aan een tijdslimiet. In het uiterste geval trekt het regiobestuurscollege de kwestie naar zich toe en laat het een finaal, de betreffende gemeenten bindend, besluit nemen door provinciale staten. Op deze manier wordt bestuurskracht gegarandeerd, ook daar waar gemeenten het door onderling of intern gekrakeel laten afweren. Met dit effectieve zwaard van Damocles boven het hoofd zullen overigens alleen gemeenten waar de politieke verhoudingen volstrekt zijn verziekt het daarop aan laten komen. Ik wil het regiobestuurscollege ook de bevoegdheid geven bij gemeentelijk wanbestuur in te kunnen grijpen, zulks ter politieke beoordeling van provinciale staten, en de betreffende gemeente geheel of ten dele tijdelijk onder regiobestuurlijke curatele te stellen. Is zo'n ingreep noodzakelijk, dan worden er door het regiobestuurscollege zo snel mogelijk verkiezingen uitgeschreven in de getroffen gemeente. Burgemeesters worden gekozen en stellen al dan niet via een partijencoalitie zelf hun college van b&w samen. Kleine gemeenten werken met parttime politici, zowel voor de Raad als voor b&w. Alleen de gemeentesecretaris en zijn kleine ambtelijke staf zijn volledig in dienst van de kleine gemeente. Voor de grote stedelijke gemeenten geldt dit uiteraard niet, hoewel ik wel graag zou zien dat het lidmaatschap van de Raad niet meer dan één dag in de week zou vergen. Dat zorgt ervoor dat een breder spectrum aan burgers zich kandidaat wil stellen voor de gemeenteraad.
In tegenstelling tot mijn voorstellen voor de reorganisatie van regering en rijksdienst zijn voor al deze voorstellen wel (grond)wetswijzigingen noodzakelijk, zoals die ook nodig zijn voor de gekozen
| |
| |
minister-president. Het herstel van de kleine gemeente, de maatregel die vanuit het gezichtspunt van het opnieuw betrekken van de burger/kiezer bij het Openbaar Bestuur het belangrijkste is, is overigens slechts een kwestie van wetgeving die met een enkelvoudige meerderheid in het parlement kan worden doorgevoerd. De rest vereist - ook de gekozen minister-president - een wijziging van de grondwet en dat is iets van lange adem, zoals d66, inmiddels door schade en schande wijs geworden, weet.
| |
Arbeidsverhoudingen overheid
Ik heb zelf aan de basis gestaan van de ideeënontwikkeling inzake een moderne arbeidsorganisatie van de (rijks)overheid gedurende mijn verbintenis als Universitair Hoofddocent aan de Rijksuniversiteit Groningen (tot 1988) en daarna als hoogleraar arbeidsverhoudingen bij de overheid aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (eur), alsmede door mijn lidmaatschap van de Advies- en Arbitragecommissie Rijksdienst (de zogenoemde commissie-Albeda) en dat van het Centrum van Arbeidsverhoudingen voor het Overheidspersoneel (caop) te Den Haag. De directeur van dat centrum, sedert jaar en dag, de officier in de orde van Oranje Nassau, Th.T. Dragt, heb ik gedurende een reeks van jaren met woord en daad ter zijde mogen staan. Mede daardoor is het resultaat: de ambtenaar, een werknemer als ieder ander en gedecentraliseerde onderhandelingen en dito contracten, naar overheidssector, inzake de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren, semi-ambtenaren en beambten, een en ander centraal geregisseerd en geadministreerd door het caop (zie de zeer informatieve dissertatie terzake van Dr. K.M. Becking ‘Grand Design.’ Een onderzoek naar processen van normalisering en decentralisatie in de arbeidsverhoudingen voor overheidspersoneel in de periode 1990-2000).
Gelijk een rupsje nooit genoeg gaat mij dit alles nog lang niet ver genoeg. In mijn afscheidsrede als hoogleraar aan de eur (uitgeven in boekvorm onder de titel: Het einde van de overlegeconomie. Ondernemer worden van je eigen arbeid. Utrecht, 1996) pleitte ik ervoor dat met name de beter opgeleiden, het hogere en middensegment van de arbeidsmarkt, zich zouden vestigen als zelfstandig ondernemer van
| |
| |
hun eigen arbeid. De nieuwe wetgeving inzake de afdracht van premies voor werknemersverzekeringen van de huidige minister van Sociale Zaken, W. Vermeend (pvda), maakt dat, ondanks een poging tot sabotage van de nieuwe uitvoeringsorganisatie (uwv), ook mogelijk. Men kan zich nu makkelijker dan voorheen als zelfstandig ondernemer met btw-verplichting vestigen. De belastingdienst bepaalt nu of er sprake is van een werknemers-/werkgeversrelatie en zal de criteria daartoe ruimhartig hanteren. Een stap vooruit! Hoe groot en of deze voldoende is, dat zal de aankomende jurisprudentie ons leren. Desalniettemin de richting is de goede richting. De ict-economie vereist niet alleen een flexibele arbeidsorganisatie waarvan de omvang kan mee ademen met de bewegingen op de betreffende markt, maar ook veel mensen die kunnen worden ingeschakeld voor de duur van een klus en nadien weer elders hun diensten kunnen aanbieden. Veel ondernemers van de eigen arbeid dus, die zich als een soort vliegende keep bewegen op de markt. Door hun goede scholing c.q. hoge opleiding kunnen zij dat, gewild als ze dikwijls zijn, ook zonder een onaanvaardbaar risico te lopen inzake inkomenszekerheid op de middellange termijn. De betreffende ondernemer van zijn eigen arbeid wordt individueel dan wel in (wisselend) groepsverband gecontracteerd door een bedrijf dat hem een all in-tarief vergoed exclusief btw. Van dit tarief spaart de ondernemer van zijn eigen arbeid voor perioden van werkloosheid voor verzekering tegen ongevallen, ziekte en arbeidsongeschiktheid, doet hij investeringen en geniet hij een inkomen zoals een bedrijf dat doet. Ik denk dat dit concept niet alleen geschikt is voor de particuliere markt, maar ook in de collectieve sector in het algemeen en dat het bij de (rijks)overheid in het bijzonder zijn diensten kan bewijzen. Bij de (rijks)overheid kan door de introductie van dit concept een gezond tegenwicht worden
geboden op de huidige (monopoloïde) structuur van de overheidsadviesmarkt door gezonde concurrentie. Bovendien stelt dat de (rijks)overheid in staat schaarse deskundigheid in te kopen tegen een scherpere prijs dan thans en maakt het de overheidsorganisatie als geheel een stuk flexibeler, waardoor beter kan worden ingespeeld op signalen en behoeften uit de samenlevingen en op de markten van overheidsdiensten en overheidsdienstverlening. Kortom, inzet van personeel naar behoefte en niet omdat men dat nu eenmaal in dienst heeft. Het voorkomt alsdan ook veel nutteloos en hinderlijk gedoe. Veel van wat de overheid
| |
| |
doet, wordt niet gedaan omdat daar een concrete behoefte tegenover staat, maar omdat betrokken ambtenaren er nu eenmaal - en dat valt op zich te prijzen in hen - voor passen om een potje uit hun neus te gaan zitten eten. Een dergelijke overheidsorganisatie is beter dan thans in staat om het negatieve effect van bureaucratie, van vergaderitis en circulairitis te bestrijden dan nochtans het geval is. Kortom, we zijn op de goede weg, maar het kan allemaal in een hogere versnelling en dat zal de hernieuwde dienstbaarheid van de overheid - de overheid als dienaresse des Volks - alleen maar ten goed komen. Ambtenaren van het land zet hem op, laat de ouderwetse aan-de-remhanger (de overheidsvakbond abva/kabo, fnv) ver achter u en wordt als u schaars bent en goedopgeleid in groten getale ondernemer van uw eigen arbeid! Vermeend stelt u daartoe in de gelegenheid, grijp die kans!
| |
Conclusie
Voor de overheidsdienstverlening en de overheidsdienst, alsmede voor het Openbaar Bestuur moet opnieuw gezocht worden naar de juiste schaal, waarbij het beginsel van de subsidiariteit zoals door mij hierboven is gedefinieerd als uitgangspunt dient. Is de juiste schaal - grote schaal waar dit moet en kleine schaal waar dit ook maar enigszins mogelijk is - en de daaraan gerelateerde taakverdeling eenmaal vastgesteld, dan kan niet alleen het Openbaar Bestuur weer slagvaardig en op een op de burger/kiezer betrokken manier opereren, maar dan is ook de burger echt aan zet. Wij willen het land teruggeven aan de burgers van dit land. Daartoe zijn, hierboven, de noodzakelijke randvoorwaarden geformuleerd. Heeft de politiek daaraan voldaan, dan is het aan de burger om de geboden kans te grijpen. De politiek kan het paard, de burger, naar de haver leiden, eten zal het paard echt zelf moeten doen. Terecht verwijt de burger/kiezer de politiek en het overheidsbestuur hun isolement. Dat neemt niet weg dat de huidige burger/kiezer voor het merendeel onverschilligheid tegenover en onbetrokkenheid op de samenleving en het Openbaar Bestuur mag worden verweten. Als 11 september in deze fnuikende houding van de burger een verandering heeft mogen bewerkstelligen, dan zijn die vele doden niet tevergeefs gevallen op dit slachtveld van haat en vijandschap.
|
|